Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 17/4272-T, UTR 17/4496-T en UTR 17/4905-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2018 in de zaak tussen
Coöperatieve Producentenorganisatie Nederlandse Vissersbond U.A., te Emmeloord,
Vissersvereniging Zuid-West, te Stellendam, en
Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheergroep Delta Zuid U.A., te Yerseke,
eisers
(gemachtigde: mr. dr. A.A. Freriks),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. P.J. Kooijman).
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken als rechtsvoorganger van verweerder de toegang tot de gebiedsdelen Middelplaat en Slikken van Voorne van het Natura 2000-gebied Voordelta beperkt.
Bij besluit van 11 september 2017 (het bestreden besluit) heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben afzonderlijk tegen het bestreden besluit beroepen ingesteld.
De rechtbank heeft de beroepen ter behandeling gevoegd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2018. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door mr. drs. [A] . Namens de Nederlandse Vissersbond was verder aanwezig zijn secretaris [B] en namens de Vissersvereniging Zuid-West haar vice-voorzitter mr. [C] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door ing. [D] en dr. [E] .
Overwegingen
Achtergronden
1. Het gebied Voordelta is aangewezen als Natura 2000-gebied, dat wordt beheerd door verweerder. Het natuurgebied bestaat uit ondiepe kustwateren voor de delta van Zuid-Holland en Zeeland. Een van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied is het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied van de roodkeelduiker. Het gebied Voordelta wordt gebruikt door garnalenvissers. In 2008 is ten aanzien van de gebieden Middelplaat en Slikken van Voorne een toegangsbeperkingsbesluit genomen.
2. Met het primaire besluit, dat met het bestreden besluit in stand is gelaten, is het toegangsbeperkingsbesluit uit 2008 gewijzigd. De eerder aangewezen rustgebieden zijn verplaatst en vergroot. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat het vergroten en wijzigen van deze rustgebieden nodig is omdat de aantallen roodkeelduikers een dalende trend laten zien, met name als gevolg van verstoring door recreatie. Eisers zijn belangenorganisaties van garnalenvissers. Zij vinden dat hun leden door de wijziging van het toegangsbeperkingsbesluit ten onrechte in hun bedrijfsvoering worden beperkt en voeren in deze procedure aan dat deze verdergaande toegangsbeperkingen voor hen niet nodig zijn.
Toetsingsmaatstaf
3. De voor deze zaak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
4. Het bestreden besluit is genomen op grond van artikel 2.5, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). De rechtbank moet de vraag beantwoorden of verweerder de toegang tot het Natura 2000-gebied Voordelta terecht heeft beperkt. Daarvoor toetst de rechtbank verweerders beoordeling die ertoe strekt dat de beperking nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Deze beoordeling is een andere dan die in het kader van de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, waarbij op grond van een passende beoordeling moet zijn verzekerd dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied niet kan verslechteren of dat er geen significant verstorend effect kan zijn op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Voor de beoordeling van het ‘nodig zijn’ als bedoeld in artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb is naar het oordeel van de rechtbank niet vereist dat de activiteiten die door de beperking van de toegang worden voorkomen slechts dan in aanmerking mogen worden genomen als wetenschappelijk is aangetoond of anderszins buiten twijfel staat dat deze activiteiten significante gevolgen hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. Artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb biedt de mogelijkheid maatregelen te treffen die bijdragen aan of noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de soorten en habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. Verweerder heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag of het nodig is dat de betreffende maatregelen worden genomen, waarbij zij acht moet slaan op het voorzorgsbeginsel dat mede ten grondslag ligt aan de toepassing van voornoemd artikel. Daarbij moet verweerder niet alleen uitgaan van activiteiten waarvan wetenschappelijke zekerheid bestaat dat deze onherstelbare schade zullen toebrengen aan natuurwaarden, maar moet zij ook activiteiten in de besluitvorming betrekken waarvan uit de beoordeling door deskundigen volgt dat schadelijke gevolgen op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden onzeker zijn, maar niet kunnen worden uitgesloten.
5. De rechtbank sluit hiermee aan bij de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) over de toepassing van artikel 20, eerste lid, van de met ingang van 1 januari 2017 ingetrokken Natuurbeschermingswet 1998. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 14 december 2014. [1] Uit de wetsgeschiedenis bij artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb blijkt dat is beoogd de strekking van de grondslag voor het beperken van de toegang tot Natura 2000-gebieden ongewijzigd te handhaven. [2]
Aantallen roodkeelduikers
6. De rechtbank is in het licht van deze toetsingsmaatstaf van oordeel dat een afname van de aantallen roodkeelduikers ertoe zou kunnen leiden dat het voor het behalen van de instandhoudingsdoelstelling nodig is om de toegang tot het Natura 2000-gebied te beperken. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een lichte afname van het aantal roodkeelduikers en dat nog niet is gebleken dat deze dalende trend is gekeerd. Eisers bestrijden dat de aantallen roodkeelduikers in het gebied Voordelta dalen. Volgens hen baseert verweerder zich op verouderde informatie.
7. Het bestreden besluit is wat het voorkomen van roodkeelduikers in het gebied Voordelta betreft gebaseerd op het rapport ‘Evaluatie Natura 2000-beheerplan
Voordelta 2008-2014’ van december 2013 van Royal HaskoningDHV. Hierin wordt geconcludeerd dat in het Natura 2000-gebied Voordelta in de periode van seizoen 2009-2010 tot en met seizoen 2011-2012 sprake is van een lichte afname ten opzichte van de periode seizoen 2004-2005 tot en met seizoen 2006-2007. Deze conclusie volgt uit de seizoensmaxima van uitgevoerde vogeltellingen. In reactie op de beroepsgrond van eisers heeft verweerder voor recentere gegevens gewezen op het rapport ‘Watervogels in Nederland in 2015/2016’ uit 2018 van Sovon. De conclusie in dat rapport is dat in de kustzone in de laatste tien jaar sprake is van een matige afname van roodkeelduikers.
8. Eisers wijzen ter onderbouwing van hun standpunt op de rapporten ‘Watervogels en zeezoogdieren in de Zoute Delta’ over de seizoenen 2014‑2015, 2015‑2016 en 2016‑2017 van Rijkswaterstaat, op basis waarvan zij een grafiek met de seizoensmaxima van de Roodkeelduiker hebben gemaakt. Deze grafiek laat geen dalende trend zien.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van de door haar aangedragen rapporten, in het licht van de door eisers aangevoerde informatie, niet voldoende heeft onderbouwd dat op het moment waarop het toegangsbeperkingsbesluit is genomen sprake was van een dalende trend in de aantallen roodkeelduikers. Met eisers stelt de rechtbank vast dat de informatie van Royal HaskoningDHV slechts ziet op de periode tot en met seizoen 2011-2012. Tussen partijen is niet in geschil dat daarna, in het seizoen 2012-2013 sprake was van hogere aantallen roodkeelduikers. De conclusie van Sovon dat in de periode van tien jaar voorafgaand aan het seizoen 2015-2016 desondanks sprake is van een matige afname staat tegenover de informatie van Rijkswaterstaat en de op basis daarvan door eisers samengestelde grafiek. Daarmee is twijfel gezaaid over de juistheid van verweerders standpunt. Het desondanks handhaven van dat standpunt vereist een nadere motivering over de verhouding tussen de diverse door partijen aangedragen rapporten en de informatie die daaruit volgt. De rechtbank betrekt hierbij ook dat in het rapport van Rijkswaterstaat over het seizoen 2015-2016 staat dat het aantal vogeldagen van de roodkeelduiker schommelt zonder duidelijke trend. Bovendien wordt in het rapport van Royal HaskoningDHV overwogen dat de roodkeelduiker lastig te inventariseren is en dat de huidige methodes ontoereikend zijn om een betrouwbaar beeld te geven van de totale aantallen roodkeelduikers in de gehele Voordelta.
10. Uit het voorgaande volgt dat deze beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit heeft een motiveringsgebrek voor zover daaraan ten grondslag is gelegd dat sprake is van dalende aantallen roodkeelduikers in het gebied Voordelta.
Verstoring door recreatie
11.Eisers voeren verder aan dat het toegangsbeperkingsbesluit ten onrechte (ook) de garnalenvissers beperkt, terwijl de verstoring van de roodkeelduiker veroorzaakt wordt door toegenomen recreatieve activiteiten in het gebied. Verweerder stelt zich daarentegen op het standpunt dat zij ervoor heeft kunnen kiezen om de toegang voor alle activiteiten te beperken.
12.Partijen zijn het erover eens dat de verstoring van de roodkeelduiker in de gebiedsdelen Middelplaat en Slikken van Voorne voortkomt uit recreatieve activiteiten langs de kust. Het gaat hierbij vooral om de toename van het aantal kitesurfers in de wintermaanden. De uitbreiding van de toegangsbeperking in het gebied raakt echter ook anderen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte niet onderzocht of voor het voorkomen van verstoring van de roodkeelduiker kan worden volstaan met een voor de garnalenvissers minder vergaande maatregel, terwijl ook niet in geding is dat de nu genomen maatregel voor hen negatieve gevolgen heeft. Een dergelijk onderzoek zou gericht kunnen zijn op het beperken van de toegang voor recreatieve activiteiten, of alleen voor kitesurfers. Verweerder heeft er op de zitting op gewezen dat een dergelijk verbod niet handhaafbaar is. De rechtbank stelt echter vast dat deze handhavingsproblemen bij het nu genomen toegangsbeperkingsbesluit ook zullen spelen.
13.Ook deze beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit heeft een zorgvuldigheidsgebrek voor zover niet is onderzocht of een voor de garnalenvissers minder vergaand besluit kon worden genomen.
Bestuurlijke lus
14.De hiervoor geconstateerde gebreken kunnen door verweerder in beginsel worden hersteld en de rechtbank zal daartoe gelegenheid geven. Verweerder moet in het licht van de diverse rapporten nader motiveren dat op het moment waarop het bestreden besluit werd genomen sprake was van een dalende trend in de aantallen roodkeelduikers. Daarnaast moet verweerder onderzoeken of kan worden volstaan met het beperken van de toegang voor anderen dan voor de garnalenvissers. Als verweerder tot de conclusie komt dat dit mogelijk is dan moet zij een nieuw besluit met die strekking nemen, dat dan zal worden betrokken in deze beroepsprocedure.
15.De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen moet zij dat zo spoedig mogelijk, dat wil zeggen binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers vervolgens in de gelegenheid stellen om binnen vier weken te reageren op het (beoogde) herstel van het gebrek door verweerder.
16.De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op de beroepen. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. drs. R. in 't Veld en
mr. M.C. Brans, leden, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen de tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage
Wettelijk kader
Op 1 januari 2017 is de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) ingetrokken en is de Wet natuurbescherming (Wnb) in werking getreden.
Artikel 20 van de Nbw 1998 gaf de Minister van Economische Zaken de bevoegdheid om de toegang tot (delen van) een Natura 2000-gebied te beperken.
Op grond van artikel 9.3, vierde lid, van de Wnb gelden beperkingen van de toegang tot een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de Nbw 1998 als beperkingen als bedoeld in artikel 2.5, eerste lid.
Op grond van artikel 9.10, tweede lid, van de Wnb zijn de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige bezwaarschriften die betrekking hebben op het nemen van een besluit krachtens de Nbw 1998 aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden zij vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld.
Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb verbieden of beperken gedeputeerde staten de toegang tot een in hun provincie gelegen Natura 2000-gebied of een in hun provincie gelegen gedeelte van een Natura 2000-gebied, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb berusten de in artikel 2.5 bedoelde bevoegdheden bij verweerder, ingeval een Natura 2000-gebied door haar wordt beheerd.