Uitspraak
201400606/1/R2.
Datum uitspraak: 24 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van
artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. de vereniging Rederij Noordzeevissers, gevestigd te Wieringen, gemeente Hollands Kroon,
2. de vereniging Vissersvereniging Hulp in Nood, gevestigd te Zoutkamp, gemeente De Marne, en de vereniging Vissersvereniging Ons Belang, gevestigd te Harlingen (hierna: de Vissersverenigingen),
3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
4. [appellante sub 4], wonend te [woonplaats], en anderen (hierna tezamen: de garnalenvissers),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2013, kenmerk 13058223, heeft de staatssecretaris ingevolge artikel 20, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) beperkingen gesteld aan de toegang tot de Natura 2000-gebieden Noordzeekustzone en de Vlakte van de Raan. Bij besluit van 3 juli 2013 is de bij het besluit van 22 april 2013 behorende bijlage met hierop de kaartcoördinaten van de gebieden waar dit besluit op ziet, gerectificeerd.
Bij besluit van 16 december 2013, kenmerk DR.2013/1222 492-3426, heeft de staatssecretaris de door Rederij Noordzeevissers, de Vissersverenigingen, [appellante sub 3] en de garnalenvissers tegen dit besluit gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Rederij Noordzeevissers, de Vissersverenigingen, [appellante sub 3] en de garnalenvissers beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De garnalenvissers, de staatssecretaris en, daartoe in de gelegenheid gesteld, stichting het Wereld Natuur Fonds, hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2014, waar Rederij Noordzeevissers, vertegenwoordigd door J. Wittink, bijgestaan door W. Drijver, [appellante sub 3], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door R.C. Zeilmaker en J. Schalks, de garnalenvissers, vertegenwoordigd door mr. L. Boerema, bijgestaan door ing. T.J. Portegijs en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door mr. A.H. IJlstra, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de stichting het Wereld Natuur Fonds, de vereniging Vereniging Natuurmonumenten, de stichting Stichting de Noordzee, en de vereniging Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee", alle vertegenwoordigd door A. Wouda, gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Nbw 1998, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
c. eigenaar: degene, die in de basisregistratie kadaster als eigenaar staat vermeld, met dien verstande dat indien op een onroerende zaak een eeuwig durend recht van erfpacht of een recht van beklemming rust, daaronder wordt verstaan de erfpachter of de beklemde meier, en dat bij onroerende zaken die aan een niet eeuwig durend recht van erfpacht, een recht van vruchtgebruik of een recht van opstal zijn onderworpen, daaronder mede zijn begrepen degenen, die in de basisregistratie kadaster als erfpachter, vruchtgebruiker of opstalhouder staan vermeld, een en ander voorzover niet de rechtstoestand is gebleken een andere te zijn dan de basisregistratie kadaster aangeeft;
d. gebruiker: degene, die uit hoofde van een andere rechtsverhouding dan onder c genoemd een onroerende zaak in gebruik heeft.
Ingevolge artikel 10a, eerste lid, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG en richtlijn 92/43/EEG.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, kunnen gedeputeerde staten de toegang tot een Natura 2000-gebied of delen hiervan, voorzover dit noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden, beperken.
Ingevolge het tweede lid wordt, indien een gebied als bedoeld in het eerste lid geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid van Onze Minister of een van Onze andere Ministers, de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid uitgeoefend door Onze Minister in overeenstemming met Onze andere Minister.
Ingevolge het derde lid is het verboden om in strijd met de beperkingen die ingevolge het eerste en tweede lid zijn opgelegd, zich te bevinden in een aangewezen gebied als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 of gedeelten daarvan.
Ingevolge het vierde lid geldt het verbod in het derde lid niet voor de eigenaar en de gebruiker van een Natura 2000-gebied, indien bedoeld gebruiksrecht zich daarover uitstrekt.
Gebruikers van de Noordzeekustzone
2. De garnalenvissers stellen dat zij gebruikers zijn van de gronden binnen het Natura 2000-gebied, Noordzeekustzone, als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Nbw 1998. Derhalve kan hen de toegang tot dit gebied niet worden ontzegd, zo stellen zij.
2.1. De Afdeling overweegt dat vergunningen zijn overgelegd die, voor zover thans van belang en kort gezegd, toestemmingen behelzen om in het Nederlandse deel van de Noordzee te vissen op garnalen en platvis, als bedoeld in artikel 36 van Pro de Uitvoeringsregeling visserij, en de toewijzing van te bevissen contingenten, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling zeevisserij. Voorts betreffen het vismachtigingen als bedoeld in Verordening nr. 850/98/EG van de Raad van 30 maart 1998 (PB L 125/1). Verder zijn vergunningen als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 overgelegd, op grond waarvan toestemming is gegeven voor visserijactiviteiten in, voor zover thans van belang, het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone.
De houders van voormelde toestemmingen hebben naar het oordeel van de Afdeling niet een onroerende zaak in gebruik uit hoofde van een rechtsverhouding, als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Nbw 1998. Deze toestemmingen roepen immers niet een rechtsverhouding in het leven met een eigenaar van een specifieke onroerende zaak zoals bij huur of pacht, maar betreffen publiekrechtelijke toestemmingen om te mogen vissen in het Nederlandse deel van de Noordzee, los van eventuele andere beperkingen.
Anders dan ter zitting door de garnalenvissers is betoogd, impliceren deze publiekrechtelijke toestemmingen bovendien niet dat hiermee een privaatrechtelijke toestemming is gegeven voor het gebruik van de zeebodem door de eigenaar van die bodem, in dit geval de staat. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat aan deze toestemmingen geen specifieke voorschriften zijn verbonden omtrent het gebruik van specifieke percelen op zee of op de zeebodem. Nu geen sprake is van een gebruiker in de zin van artikel 1, onder d, van de Nbw 1998, is artikel 20, vierde lid, niet van toepassing.
Het betoog faalt.
Noodzaak voor de beperking van de toegang
3. De Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 3] en de garnalenvissers betogen dat geen noodzaak bestaat om de toegang tot de Noordzeekustzone te beperken. Derhalve is, volgens hen, niet voldaan aan de vereisten die worden gesteld in artikel 20, eerste lid, van de Nbw 1998.
Relativiteitsvereiste
4. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
4.1. De staatssecretaris stelt dat de rechtsregel waarop Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 3] en de garnalenvissers zich beroepen strekt tot bescherming van de belangen van de natuur. Nu deze partijen zich beroepen op belangen die hun bedrijfsvoering betreffen, strekt de betrokken rechtsregel volgens de staatssecretaris kennelijk niet tot bescherming van hun belangen, zodat het besluit niet wegens strijd hiermee kan worden vernietigd. In dit verband wijst de staatssecretaris op de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 (zaak nr. 201306580/1/R6).
4.2. De Afdeling overweegt dat de ingeroepen rechtsregel niet alleen strekt tot bescherming van de belangen van de natuur, maar ook verplicht tot de afweging van de verschillende rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen. De staatssecretaris heeft dit niet weersproken en stelt dat de vereiste belangenafweging ook is gemaakt bij het nemen van het bestreden besluit, hetgeen ook volgt uit de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften. Reeds hierom kan de Afdeling de staatssecretaris niet volgen in het standpunt dat de ingeroepen rechtsregel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 3] en de garnalenvissers.
Over de verwijzing van de staatssecretaris naar de uitspraak van 15 januari 2014 wordt overwogen dat uit deze uitspraak volgt dat artikel 19j van de Nbw 1998 kennelijk niet strekt tot bescherming van de bedrijfseconomische belangen van de partij die deze rechtsregel had ingeroepen. Thans is evenwel het beschermingsbereik van artikel 20 van Pro de Nbw 1998 aan de orde, zoals hiervoor is overwogen, zodat de vergelijking die de staatssecretaris maakt niet opgaat.
Het betoog inhoudelijk
5. De Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 3] en de garnalenvissers stellen dat de gegevens die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen niet aantonen dat het besluit een bijdrage levert aan de bescherming van natuurwaarden in dit Natura 2000-gebied. Derhalve is, volgens hen, niet voldaan aan de vereisten die worden gesteld in artikel 20, eerste lid, van de Nbw 1998. Bij het bepalen van de mate van beperking die noodzakelijk is geacht, heeft de staatssecretaris volgens hen onvoldoende rekening gehouden met de belangen van hun visserijbedrijven.
[appellante sub 3] stelt hiertoe om te beginnen dat de rapporten van het onderzoeksinstituut IMARES die zijn gebruikt om de in het bestreden besluit vervatte noodzaak van de toegangsbeperking te onderbouwen, niet onafhankelijk zijn en slechts opinies zijn van de onderzoekers.
5.1. De Afdeling overweegt dat [appellante sub 3] niet met concrete gegevens heeft onderbouwd dat IMARES, dan wel de personen die bij de totstandkoming van de desbetreffende rapporten zijn betrokken, niet deskundig, dan wel niet onafhankelijk zijn op het gebied waarover zij hebben gerapporteerd. Gelet hierop maakt het door [appellante sub 3] aangevoerde niet aannemelijk dat de onafhankelijkheid of deskundigheid van de opstellers van de rapporten van IMARES in twijfel moet worden getrokken. Het betoog faalt.
6. [appellante sub 3] en de garnalenvissers stellen verder dat de gegevens die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, niet de conclusie rechtvaardigen dat visserijactiviteiten in de Noordzeekustzone de oorzaak zijn van ecologische achteruitgang in dit gebied, omdat deze visserij in veel opzichten geen gevolgen, dan wel geen significante gevolgen heeft voor natuurwaarden in dit gebied. In het bestreden besluit is niet inzichtelijk gemaakt dat uit de hieraan ten grondslag gelegde gegevens onmiskenbaar blijkt dat dat de gevolgen van visserijactiviteiten de beperking van de toegang rechtvaardigen.
Verder stellen zij onder verwijzing naar verscheidene rapporten, dat andere oorzaken voor de verandering van natuurwaarden in de Noordzeekustzone zijn onderschat. Voor zover effecten op de natuurwaarden bestaan, zoals de beschadiging van schelpdieren op de bodem, zijn deze niet significant en hooguit tijdelijk. In dit verband wijzen zij erop dat IMARES in rapporten voor andere opdrachtgevers dan de staatssecretaris, andere oorzaken benoemt dan visserij voor veranderingen in natuurwaarden in de Noordzeekustzone. Ook zijn volgens [appellante sub 3] ten onrechte zeemos en schelpdieren beschouwd als onderdelen van de in dit verband te beschermen natuurwaarden binnen het habitattype "permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken, subtype permanent overstroomde zandbanken, Noordzee-kustzone" (H1110B).
Voorts stellen de [appellante sub 3] en de garnalenvissers dat bij de beoordeling van de gevolgen van bodemberoerende visserij voor het habitattype H1110B, ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen visserij met zware boomkorren en lichte boomkorren met wekkerkettingen, een methode die de [appellante sub 3] hanteert. Ook is de garnalenvisserij, die [appellante sub 3] eveneens bedrijft, ten onrechte niet van overige bodemberoerende visserij onderscheiden, omdat deze niet met wekkerkettingen plaatsvindt, maar met een zogeheten klossenpees die de bodem niet, dan wel slechts in geringe mate, omwoelt. In verband hiermee verwijzen zij naar een passende beoordeling die is opgesteld ten behoeve van de aanvraag van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 voor de visserij op garnalen, waarin staat dat garnalenvisserij geen significante effecten en hooguit resteffecten heeft.
De garnalenvissers stellen eveneens dat geen noodzaak bestaat om de toegang te beperken, omdat het habitattype H110B zich weliswaar volgens het aanwijzingsbesluit in een matig ongunstige staat van instandhouding bevindt, maar dat de typische soorten van dit habitattype algemeen voorkomend zijn en dat ook met minder vergaande maatregelen de gestelde doelen hiervoor in het aanwijzingsbesluit kunnen worden behaald.
De Rederij Noordzeevissers, de [appellante sub 3] en de garnalenvissers stellen dat beperking van de toegang in verband met de verstoring van soorten waarvoor het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone is aangewezen, niet noodzakelijk is, omdat in de praktijk nauwelijks sprake is van verstoring. Volgens hen verstoort visserij soorten nauwelijks, mede omdat de garnalenvisserij plaatsvindt op een relatief klein deel van het gehele Natura 2000-gebied. Daarbij stellen zij dat met alternatieve maatregelen, zoals een verplichting om afstand te houden tot rustende soorten of een corridor, eveneens de gestelde natuurdoelen kunnen worden bereikt. Ook wijzen zij erop dat zwarte zee-eenden en de eider in Duitsland en Denemarken mogen worden bejaagd, zodat volgens hen bescherming in de Noordzeekustzone niet zinvol is.
De Rederij Noordzeevissers stelt dat geen noodzaak bestaat voor de beperking van de toegang voor de activiteiten van de bij haar aangesloten leden, omdat de visserij die zij bedrijven niet bestaat uit bodemberoerende visserij. Voor zover het besluit is gericht op het bewaren van de rust voor vogelsoorten, stelt zij dat de bij haar aangesloten bedrijven de aantallen zee-eenden waarop de staatssecretaris zich heeft gebaseerd nooit hebben waargenomen in het gebied en dat de staatssecretaris zich heeft gebaseerd op tellingen in slechts één seizoen. Dit rechtvaardigt de ingestelde beperkingen dan ook niet.
6.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de ingestelde beperkingen noodzakelijk zijn om de doelen te behalen die in het aanwijzingsbesluit als Natura 2000-gebied zijn gesteld. Daarbij is de Noordzeekustzone het enige Natura 2000-gebied waar een verbeteropgave geldt voor het habitattype H1110B, dat zich landelijk in een matige staat van instandhouding bevindt, zodat om die reden het belang en daarmee de noodzaak voor de bescherming groot is. De staatssecretaris stelt verder dat de toegang is beperkt tot die delen van het Natura 2000-gebied met de meeste kans op herstel en dat daarbij verschillende beperkingsregimes zijn ingesteld. Slechts 10% van Noordzeekustzone is geheel gesloten voor visserijactiviteiten en daarmee ook voor de activiteiten van leden van de Rederij Noordzeevissers. Voor de garnalenvissers geldt eveneens dat slechts 10% volledig is gesloten voor hun activiteiten en dat in de overige zones waarvoor beperkingen gelden en die tezamen ongeveer 40% van het Natura 2000-gebied omvatten, onder voorwaarden kan worden gevist op garnalen, aldus de staatssecretaris.
Met betrekking tot de vraag of bodemberoerende visserij schade toebrengt aan het habitattype H1110B wijst de staatssecretaris onder meer op het akkoord "Vissen in beschermde gebieden" (hierna: het VIBEG-akkoord) waarin met de visserijsector onder meer afspraken zijn gemaakt over de verbetering van de natuurwaarden in dit gebied. Ten behoeve van dit akkoord zijn onderzoeken door IMARES en Arcadis uitgevoerd naar de noodzaak van bescherming en zijn afwegingen gemaakt omtrent de belangen van vissers enerzijds en de natuurwaarden anderzijds. Deze onderzoeken en afwegingen zijn tevens gebruikt voor het bestreden besluit en bieden voldoende grondslag voor het bestreden besluit, aldus de staatssecretaris. Omdat in deze rapporten wordt geconcludeerd dat boomkorvisserij schadelijk is voor het habitattype H1110B en voor de op de zeebodem voorkomende flora en fauna, acht de staatssecretaris de beperking van de toegang voor deze activiteiten afdoende onderbouwd. Verder brengt de garnalenvisserij weliswaar minder schade toe dan de boomkorvisserij en bestaat weinig feitelijke kennis over de aard en omvang van schade door garnalenvisserij, maar zijn gevolgen niet afwezig, aldus de staatssecretaris. Om deze reden is garnalenvisserij niet in alle zones volledig beperkt, maar is in twee zones onder voorwaarden de mogelijkheid tot garnalenvisserij opengelaten.
Over de bescherming van vogelsoorten in het gebied wijst de staatssecretaris op de verbetering van habitattype H1110B die voor deze vogels van belang is en op de rust die deze vogels nodig hebben.
6.2. Ingevolge artikel 1 van Pro het bestreden besluit zijn de te onderscheiden gebieden zone I, II en III binnen het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone, aangegeven in de bijlage behorend bij dit besluit en daarbij middels coördinaten weergegeven.
Ingevolge artikel 2 wordt Pro de toegang tot de binnen het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone gelegen zone I-gebieden beperkt in die zin dat het gedurende het gehele jaar verboden is in of boven deze gebieden activiteiten van welke aard ook te verrichten, met uitzondering van de hierna genoemde activiteiten:
a) met betrekking tot visserij:
- sleepnetvisserij noodzakelijk ter uitvoering van onderzoek in onderzoeksgebieden.
b) met betrekking tot schelpenwinning:
- schelpenwinning tot 1 januari 2014, echter alleen in de periode 1 april tot 1 november en enkel conform de tot die datum geldende concessiegebieden.
(…)
d) met betrekking tot vaartuigen:
- onverlet onderdeel a), tot de vaststelling van het beheerplan Noordzeekustzone het gehele jaar toegankelijk voor alle vaartuigen, echter zonder te vissen, waarbij het vistuig zodanig verpakt of in zodanige toestand dat dadelijk gebruik ervan niet mogelijk is;
- de zone I-gebieden, uitgezonderd het zone I-gebied ter hoogte van Petten, alleen toegankelijk in de periode 1 april tot 1 november voor alle vaartuigen, echter zonder te vissen, waarbij het vistuig zodanig verpakt of in zodanige toestand dat dadelijk gebruik ervan niet mogelijk is. Het doorvaartverbod tussen 1 november en 1 april wordt van kracht met ingang van de vaststelling van het beheerplan;
- enkel in het zone I-gebied ter hoogte van Petten is er gedurende het gehele jaar voor alle vaartuigen de mogelijkheid tot doorvaart dicht onder de kust, echter zonder te vissen, waarbij het vistuig zodanig verpakt of in zodanige toestand dat dadelijk gebruik ervan niet mogelijk is;
- met ingang van de vaststelling van het beheerplan is doorvaart voor zandsuppletievaartuigen van 1 november tot 1 april mogelijk via een variabele corridor, waarvan de exacte locatie afhankelijk is van de ligging van het zandwingebied en de te bereiken suppletielocatie en de aanwezigheid van concentraties zee-eenden. De ligging van de variabele corridor wordt in overleg met het bevoegde gezag vastgesteld, waarbij als uitgangspunt geldt dat de vaarafstand tussen het zandwingebied en de suppletielocatie zo kort mogelijk is met dien verstande dat er een afstand van 1500 meter in acht wordt genomen ten opzichte van concentraties zee-eenden;
- scheepvaart (doorvaart) in het deel dat overlapt met betonde of te betonnen scheepvaartroutes en met betrekking tot zone I gebied boven Rottum, voor zover het deel dat overlapt met het verdragsgebied Eems-Dollard.
(…)
Ingevolge artikel 3 wordt Pro de toegang tot de binnen het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone gelegen zone II-gebieden beperkt in die zin dat het gedurende het gehele jaar verboden is voor bodemberoerende visserij en andere bodemberoerende activiteiten, met uitzondering van de hierna genoemde activiteiten:
a) met betrekking tot visserij:
- in het zone II-gebied ter hoogte van Petten met pulskor tot 1 januari 2016;
- garnalenvisserij: tot 1 januari 2014 op basis van de ten tijde van het nemen van onderhavig besluit vigerende vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet;
- garnalenvisserij: vanaf 1 januari 2015 voor zover hiervoor een vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet is verleend;
- garnalenvisserij: in het zone II-gebied in de doorgaande geul nabij Rottum, de Zuidoostlauwers, tot het moment van (mogelijke) sluiting van de achterliggende komberging voor de garnalenvisserij in het kader van afspraken in het traject Viswad en voor zover hiervoor een vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet is verleend;
- pelagische visserij door middel van ander vistuig dan die ook geschikt is voor bodemberoerende visserij;
- handlijnenvisserij;
- vaste vistuigenvisserij;
- MZI’s;
(…)
d) met betrekking tot vaartuigen:
-doorvaart en ankeren van vaartuigen.
Ingevolge artikel 4, wordt de toegang tot de binnen het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone gelegen zone III-gebieden beperkt in die zin dat het gedurende het gehele jaar verboden is voor bodemberoerende visserij en andere bodemberoerende activiteiten, met uitzondering van de hierna genoemde activiteiten:
a) met betrekking tot visserij:
- visserij volgens de best beschikbare technieken en visserijpraktijk;
- garnalenvisserij tot 1 januari 2014 op basis van de ten tijde van het nemen van onderhavig besluit vigerende vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet; en daarna voor zover hiervoor een vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet is verleend;
- gesleepte visserij met wekkerkettingen tot 1 januari 2014 in de zone III-gebieden nabij Petten en Eierlandsegat;
- schelpdiervisserij voor zover gereguleerd via een vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet dan wel gereguleerd via het beheerplan, uitgezonderd spisulavisserij in het zone III-gebied boven Ameland;
- pelagische visserij door middel van ander vistuig dan die ook geschikt is voor bodemberoerende visserij;
- handlijnenvisserij;
- vaste vistuigenvisserij;
- MZI’s.
b) met betrekking tot schelpenwinning:
- schelpenwinning tot 1 januari 2014 op basis van de ten tijde van het nemen van onderhavig besluit vigerende vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet, echter enkel conform de tot die datum geldende concessiegebieden;
- schelpenwinnning in het zone III-gebied boven Schiermonnikoog na 1 januari 2014, mits vergund op grond van de Natuur(beschermings)wet.
(…)
d) met betrekking tot vaartuigen:
- doorvaart en het ankeren van vaartuigen.
6.3. Over de beroepsgrond dat visserij geen, dan wel geen significante gevolgen heeft en dat door de staatssecretaris niet inzichtelijk is gemaakt dat onmiskenbaar blijkt dat de gevolgen van visserijactiviteiten de beperking van de toegang rechtvaardigen, overweegt de Afdeling het volgende. De beoordeling van de noodzaak voor de bescherming van natuurwaarden in het kader van artikel 20, eerste lid, van de Nbw 1998 is een andere beoordeling dan of op grond van een passende beoordeling is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast in het kader van de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998. Anders dan waar de [appellante sub 3] en de garnalenvissers van uitgaan, is voor de beoordeling van de noodzaak als bedoeld in artikel 20, eerste lid, niet vereist dat de activiteiten die door de beperking van de toegang worden voorkomen slechts dan in aanmerking mogen worden genomen als wetenschappelijk is aangetoond of anderszins buiten twijfel staat dat deze activiteiten significante gevolgen hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. Dit laatste artikel biedt de mogelijkheid maatregelen te treffen die bijdragen aan of noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de soorten en habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. De staatssecretaris komt beoordelingsvrijheid toe bij de beantwoording van de vraag of de vereiste noodzaak voor het treffen van de maatregelen als hier bedoeld aanwezig is, waarbij de staatssecretaris acht dient te slaan op het voorzorgsbeginsel dat mede ten grondslag ligt aan de toepassing van artikel 20 van Pro de Nbw 1998.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat de staatssecretaris bij het voorbereiden en nemen van het bestreden besluit terecht niet alleen is uitgegaan van activiteiten waarvan wetenschappelijke zekerheid bestaat dat deze onherstelbare schade zullen toebrengen aan natuurwaarden, maar tevens activiteiten in de besluitvorming heeft betrokken waarvan uit de beoordeling door deskundigen volgt dat schadelijke gevolgen op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden onzeker zijn, maar niet kunnen worden uitgesloten.
6.4. Ten behoeve van de vraag of het noodzakelijk is om de toegang te beperken tot het Natura 2000-gebied ter bescherming van natuurwaarden voor activiteiten in het kader van de visserij, zijn rapporten en andere gegevens gebruikt waarvan de conclusies ertoe strekken dat visactiviteiten, naast andere menselijke activiteiten en natuurlijke gebeurtenissen, nadelige gevolgen hebben voor de natuurwaarden in dit gebied. Ten aanzien van de effecten van bodemberoerende visserij op het habitattype H1110B, waarvoor de Noordzeekustzone is aangewezen, wordt in het besluit verwezen naar het rapport van IMARES: "Natura 2000-doelen in de Noordzeekustzone. Van doelen naar opgaven voor natuurbescherming", uit 2011 opgesteld door Jak en Tamis, rapportnummer C050/11 en de wetenschappelijke literatuur die mede aan dit rapport ten grondslag is gelegd. Hierin staat dat de kwaliteit van het habitattype H1110B binnen de Noordzeekustzone onvoldoende is. Volgens dit rapport is het aantal schelpdieren afgenomen, onder meer als gevolg van onnatuurlijke bodemverstoring door bodemberoerende visserij. Onder meer wordt verwezen naar wetenschappelijk onderzoek waaruit blijkt dat boomkorvisserij negatieve gevolgen heeft voor het habitattype H1110B en de daar levende soorten. Het voorkomen van deze gevolgen is zowel van belang voor de ontwikkeling van het bodemleven binnen het habitattype H1110B, als voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van de vogelsoorten waarvoor de Noordzeekustzone als Natura 2000-gebied is aangewezen. Daarnaast is met betrekking tot de gevolgen voor habitattype H1110B gebruik gemaakt van de rapporten van IMARES en Arcadis: "Nadere effectanalyse Natura2000-gebieden Waddenzee en NZK" uit 2011, opgesteld door Jongbloed en anderen, rapportnummer C170/11 en van IMARES: "Instandhoudingsdoelen Natura 2000-gebieden Noordzee" uit 2009, opgesteld door Jak en anderen rapportnummer C065/09. Met betrekking tot de verwachte verbetering die kan optreden door de afname van bodemverstoring als gevolg van minder bodemberoerende visserij wordt verwezen naar het rapport van IMARES en Arcadis: "Nadere effectenanalyse Natura 2000-gebieden Waddenzee en NZK", uit 2011, opgesteld door Koolstra en Jongbloed, rapportnummer C178/11.
Ten aanzien van de effecten van de visserij op schelpdieretende duikeenden en bodemdieretende vissen waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, waarbij onder meer de aantasting van de voedselvoorraad van deze dieren door bodemberoerende visserij en de verstoring van de rust, met name van de zwarte zee-eend, van belang zijn geacht, wordt in het besluit verwezen naar voornoemd rapport C170/11 en het rapport van IMARES en Arcadis: "Nadere effectenanalyse Natura 2000-gebieden Waddenzee en Noordzeekustzone. Deelrapport Nb-wetvergund gebruik", uit 2011, opgesteld door Jonker en anderen, rapportnummer C172/11.
6.5. De Afdeling ziet in het door de Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 3] en de garnalenvissers aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de voor het bestreden besluit gebruikte rapporten en wetenschappelijke literatuur zodanige gebreken bevatten dat de staatssecretaris bij het vaststellen van het bestreden besluit deze gegevens niet in redelijkheid heeft mogen gebruiken en mede aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
Dat rapporten van IMARES die niet voor dit besluit zijn gebruikt de nadruk leggen op andere invloeden op natuurwaarden dan visserij, maakt dit niet anders. De door [appellante sub 3] in dit verband genoemde rapporten zijn immers niet alleen voor andere opdrachtgevers, maar ook voor andere doeleinden en met andere vraagstellingen opgesteld dan de rapporten die zijn gebruikt voor het bestreden besluit.
De stelling dat een artikel van Baptist en Leopold niet bij het bestreden besluit had mogen worden betrokken, omdat hierin zandsuppleties uit 2010 niet zijn betrokken, kan reeds hierom niet worden gevolgd, omdat dit artikel in 2009 is gepubliceerd, zodat nog geen gegevens beschikbaar waren over de gevolgen van een suppletie uit 2010.
Voorts heeft Rederij Noordzeevissers niet met concrete gegevens onderbouwd dat de aantallen zee-eenden waarvan in de rapporten is uitgegaan niet voorkomen in dit Natura 2000-gebied. De enkele stelling dat bij de Rederij aangesloten vissers dergelijke aantallen zee-eenden niet hebben waargenomen, is hiervoor onvoldoende.
6.6. Ten aanzien van de gevolgen van bodemberoerende visserij voor het habitattype H1110B, overweegt de Afdeling dat uit de rapporten die hiervoor onder 6.4 zijn genoemd, volgt dat deze vismethode in het algemeen negatieve gevolgen hiervoor heeft. Geen concrete gegevens zijn overgelegd die deze conclusies weerleggen. Met betrekking tot een verwijzing van de garnalenvissers naar de tussenrapportage van IMARES over de gevolgen van de sluiting van een gebied nabij Rottum voor vrijwel alle activiteiten, overweegt de Afdeling dat dit rapport gaat over de vraag welke onderzoeksmethode moet worden gebruikt om de gevolgen van de sluiting van dit gebied te onderzoeken. Dit rapport bevat dan ook geen aanknopingspunten voor het standpunt van de garnalenvissers dat de sluiting van het gebied voor bodemberoerende visserij geen gevolgen voor de van belang zijnde natuurwaarden heeft.
Met betrekking tot het betoog van de garnalenvissers dat de typische soorten van habitattype H1110B algemeen voorkomen, zodat geen noodzaak voor bescherming bestaat, overweegt de Afdeling dat dit slechts één van de indicatoren is voor dit habitattype en dat dit niet wegneemt dat voor dit habitattype een doelstelling geldt om de kwaliteit te verbeteren. Gelet hierop heeft de staatssecretaris in redelijkheid de bescherming van de natuurwaarden van dit habitattype kunnen betrekken bij het nemen van het bestreden besluit.
Over de betogen van Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 3] en de garnalenvissers dat geen, dan wel een te verwaarlozen, oorzakelijk verband bestaat tussen visserij en het habitattype H1110B in de Noordzeekustzone, omdat deze in het niet vallen bij de natuurlijke processen die verstoring teweegbrengen en overige menselijke ingrepen, overweegt de Afdeling als volgt. In het bestreden besluit is onderkend dat visserij niet de enige oorzaak is van achteruitgang van natuurwaarden. Naast visserij zijn, aldus het bestreden besluit, waaraan de onder 6.4 genoemde rapporten van deskundige instanties ten grondslag zijn gelegd, suppleties van zand, waaronder ook suppleties vanaf 2010, wijzigingen in de samenstelling van populaties van schelpdieren door onder meer de opkomst van minder voedselrijke schelpdiersoorten en de natuurlijke dynamiek mede verantwoordelijk voor veranderingen in de Noordzeekustzone. Hieruit volgt evenwel niet dat visserij geen van belang zijnde activiteit is. Daarbij ziet de beperking van de toegang niet alleen op visserij, maar ook op andere schadelijke menselijke activiteiten.
De Afdeling overweegt voorts dat de conclusies die in voormelde rapporten worden getrokken over de gevolgen van bodemberoerende visserij betrekking hebben op de zogeheten boomkorvisserij met wekkerkettingen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting kan, anders dan de [appellante sub 3] stelt, niet worden afgeleid dat deze conclusies in zoverre geen betrekking hebben op haar visserijactiviteiten met een lichte boomkor. De [appellante sub 3] kan in zoverre derhalve evenmin worden gevolgd in haar betoog dat in het bestreden besluit geen rekening is gehouden met haar specifieke visserijactiviteiten.
Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris de noodzaak voor de bescherming van de natuurwaarden van het habitattype H1110B in de Noordzeekustzone voldoende onderbouwd met betrekking tot de bodemberoerende visserij in zijn algemeenheid.
6.7. De Afdeling stelt vast dat de conclusies in de hiervoor onder 6.4 genoemde rapporten niet, of niet in gelijke mate, specifiek betrekking hebben op de garnalenvisserij. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat deze vorm van visserij geen gebruik maakt van wekkerkettingen, maar van een zogeheten klossenpees die de bodem in veel lichtere mate dan een wekkerketting beroert. Ofschoon de staatssecretaris wijst op literatuur waarin een inschatting is gemaakt van de schade door garnalenvisserij en deze op ongeveer 15% van de schade door visserij met wekkerkettingen wordt geschat, erkent de staatssecretaris ook dat weinig tot geen kennis bestaat over de daadwerkelijke gevolgen van garnalenvisserij voor de bodem en in welke mate deze gevolgen tijdelijk of permanent zijn.
Dat de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld dat voor garnalenvisserij minder beperkingen zijn gesteld en in enige zones ruimte hiervoor is geboden, neemt niet weg dat niet inzichtelijk is gemaakt in hoeverre de ingestelde beperkingen voor de garnalenvisserij noodzakelijk zijn voor de bescherming van de natuurwaarden van het habitattype H1110B.
Met betrekking tot de activiteiten van de garnalenvissers en van [appellante sub 3] voor zover zij op garnalen vist, is de noodzaak voor de bescherming van de natuurwaarden van het habitattype H1110B in de Noordzeekustzone niet inzichtelijk gemaakt.
6.8. Met betrekking tot de gevolgen van visserijactiviteiten voor de vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat hiervoor twee aspecten van belang zijn. Enerzijds betreft dit de voedselbeschikbaarheid en foerageermogelijkheden van deze soorten en anderzijds eventuele verstoring van de rust.
Ten aanzien van het eerste aspect overweegt de Afdeling dat blijkens het Natura 2000 doelendocument, waarin op landelijk niveau de instandhoudingsdoelen zijn geformuleerd voor de natuurlijke kenmerken van gebieden die als Natura 2000-gebied zijn aangewezen, habitattype H1110B gezien wordt als habitat van verschillende vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone is aangewezen. De gevolgen die bodemberoerende visserij op dit habitattype heeft, waaronder gevolgen voor de aldaar voorkomende soorten schelpdieren, zijn dan ook eveneens van belang voor deze vogelsoorten. Hetgeen hiervoor onder 6.6 en 6.7 is overwogen omtrent de gevolgen voor het habitattype H1110B is derhalve eveneens van belang in verband met de voedselbeschikbaarheid en foerageermogelijkheden van deze vogelsoorten.
Ten aanzien van het tweede aspect staat in de rapporten die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd dat visserijactiviteiten de rust kunnen verstoren. Met name de zwarte zee-eend is gevoelig voor de verstoring van rust, omdat deze op een afstand van ongeveer 1500 meter van schepen opvliegt. Deze conclusies zijn niet met concrete gegevens bestreden. Dat de Rederij Noordzeevissers stelt dat afspraken bestaan om afstand te bewaren tot de zwarte zee-eend, maakt dit niet anders, nu hieruit niet blijkt dat deze vogelsoort niet wordt verstoord door de visserij.
Dat visserij verstorend kan werken voor genoemde soorten, maakt evenwel niet dat hiermee de noodzaak is gegeven voor de ingestelde beperkingen van de toegang tot het Natura 2000-gebied. Uit de stukken en hetgeen ter zitting is verhandeld, is aannemelijk geworden dat deze vogelsoorten niet gedurende het hele jaar in het gehele gebied aanwezig zijn. Verder hebben de garnalenvissers maatregelen genoemd die volgens hen een gelijk effect hebben als het bestreden besluit, maar minder ingrijpend zijn, zoals het aangeven van vaarcorridors of een verplichting om zekere afstanden te bewaren tot vogelsoorten. Uit de motivering van het bestreden besluit is niet op te maken hoe de staatssecretaris ten behoeve van het nemen van dit besluit heeft afgewogen of andere maatregelen het gestelde doel kunnen bewerkstelligen. Daarbij merkt de Afdeling op dat de plaats en omvang van de gebieden waarbinnen de toegang beperkt is, het moeilijk maakt voor garnalenvissers uit Lauwersoog om hun visgronden te bereiken.
6.9. Ten aanzien van mogelijke bejaging van deze soorten elders waarop door de garnalenvissers is gewezen, wordt overwogen dat dit niet afdoet aan de bevoegdheid op grond van de Nbw 1998 om beschermingsmaatregelen te nemen binnen dit daarvoor aangewezen Natura 2000-gebied.
6.10. Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.7 en 6.8 berust het besluit deels niet op een deugdelijke motivering, zodat het in zoverre in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Overige beroepsgronden
7. De garnalenvissers betogen dat de definitie van best beschikbare technieken en visserijpraktijk die in artikel 1 van Pro het bestreden besluit is opgenomen onduidelijk is en daarmee rechtsonzeker, omdat vooraf niet bekend is welke vismethoden hieronder vallen.
Het beroep van de Vissersverenigingen is tegen deze definitie gericht voor zover hierin is opgenomen dat deze betrekking heeft op technieken en systemen die op dat moment door het bevoegd gezag aanvaard zijn als beste techniek. Zij stellen dat deze definitie ten onrechte afwijkt van hetgeen in het VIBEG-akkoord is overeengekomen.
7.1. De staatssecretaris stelt dat deze definitie met name van belang is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 en bij de verlening daarvan nader wordt ingevuld.
7.2. Ingevolge artikel 1 van Pro het bestreden besluit wordt verstaan onder best beschikbare technieken en visserijpraktijk: Beproefde visserijtechnieken en visserijmanagementsystemen die op dat moment door het bevoegd gezag aanvaard zijn als beste techniek, met inachtname van zaken als onder meer ecologie, milieu (brandstofverbruik), veiligheid en/of dierenwelzijn.
7.3. De Afdeling overweegt dat het voorschrift in artikel 4 van Pro het bestreden besluit visserij volgens de best beschikbare technieken en visserijpraktijk uitzondert van de beperking van de toegang tot zone III gebieden. Hiermee is de vraag of activiteiten die onder de definitie hiervan vallen niet slechts van belang in relatie tot de verlening van een vergunning op grond van de Nbw 1998, maar heeft dit zelfstandige betekenis voor de toepassing en reikwijdte van het bestreden besluit. Voor visserij die niet vergunningplichtig is op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 en visserij met een zodanige vergunning, maar die niet volgens de best beschikbare technieken en visserijpraktijk werkzaam is, gelden immers de beperkingen in deze zone.
Bij het bestreden besluit, noch bij of krachtens een ander wettelijk voorschrift zijn bedoelde best beschikbare technieken en visserijpraktijk vastgesteld of vastgelegd. Derhalve is niet duidelijk welke visserijtechnieken en praktijk vallen onder dit voorschrift. Hiermee is deze bepaling in strijd met de rechtszekerheid.
Dat de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld dat in het kader van het VIBEG-akkoord thans met visserijorganisaties overeenstemming is bereikt omtrent de best beschikbare technieken en visserijpraktijk, maakt dit niet anders. Deze overeenstemming was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit immers nog niet bereikt. Bovendien kunnen de garnalenvissers aan deze overeenstemming geen rechten ontlenen.
7.4. Over het betoog van de Vissersverenigingen dat aan de definitiebepaling van best beschikbare technieken en visserijpraktijk een wijziging is aangebracht ten opzichte van het VIBEG-akkoord, overweegt de Afdeling dat een eventuele afwijking ten opzichte van dit akkoord niet aan de orde kan komen in deze procedure die geen betrekking heeft op dit akkoord, maar op een besluit als bedoeld in artikel 20 van Pro de Nbw 1998.
8. De garnalenvissers betogen dat het bestreden besluit in strijd is met de rechtszekerheid, voor zover hierin is opgenomen dat de beperking om binnen bepaalde zones te vissen niet geldt voor houders van een Nbw-vergunning, omdat niet duidelijk is onder welke voorwaarden een dergelijke vergunning zal worden verleend.
Voorts stellen zij dat de in artikel 5 van Pro het besluit opgenomen vergunningplicht voor de buiten de zones I, II en III gelegen visgebieden overbodig is en in strijd is met het systeem van vergunningverlening in de Nbw 1998. Verder voegt volgens hen artikel 6 van Pro het besluit niets toe, omdat hiermee alleen naar een reeds bestaande vergunningplicht wordt verwezen.
8.1. Ingevolge artikel 5 van Pro het bestreden besluit is de toegang tot het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone dat gelegen is buiten de zone I-, II- en III-gebieden, als bedoeld in de artikelen respectievelijk 2, 3 en 4, gedurende het gehele jaar toegestaan voor alle vormen van visserij, mits, voor zover vergunningplichtig, hiervoor een vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet is verleend, dan wel dat de betreffende visserij is opgenomen in een beheerplan, waarbij geldt dat de gesleepte visserij met wekkerkettingen uiterlijk tot 1 januari 2016 is toegestaan.
Ingevolge artikel 6 is Pro de toegang tot het Natura 2000-gebied Vlakte van de Raan, zonder beperkingen toegestaan, behoudens bij de navolgende activiteiten, waarbij de toegang per 1 januari 2013 onder beperkingen, als volgt, is toegestaan:
-gesleepte visserij met wekkerkettingen, uitsluitend op grond van een vergunning Natuur(beschermings)wet tot uiterlijk 1 januari 2016;
-schelpdiervisserij, vaste vistuigenvisserij en mosselzaadinvanginstallaties, voor zover gereguleerd via een vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet dan wel gereguleerd via het beheerplan;
-overige vormen van beroepsmatige visserij op basis van een vergunning op grond van de Natuur(beschermings)wet dan wel gereguleerd via het desbetreffende beheerplan.
8.2. De Afdeling overweegt dat artikel 3 van Pro het besluit, zoals hiervoor onder 6.2 is weergegeven, niet een vergunningplicht in het leven roept, doch dat wordt bepaald dat garnalenvisserij voor zover dit op grond van de Nbw 1998 is vergund, niet valt onder de beperking van de toegang tot zone II gebieden, zij het dat in het jaar 2014 ook niet met een Nbw-vergunning op garnalen kan worden gevist in deze zone. Artikel 4, zoals hiervoor onder 6.2 weergegeven en de artikelen 5 en 6 van het bestreden besluit roepen evenmin een vergunningplicht in het leven, maar vullen de beperking van de toegankelijkheid in het kader van de bescherming van natuurwaarden in het Natura 2000-gebied nader in, door te bepalen dat vergunde visserijactiviteiten onder voorwaarden niet vallen onder de toegangsbeperking. Door te verwijzen naar de vergunningplicht op grond van de Nbw 1998 is dan ook geen rechtsonzekere situatie in het leven geroepen.
Voorts is geen aanleiding voor het oordeel dat de in artikel 5 en Pro 6 van het bestreden besluit opgenomen voorschriften waarin naar elders gereguleerde vergunningen wordt verwezen niet zouden kunnen worden verbonden aan een besluit als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de Nbw 1998, nu deze voorschriften binnen de sfeer van de bescherming van natuurwaarden liggen die door dit artikel wordt gewaarborgd. Deze bepalingen zijn dan ook niet in strijd met het systeem van vergunningverlening.
Het betoog faalt.
9. Over de beroepsgrond van [appellante sub 3] en de garnalenvissers dat niet op adequate wijze is voorzien in een compensatieregeling, en het verzoek van [appellante sub 3] om een schadevergoeding overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998 een regeling bevat voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 20 van Pro de Nbw 1998 maakt deel uit van dit hoofdstuk zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen Pro schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit of een andere vorm van compensatie thans niet ter beoordeling staat.
10. Met betrekking tot de beroepsgrond van [appellante sub 3] over het nog niet vastgestelde beheerplan overweegt de Afdeling dat het opstellen van een beheerplan buiten het kader valt van de onderhavige procedure, zodat deze beroepsgrond thans niet ter beoordeling staat.
Conclusie, bestuurlijke lus en proceskostenveroordeling
11. Gelet op hetgeen hiervoor onder 7.4 is overwogen, is het beroep van de Vissersverenigingen ongegrond.
12. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de staatssecretaris op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
12.1. De staatssecretaris dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.7 en 6.8 alsnog te motiveren dat de ingestelde beperking van de toegang noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden in het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone, dan wel het besluit te wijzigen zodat het in overeenstemming is met de in het besluit opgenomen motivering.
Voorts dient de staatssecretaris met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.3 het besluit alsnog in overeenstemming te brengen met de vereiste rechtszekerheid.
Naar aanleiding van het vorenstaande dient de staatssecretaris het besluit te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nader besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
13. Ten aanzien van de Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 3] en de garnalenvissers zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Ten aanzien van vissersverenigingen bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. a. draagt de staatssecretaris van Economische Zaken op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen het besluit te herstellen door:
i. alsnog, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.7 en 6.8, te motiveren dat de ingestelde beperking van de toegang noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden in het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone,
dan wel het besluit te wijzigen zodat het in overeenstemming is met de in het besluit opgenomen motivering;
ii. alsnog, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.3, het besluit in overeenstemming te brengen met de vereiste rechtszekerheid;
b. naar aanleiding hiervan zo nodig het besluit van 22 april 2013, kenmerk 13058223, te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II. verklaart het beroep van de verenigingen Vissersvereniging Hulp in Nood en Vissersvereniging Ons Belang, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Van Baaren
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014
723.