Uitspraak
201400606/3/R2.
Datum uitspraak: 18 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Rederij Noordzeevissers, gevestigd te Wieringen, gemeente Hollands Kroon,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats], en anderen (hierna tezamen: de garnalenvissers),
4. de stichting Stichting Het Wereld Natuur Fonds-Nederland, gevestigd te Zeist, en anderen (hierna: het WNF en anderen),
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2013, kenmerk 13058223, heeft de staatssecretaris ingevolge artikel 20, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) beperkingen gesteld aan de toegang tot de Natura 2000-gebieden Noordzeekustzone en de Vlakte van de Raan. Bij besluit van 3 juli 2013 is de bij het besluit van 22 april 2013 behorende bijlage met hierop de kaartcoördinaten van de gebieden waar dit besluit op ziet, gerectificeerd.
Bij besluit van 16 december 2013, kenmerk DR.2013/1222 492 3426, heeft de staatssecretaris de door Rederij Noordzeevissers, de Vissersverenigingen, [appellante sub 2] en de garnalenvissers tegen dit besluit gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben onder meer Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 2] en de garnalenvissers beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De garnalenvissers, de staatssecretaris en stichting het Wereld Natuur Fonds hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2014, waar Rederij Noordzeevissers, vertegenwoordigd door J. Wittink, bijgestaan door W. Drijver, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigden], de garnalenvissers, vertegenwoordigd door mr. L. Boerema, bijgestaan door ing. T.J. Portegijs en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door mr. A.H. IJlstra, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting het WNF en anderen, vertegenwoordigd door A. Wouda, gehoord.
Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 24 december 2014, in zaak nr. 201400606/1/R2, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 16 december 2013 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 13 maart 2015, in zaak nr. 201400606/2/R2, heeft de Afdeling op verzoek van de staatssecretaris de hersteltermijn met vier weken verlengd.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de staatssecretaris bij besluit van 21 april 2015, met kenmerk 493-1087, het bestreden besluit gewijzigd en voorzien van een aanvullende motivering.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellante sub 2], de garnalenvissers, en het WNF en anderen een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
Tegen het besluit van 21 april 2015 hebben het WNF en anderen beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 8 september 2015, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], de garnalenvissers, vertegenwoordigd door M.J. van der Ploeg en J. Rispens, bijgestaan door mr. L. Boerema en ing. T.J. Portegijs, het WNF en anderen, vertegenwoordigd door A. Wouda, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door mr. A.H. IJlstra, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de vereniging Vissersvereniging Hulp in Nood, gevestigd te Zoutkamp, gemeente De Marne, en de vereniging Vissersvereniging Ons Belang, gevestigd te Harlingen, beide vertegenwoordigd door J. Rispens, verschenen.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 24 december 2014 samengevat het volgende overwogen. In het bestreden besluit is de ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Nbw 1998 vereiste noodzaak om de toegang tot het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone" (hierna: de Noordzeekustzone) te beperken voor de bescherming van de natuurwaarden van het habitattype "permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken, subtype permanent overstroomde zandbanken, Noordzee-kustzone" (H1110B; hierna: habitattype H1110B) voldoende onderbouwd met betrekking tot de bodemberoerende visserij in zijn algemeenheid. Hierbij is evenwel niet inzichtelijk gemaakt dat deze noodzaak zich eveneens uitstrekt tot de activiteiten van de garnalenvissers en van [appellante sub 2] voor zover zij op garnalen vist, omdat de garnalenvisserij geen gebruik maakt van wekkerkettingen, zoals bij het vissen op platvis gebeurt, maar van een zogeheten klossenpees die de bodem in veel lichtere mate beroert dan een wekkerketting. Voorts is uit de motivering van het besluit onvoldoende af te leiden hoe de staatssecretaris heeft afgewogen dat de ingestelde beperkingen van de toegang tot de Noordzeekustzone noodzakelijk zijn om te voorkomen dat vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen, worden verstoord. Gelet hierop berust het besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
Verder is met betrekking tot het voorschrift in artikel 4 van Pro het bestreden besluit, dat visserij volgens de best beschikbare technieken en visserijpraktijk uitzondert van de beperking van de toegang tot zone III-gebieden, overwogen dat uit het besluit niet duidelijk wordt welke visserijtechnieken en praktijk vallen onder dit voorschrift. Hiermee is deze bepaling in zoverre in strijd met de rechtszekerheid.
2. Gelet hierop zijn de beroepen van Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 2] en de garnalenvissers tegen het besluit van 16 december 2013 gegrond. Dit besluit dient, voor zover dit de beperking van de toegang betreft die geldt voor de visserij op garnalen, te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en voor zover hierin niet de in artikel 4, onder a eerste gedachtenstreepje, van het bestreden besluit bedoelde best beschikbare technieken en visserijpraktijk zodanig zijn vastgelegd dat deze voldoen aan de vereisten die de rechtszekerheid aan het besluit stelt.
3. De Afdeling heeft de staatssecretaris opgedragen om met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak van 24 december 2014 onder rechtsoverwegingen 6.7 en 6.8 is overwogen, het besluit alsnog te voorzien van een afdoende motivering met betrekking tot de ingestelde beperking van de toegang voor de visserij op garnalen, dan wel te wijzigen zodat het in overeenstemming is met de in het besluit opgenomen motivering.
Voorts heeft de Afdeling de staatssecretaris opgedragen om met inachtneming van hetgeen is overwogen onder rechtsoverweging 7.3 het besluit alsnog in overeenstemming te brengen met de vereiste rechtszekerheid.
Naar aanleiding van het vorenstaande diende de staatssecretaris het besluit te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nader besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
4. Bij besluit van 21 april 2015 heeft de staatssecretaris naar aanleiding van de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen en het toegangsbeperkingsbesluit voorzien van een aanvullende motivering en besloten dat deze op één onderdeel dient te worden gewijzigd. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding. De beroepen van Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 2] en de garnalenvissers worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
Het beroep van Rederij Noordzeevissers
5. De Rederij Noordzeevissers heeft naar aanleiding van het besluit van 21 april 2015 geen zienswijze ingediend. De Afdeling leidt hieruit af dat zij geen bezwaren heeft tegen het besluit van 21 april 2015. Het van rechtswege ontstane beroep is ongegrond.
Noodzaak van de toegangsbeperking voor garnalenvisserij
6. Ten aanzien van de noodzaak om de toegang voor de garnalenvisserij te beperken, heeft de staatssecretaris de motivering aangevuld met gebruikmaking van twee reeds aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde rapporten, alsmede het in opdracht van het Ministerie van economische zaken opgestelde rapport van IMARES: "Effecten van garnalenvisserij in Natura 2000 gebieden", van 27 januari 2015 door Glorius en anderen, rapportnummer C013/15 (hierna: rapport C013/15), het in opdracht van Waddenacademie opgestelde rapport van IMARES "Expert judgement garnalenvisserij", van 15 januari 2015 door Jongbloed en anderen, rapportnummer C177/14 (hierna: rapport C177/14) en een rapport uit 2011 van de Joint Nature Conservation Committee & Natural England (hierna: rapport JNCC & NE) over bodemberoerende visserijactiviteiten. Aan deze rapporten wordt in de aanvullende motivering de conclusie verbonden dat garnalenvisserij negatieve gevolgen heeft voor met name het bodemleven. Weliswaar zijn de mate en ernst nog niet duidelijk, maar de rapporten geven, mede gelet op het voorzorgsbeginsel, aanleiding om de toegang voor garnalenvisserij te beperken tot zone II, als bedoeld in artikel 1 van Pro het besluit van 16 december 2013, zo staat in het besluit van 21 april 2015.
6.1. [appellante sub 2] en de garnalenvissers hebben naar aanleiding van het besluit van 21 april 2015 een zienswijze ingediend. Deze richt zich tegen de nadere motivering van de noodzaak om de toegangsbeperking uit te strekken over alle vormen van bodemberoerende visserij, derhalve tevens over het vissen op garnalen. In aanvulling op hetgeen reeds eerder is aangevoerd en is besproken in de uitspraak van 24 december 2014, onder rechtsoverwegingen 6 t/m 6.10, stellen zij dat rapport C013/15 evenmin onderbouwt dat het voor de bescherming van natuurwaarden noodzakelijk is om de toegang tot de Noordzeekustzone voor de garnalenvisserij te beperken en geen relevante nieuwe gegevens hierover bevat.
Hiertoe voeren de garnalenvissers aan dat de conclusies in het rapport C013/15 betrekking hebben op de bijvangst van schol, maar dat schol geen aangewezen soort is in de Noordzeekustzone. Voorts heeft de staatssecretaris volgens hen in de motivering ten onrechte niet de positieve gevolgen voor bijvoorbeeld de voedselbeschikbaarheid voor vogels in het gebied betrokken. Verder stellen de garnalenvissers dat de staatssecretaris zich niet kon baseren op de conclusies van het deelonderzoek naar de gevolgen van bodemberoering door garnalenvisserij in het Molenrak, waarover in rapport C013/15 is gerapporteerd, omdat dit deelonderzoek niet representatief is voor de garnalenvisserij in de betrokken zones in de Noordzeekustzone. Het Molenrak is in de Waddenzee gelegen en is veel minder dynamisch dan de Noordzeekustzone, zo stellen de garnalenvissers. Hierbij vermeldt het onderzoek zelf dat de gegevens niet extrapoleerbaar zijn. Ook is de visintensiteit die voor het onderzoek werd gehanteerd groter dan in de gewone visserijpraktijk, aldus de garnalenvissers.
Ten aanzien van de rapporten C177/14 en JNCC & NE, stellen de garnalenvissers dat in de rapporten weliswaar wordt geconcludeerd dat sluitingsmaatregelen effectiever zijn dan technische maatregelen, doch dat hiermee de noodzaak voor sluiting van gebieden niet is gegeven. Verder is het rapport C177/14 voor de Waddenzee opgesteld. Deze is volgens hen niet vergelijkbaar met de Noordzeekustzone. Ten aanzien van deze rapporten stelt [appellante sub 2] dat hierin geen onderzoek wordt gerapporteerd, maar een opinie wordt gegeven. Bovendien wordt ten onrechte gesteld dat weinig bekend is over de rol van garnalen in het voedselweb. [appellante sub 2] wijst in dit verband naar onderzoek naar de functie van garnalen als predator van schelpdierbroed, waaruit zou volgen dat aannemelijk is dat het vissen op garnalen positief is voor deze organismen.
Het rapport C013/15
6.2. Het rapport C013/15 beschrijft onderzoek naar de gevolgen van het vissen op garnalen in Natura 2000-gebieden voor habitattype H1110B. Het onderzoek hiervoor bestond uit drie deelonderzoeken. In het eerste deelonderzoek is systematisch bekeken wat de gevolgen van garnalenvisserij zijn voor de ecosystemen op de bodem van de zee. Dit deelonderzoek is grotendeels mislukt, omdat tegen gemaakte afspraken in bevissing heeft plaatsgevonden in gebieden die niet moesten worden bevist, teneinde een vergelijking tussen beviste en onbeviste gebieden te kunnen maken. In het tweede deelonderzoek is bekeken welk mechanisme optreedt bij de verstoring van de bodem bij de garnalenvisserij. In het rapport zijn hierbij nog bruikbare delen van het eerste deelonderzoek betrokken. Het derde deelonderzoek betrof de bijvangst van zowel vissen als bodemleven bij garnalenvisserij.
Uit de stukken en het ter zitting verhandelde blijkt dat [appellante sub 2] en de garnalenvissers niet zozeer de deugdelijkheid van rapport C013/15 betwisten, maar dat dit rapport volgens hen in zoverre leemten vertoont dat de conclusies, voor zover deze hard genoeg zouden zijn om het bestreden besluit te dragen, geen betrekking hebben op ecosystemen die relevant zijn voor het betrokken habitattype in de Noordzeekustzone.
6.2.1. In het deelonderzoek naar de bijvangst bij het vissen op garnalen is geconcludeerd dat bijvangst optreedt van soorten die van belang zijn voor de Noordzeekustzone, waaronder de schol en verschillende soorten bodemdieren. Voorts is geconcludeerd dat als gevolg van intensieve visserij een afname kan plaatsvinden van de diversiteit van de bodemgemeenschap.
Ten aanzien van de stelling van de garnalenvissers dat de conclusies over de schol niet relevant zijn voor de Noordzeekustzone, omdat de schol niet een aangewezen soort is in dit gebied, overweegt de Afdeling dat de schol, evenals de bodemdieren waarvan bijvangst is geconstateerd, blijkens het profielendocument "Permanent overstroomde zandbanken (H1110)" dat bij de achtergronddocumenten hoort van het besluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone" (www.synbiosys.alterra.nl/natura2000) behoort tot de typische soorten van het habitattype H1110B. De uit dit onderzoek blijkende bijvangst van schol, maar ook die van bodemdieren, heeft dan ook betekenis voor de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelen van het habitattype H1110B.
Voor zover de garnalenvissers wijzen op de verschillen in dynamiek tussen de Waddenzee en de Noordzeekustzone, waardoor het onderzoek niet representatief is voor de Noordzeekustzone overweegt de Afdeling dat het deelonderzoek omtrent de bijvangst bij garnalen mede is uitgevoerd in gebieden die in de Noordzeekustzone zijn gelegen, zodat geen aanleiding bestaat om het onderzoek om die reden als onvoldoende representatief te beschouwen.
6.2.2. Over het deelonderzoek naar mechanismen van verstoring van de bodem, waarbij bruikbare resultaten van het eerste deelonderzoek zijn betrokken, overweegt de Afdeling als volgt. Weliswaar geeft dit deelonderzoek op zichzelf beschouwd geen eenduidig antwoord op de vraag of garnalenvisserij in de Noordzeekustzone, die mogelijk met een lagere intensiteit plaatsvindt dan de garnalenvisserij die in dit deelonderzoek onder de loep is genomen, evenals en in eenzelfde mate als in de Waddenzee schade toebrengt aan de betrokken natuurwaarden, maar dit neemt niet weg dat dit deelonderzoek aanwijzingen bevat dat garnalenvisserij schadelijke gevolgen kan hebben voor permanent overstroomde zandbanken. Deze zandbanken zijn evenals in de Waddenzee aanwezig in de Noordzeekustzone, zij het van een ander subtype. De door [appellante sub 2] en de garnalenvissers genoemde mogelijkheid dat door de garnalenvisserij de voedselbeschikbaarheid voor aangewezen vogelsoorten in het gebied kan toenemen, maakt verder niet dat hierdoor de gevolgen voor het habitattype H1110B worden weggenomen.
6.2.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat rapport C013/15 zodanige leemten bevat dat de staatssecretaris dit niet mede aan het besluit ten grondslag mocht leggen. Dat in een ander, eerst ter zitting door de garnalenvissers genoemd onderzoek, geen significante gevolgen van garnalenvisserij voor de bodemfauna werden gevonden, betekent evenmin dat de staatssecretaris zich niet mocht baseren op de resultaten van rapport C013/15, nu uit dat rapport niet blijkt van onjuistheden in rapport C013/15. Dit geldt eveneens voor twee andere, door de garnalenvissers eerst ter zitting genoemde onderzoeken, nu niet is gebleken dat deze onderzoeken relevant zijn voor de gevolgen van de garnalenvisserij voor habitattype H1110B.
De rapporten C177/14 en JNCC & NE
6.3. Met betrekking tot de rapporten C177/14 en JNCC & NE overweegt de Afdeling als volgt. Uit deze rapporten volgt dat de meest effectieve methode om het bodemleven op zee te herstellen bestaat uit het sluiten van deze gebieden voor de visserij, waaronder de garnalenvisserij. In het licht van de doelstelling in het aanwijzingsbesluit van de Noordzeekustzone als Natura 2000-gebied om de kwaliteit van habitattype H1110B te verbeteren vanwege de matige staat van instandhouding hiervan, is deze conclusie van belang voor de vraag of de sluiting van delen van dit Natura 2000-gebied noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden hierin. Niet betwist is dat de opstellers van deze rapporten deskundig zijn op het gebied waarover deze rapporten handelen.
De stelling van IJpma dat voor deze rapporten geen experimenteel onderzoek is verricht, is weliswaar juist, maar deze rapporten zijn niet bedoeld om de (mate van) schade van garnalenvisserij op de zeebodem in kaart te brengen, doch bedoeld om een opinie van deskundigen te verkrijgen aan de hand van bestaande (wetenschappelijke) kennis omtrent effectieve maatregelen om de van belang zijnde ecosystemen te herstellen. De Afdeling kan [appellante sub 2] dan ook niet volgen in het standpunt dat deze rapporten gebrekkig zijn omdat geen experimenteel onderzoek is verricht naar schade op de zeebodem door de garnalenvisserij.
Verder maakt naar het oordeel van de Afdeling de omstandigheid dat de conclusie in rapport C177/14 met name gericht was op maatregelen die in de Waddenzee kunnen worden genomen niet dat dit geen betekenis heeft voor de omstandigheden in de Noordzeekustzone, nu de beschermde habitattypen in beide Natura 2000-gebieden permanent overstroomde zandbanken betreffen, zij het van een ander subtype. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat deze rapporten zodanige leemten of gebreken bevatten dat de staatssecretaris deze niet mede aan het besluit ten grondslag mocht leggen.
Conclusie over de noodzaak van de toegangsbeperking voor garnalenvisserij
6.4. Ten aanzien van de zienswijzen van [appellante sub 2] en de garnalenvissers, inhoudende dat met de aanvullende motivering van 21 april 2015 het door de Afdeling geconstateerde gebrek in de motivering van het bestreden besluit niet is hersteld, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals in de tussenuitspraak van 24 december 2014 onder rechtsoverweging 6.3 is overwogen, mocht de staatssecretaris bij het beoordelen van de noodzaak van het beperken van de toegang activiteiten betrekken waarvan uit de beoordeling door deskundigen volgt dat schadelijke gevolgen op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden onzeker zijn, maar niet kunnen worden uitgesloten.
Zoals hiervoor, onder overwegingen 6.2 en 6.3, is weergegeven, is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de daar aangehaalde rapporten zodanige leemtes of gebreken bevatten dat de staatssecretaris deze niet mede aan het besluit ten grondslag mocht leggen. De staatssecretaris heeft naar het oordeel van de Afdeling aanvullende betekenis kunnen toekennen aan rapport C013/15 voor de onderbouwing van de conclusie dat niet uitgesloten kan worden dat garnalenvisserij schade toebrengt aan het habitattype H1110B. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om de conclusie dat schadelijke gevolgen niet kunnen worden uitgesloten niet te volgen.
Voorts overweegt de Afdeling dat vaststaat dat het habitattype H1110B in de Noordzeekustzone zich in een matige staat van instandhouding bevindt. Hierom is in het aanwijzingsbesluit van dit gebied een verbeterdoelstelling opgenomen voor dit habitattype. Uit de rapporten C177/14 en JNCC & NE volgt dat sluiting voor de (garnalen)visserij thans, naar beste wetenschappelijke inzichten, de beste methode is voor herstel van dit habitattype. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris, zich daarbij beroepend op het voorzorgsbeginsel, deze conclusie uit genoemde rapporten, gebaseerd op huidige wetenschappelijke inzichten, mede ten grondslag heeft kunnen leggen aan zijn besluit.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de beperkingen in toegang van de Noordzeekustzone die in het bestreden besluit zijn opgenomen thans afdoende zijn gemotiveerd, ook voor zover dit de garnalenvisserij betreft. Het betoog faalt.
Verbod vogels te benaderen en best beschikbare technieken
7. Naar aanleiding van de heroverweging omtrent de noodzaak van de wintersluiting in zone I van de Noordzeekustzone, zoals aangegeven op de kaart behorende bij het toegangsbeperkingsbesluit, is besloten dat het toegangsbeperkingsbesluit zal moeten worden gewijzigd. Weliswaar dient de winterrust van vogelsoorten te worden bewaard, maar dat kan naar het huidig oordeel van de staatssecretaris ook met een minder vergaande maatregel worden bereikt. Hierom is besloten dat ten aanzien van vogelsoorten de wintersluiting in zone I komt te vervallen, maar zal worden verboden om vogelsoorten te benaderen op een afstand die kleiner is dan 1.500 meter.
Voorts heeft de staatssecretaris naar aanleiding van hetgeen in de tussenuitspraak onder rechtsoverweging 7.3 is overwogen, gesteld dat inmiddels een toetsingskader is vastgesteld voor de best beschikbare technieken en visserijpraktijk. Hieronder vallen het vistuig met klossenpees, de Seewing en het pulsvistuig met zeeflap. Dit toetsingskader is verbonden aan de vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 die garnalenvissers nodig hebben om in de Noordzeekustzone te mogen vissen. De staatssecretaris acht hiermee de rechtszekerheid voldoende gewaarborgd.
7.1. De garnalenvissers stellen dat de maatregel om in de plaats van een doorvaartverbod een benaderingsafstand van minimaal 1.500 meter aan te houden door de vissers praktisch niet uitvoerbaar is. Uit het besluit is niet duidelijk of het verbod alleen voor groepen vogels geldt dan wel ook voor individuele vogels, die op de zee niet goed waarneembaar zijn. IJpma stelt daarbij dat een verbod opleggen onevenredig bezwarend is, nu vissers in samenwerking met vogelliefhebbers na de waarneming van grote concentraties vogels gepaste afstand kunnen houden, hetgeen minder belastend is voor de vissers.
Het WNF en anderen stellen in hun zienswijze en het door hen naar aanleiding van het besluit van 21 april 2015 ingestelde beroep, dat met de in de winterperiode aan te houden afstand van 1.500 meter de rust van de betrokken vogelsoorten niet kan worden gegarandeerd. Zij voeren aan dat de betrokken vogelsoorten juist in de winterperiode aanwezig zijn, dat de verstoringsafstand van 1.500 meter een minimale afstand is en het lastig is deze afstand exact in te schatten. Hierdoor is de kans groot dat de verstoringsafstand wordt overschreden. Voorts is dit voorschrift volgens hen niet handhaafbaar, onder meer omdat niet kan worden nagegaan of tijdens het doorvaren in strijd met de regels alsnog wordt gevist.
Ten aanzien van de best beschikbare techniek en visserijpraktijk stellen het WNF en anderen dat de door de staatssecretaris in het bestreden besluit bedoelde technieken weliswaar de huidige stand van zaken op dit terrein weergeven, maar dat de formulering een onjuistheid bevat en dat deze technieken ten onrechte niet in een gewijzigd toegangsbeperkingsbesluit zijn opgenomen. Hiermee is volgens hen niet voldaan aan de opdracht van de Afdeling om het besluit in overeenstemming te brengen met de vereiste rechtszekerheid.
7.2. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de aan te houden afstand handhaafbaar is, nu de vissers als vaklieden een afstand van 1.500 meter moeten kunnen inschatten. Bovendien is met het besluit vanuit handhavingsoogpunt geen wijziging beoogd aan te brengen ten opzichte van de regeling voor de doorvaartmogelijkheid in de maanden april tot november, hetgeen met verpakt vistuig reeds was toegestaan op grond van het besluit van 16 december 2013. Voorts stelt de staatssecretaris dat een eventuele onduidelijkheid op dit punt materieel geen gevolgen heeft, nu het besluit geldig is tot 1 januari 2016, het doorvaartverbod eerst aanvangt wanneer een beheerplan in werking treedt voor de Noordzeekustzone en niet verwacht wordt dat het beheerplan voor deze datum in werking treedt.
Ten aanzien van de best beschikbare technieken en visserijpraktijk stelt de staatssecretaris dat het toetsingskader dat hiervoor wordt gebruikt inmiddels is vastgesteld en verbonden is aan de vergunningen als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998, eerste lid, die verleend zijn aan garnalenvissers om te mogen vissen in de Noordzeekustzone. Hiermee acht de staatssecretaris voldoende zeker welke best beschikbare technieken en visserijpraktijk kunnen worden gebruikt, zodat het toegangsbeperkingsbesluit niet hoeft te worden aangepast.
7.3. De Afdeling stelt vast dat in het bestreden besluit, na heroverweging, is beoogd om het doorvaartverbod in de winter te vervangen door de mogelijkheid om in die maanden in zone I te varen, mits een afstand van vogelsoorten wordt aangehouden van 1.500 meter, maar dat hiervoor niet een nieuw besluitonderdeel in de plaats is gesteld.
Uit artikel 7:11 van Pro de Awb vloeit voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan, behoudens in het (zich hier niet voordoende) geval waarin enkele herroeping van de besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats stelt.
In het besluit van 21 april 2015 staat dat de staatssecretaris tot de conclusie is gekomen dat het aangevochten besluit, voor zover dit het doorvaartverbod in de winter betreft, niet in stand kan blijven. Volstaan is met de aankondiging van een nieuw besluitonderdeel; de staatssecretaris heeft echter verzuimd dit besluitonderdeel aan het besluit van 21 april 2015 toe te voegen. Daarom is het besluit in zoverre in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb genomen. Het betoog slaagt.
7.4. Ingevolge artikel 1 van Pro het toegangsbeperkingsbesluit zijn de best beschikbare technieken en visserijpraktijk: Beproefde visserijtechnieken en visserijmanagementsystemen die op dat moment door het bevoegd gezag aanvaard zijn als beste techniek, met inachtname van zaken als onder meer ecologie, milieu (brandstofverbruik), veiligheid en/of dierenwelzijn.
Ingevolge artikel 4, wordt de toegang tot de binnen het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone gelegen zone III-gebieden beperkt in die zin dat het gedurende het gehele jaar verboden is voor bodemberoerende visserij en andere bodemberoerende activiteiten, met uitzondering van de hierna genoemde activiteiten:
a) met betrekking tot visserij:
- visserij volgens de best beschikbare technieken en visserijpraktijk;
(…)
7.5. De Afdeling overweegt dat door het noemen van enige thans bestaande best beschikbare technieken en visserijpraktijk, ongeacht of deze onjuist zijn geformuleerd zoals het WNF en anderen stellen, zonder wijziging van het toegangsbeperkingsbesluit, dit besluit niet alsnog in overeenstemming is gebracht met de vereiste rechtszekerheid. Dat de thans beste beschikbare technieken en visserijpraktijk zijn opgenomen in een medio 2014 vastgesteld "Toetsingskader Best beschikbare techniek en visserijpraktijk garnalenvisserij" zoals deze verbonden is aan vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor de garnalenvisserij in de Noordzeekustzone doet hier niet aan af. Derhalve is het toegangsbeperkingsbesluit niet in overeenstemming gebracht met de vereiste rechtszekerheid. Het betoog slaagt.
Bedrijfsvoering [appellante sub 2] en bodemberoerende visserij in het algemeen
8. Uit rechtsoverweging 6.6 van de tussenuitspraak van 24 december 2014, volgt dat in het bestreden besluit de door [appellante sub 2] gestelde bijzondere positie van zijn visactiviteiten met een lichte boomkor afdoende in de oordeelsvorming is betrokken, alsmede dat dit voldoende is onderbouwd ten aanzien van de bodemberoerende visserij in zijn algemeenheid. De betogen van [appellante sub 2] in de zienswijze omtrent zijn specifieke bedrijfsvoering en omtrent gegevens die zouden uitwijzen dat (bodemberoerende) visserij niet schadelijk is voor het bodemleven, hebben mede op deze aspecten betrekking. In een einduitspraak kan, behoudens zeer uitzonderlijke gevallen, niet worden teruggekomen van in een tussenuitspraak gegeven oordelen. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond om terug te komen op haar oordeel in de tussenuitspraak over deze aspecten.
Conclusie
9. Gelet op het bovenstaande overweegt de Afdeling dat de in de tussenuitspraak geconstateerde en hiervoor onder rechtsoverweging 1 genoemde gebreken niet volledig zijn hersteld. De van rechtswege ontstane beroepen van [appellante sub 2] en de garnalenvissers en het beroep van WNF en anderen tegen het besluit van 21 april 2015 zijn gegrond.
Voor zover de staatssecretaris het toegangsbeperkingsbesluit niet heeft gewijzigd om de wintersluiting van zone I te vervangen voor het aanhouden van een verstoringsafstand van 1.500 meter van vogelsoorten dient het besluit wegens strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb te worden vernietigd.
Voor zover de staatssecretaris het toegangsbeperkingsbesluit niet zodanig heeft aangepast dat hieruit kan worden afgeleid welke technieken vallen onder de in artikel 4, onder a, eerste gedachtenstreepje, van dit besluit genoemde uitzondering van het visverbod in Zone III van de Noordzeekustzone, voor visserij met de best beschikbare technieken en visserijpraktijk, dient het besluit wegens strijd met de rechtszekerheid te worden vernietigd.
10. Gelet op het verhandelde ter zitting, de aard van de thans nog aanwezige gebreken, en de omstandigheid dat het toegangsbeperkingsbesluit geldig is tot 1 januari 2016, zodat een eventueel herstel van de gebreken op korte termijn dient plaats te vinden, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de staatssecretaris opdragen binnen 6 weken een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen onder 7.3 en 7.5.
Het gewijzigde toegangsbeperkingsbesluit dient vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt. Hierin dient de verbeterde motivering uit het besluit van 21 april 2015 met betrekking tot de noodzaak van de toegangsbeperking voor garnalenvisserij te worden opgenomen.
Proceskostenveroordeling
11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellante sub 2], de Garnalenvissers en het WNF en anderen te worden veroordeeld. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is ten aanzien van Rederij Noordzeevissers niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van de vereniging Rederij Noordzeevissers, [appellante sub 2] en [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit van 16 december 2013, kenmerk DR.2013/1222 492 3426, gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 16 december 2013, voor zover:
a. dit de beperking van de toegang betreft die geldt voor de visserij op garnalen;
b. hierin niet de in artikel 4, onder a eerste gedachtenstreepje, van het toegangsbeperkingsbesluit bedoelde best beschikbare technieken en visserijpraktijk zijn vastgelegd;
III. verklaart de beroepen van [appellante sub 2], [appellant sub 3] en anderen, en stichting Stichting Het Wereld Natuur Fonds-Nederland en anderen tegen het besluit van 21 april 2015, kenmerk 493-1087, gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 21 april 2015;
V. draagt de staatssecretaris op om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak onder rechtsoverwegingen 7.3, 7.5 en 10 is opgenomen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. verklaart het beroep van Rederij Noordzeevissers tegen het besluit van 21 april 2015 ongegrond;
VII. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.355,12 (zegge: dertienhonderdvijfenvijftig euro en twaalf cent), waarvan €1.225,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij [appellant sub 3] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.715,00 (zegge: zeventienhonderdvijftien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij stichting Stichting het Wereld Natuur Fonds-Nederland en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.036,54 (zegge: duizendzesendertig euro en vierenvijftig cent), waarvan €980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VIII. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor Rederij Noordzeevissers, € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor [appellante sub 2], € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor [appellant sub 3] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, en € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor stichting Stichting het Wereld Natuur Fonds-Nederland en anderen vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Scheele
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
723.