Uitspraak
201105103/1/V4.
Datum uitspraak: 22 februari 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel (thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel),
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, van 26 april 2011 in zaak nrs. 11/11346 en 11/11347 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2011 heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 26 april 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 3 mei 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.2. In de enige grief klaagt de minister, samengevat weergegeven, dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening (EG) 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (hierna: de verordening) zo dient te worden gelezen dat de overdrachtstermijn slechts dan wordt opgeschort als een voorziening is getroffen door een gerecht of bevoegde instantie, indien nationale wetgeving in een zodanige voorziening van een gerecht of instantie voorziet. Daartoe betoogt hij dat onder het in voormelde bepaling genoemde "gerecht" ook internationale rechtsprekende instanties moeten worden verstaan die de feitelijke overdracht kunnen verbieden. Dit omdat bij een andere lezing een als tijdelijk bedoelde maatregel van de president van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) de werking van de verordening zou doorkruisen, aldus de minister. Hij verwijst naar de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 22 december 2010 in zaak nr. 10/19763 (LJN BO9889) waarin is overwogen dat de zinsnede "indien de nationale wetgeving daarin voorziet" enkel betrekking heeft op "de bevoegde instantie" en niet op "het gerecht". Voorts betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in nationale wetgeving geen bepaling is aan te wijzen die inhoudt dat een getroffen interim measure de in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, bedoelde opschortende werking toekomt. De minister verwijst naar de in de uitspraak van 25 mei 2004 in zaak nr. 200400863/1 (www.raadvanstate.nl) door de Afdeling gegeven uitleg aan artikel 8, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), waaruit volgt dat een interim measure doorwerkt in de nationale rechtsorde.
2.2.1. Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder d, van de verordening gebeurt de overdracht van de asielzoeker overeenkomstig de nationale wetgeving van de verzoekende lidstaat, na overleg tussen de betrokken lidstaten, zodra dat praktisch mogelijk is en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden na de aanvaarding van het verzoek om overname door een andere lidstaat of de beslissing op het beroep of op het verzoek tot herziening wanneer dit opschortende werking heeft.
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder e, voor zover hier van belang, kan tegen de beslissing van de verzoekende lidstaat betreffende de terugname door de verantwoordelijke lidstaat beroep of bezwaar worden aangetekend. Dit heeft geen opschortende werking voor de overdracht, tenzij het gerecht of de bevoegde instantie, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, naar gelang van het geval een andersluidende beslissing neemt.
Ingevolge het tweede lid berust de verantwoordelijkheid bij de lidstaat waar het asielverzoek is ingediend, indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden. Indien de overdracht of de behandeling van het asielverzoek wegens detentie van de asielzoeker niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de asielzoeker onderduikt.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1560/2003 van de Commissie van 2 september 2003, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening nr. 343/2003 (hierna: de uitvoeringsverordening), voor zover thans van belang, wordt de verantwoordelijke lidstaat onverwijld in kennis gesteld van elk uitstel van de overdracht als gevolg van feitelijke omstandigheden zoals het feit dat de asielzoeker zich aan de uitvoering van de overdracht heeft onttrokken.
Ingevolge het tweede lid stelt de lidstaat die niet tot overdracht kan overgaan binnen de normale termijn van zes maanden, de verantwoordelijke lidstaat daarvan vóór het verstrijken van deze termijn in kennis.
2.2.2. Aan zijn aanvraag van 28 maart 2011 heeft de vreemdeling, voor zover hier van belang, ten grondslag gelegd dat de uit artikel 20, eerste lid, aanhef en onder d, van de verordening voortvloeiende overdrachtstermijn is verstreken en dat Italië om die reden niet meer verantwoordelijk is voor zijn asielverzoek.
2.2.3. De minister heeft de autoriteiten van Italië op 8 juli 2009 verzocht de vreemdeling terug te nemen op de voet van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de verordening. Italië heeft niet tijdig gereageerd op het terugnameverzoek, waarmee Italië wordt geacht in te stemmen met de terugname van de vreemdeling, waardoor sinds 23 juli 2009 de verantwoordelijkheid van Italië vaststaat. Vaststaat dat Nederland bij brieven van 11 januari 2010 en 19 januari 2010, derhalve binnen zes maanden na de aanvaarding van het verzoek, de Italiaanse autoriteiten heeft meegedeeld dat de overdracht geen doorgang kan vinden, omdat gebleken is dat de vreemdeling met onbekende bestemming is vertrokken. Voorts is meegedeeld dat Italië zo spoedig mogelijk zal worden geïnformeerd omtrent een nieuwe overdracht. Daarmee is voldaan aan het bepaalde in artikel 9, tweede lid, van de uitvoeringsverordening en is de overdrachtstermijn als bedoeld in artikel 20, tweede lid, van de verordening verlengd tot 18 maanden na de claimaanvaarding, derhalve tot 23 januari 2011.
Op 10 februari 2010 heeft de president van het EHRM ten aanzien van de vreemdeling een interim measure getroffen, waarbij hij heeft bepaald dat de minister de vreemdeling niet uit Nederland mag verwijderen tot op de bij het EHRM ingediende klacht van de vreemdeling is beslist.
2.2.4. Uit de tekst van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van de verordening kan worden afgeleid dat nationale wetgeving erin moet voorzien dat een gerecht of bevoegde instantie een beslissing neemt. Daarbij wordt in de tekst geen onderscheid gemaakt tussen een beslissing van een gerecht of een beslissing van een bevoegde instantie. De zinsnede "indien nationale wetgeving daarin voorziet" heeft betrekking op beide mogelijkheden. Hiervoor wordt mede bevestiging gevonden in de Engelse, Franse onderscheidenlijk Duitse versie van voormelde bepaling:
<small>"Appeal or review concerning this decision shall not suspend the implementation of the transfer except when the courts or competent bodies so decide in a case by case basis if the national legislation allows for this."
"Ce recours ou cette révision n'a pas d'effet suspensif sur l'exécution du transfert, sauf lorsque les tribunaux ou les instances compétentes le décident, au cas pas cas, si la législation nationale le permet."
"Ein gegen diese Entscheidung eingelegter Rechtsbehelf hat keine aufschiebende Wirkung für die Durchführung der Überstellung, es sei denn, die Gerichte oder zuständigen Stellen entscheiden im Einzelfall nach Maßgabe ihres innerstaatlichen Rechts anders, wenn er nach ihrem innerstaatlichen Recht zulässig ist."</small>
Artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van de verordening dient derhalve zo te worden gelezen dat nationale wetgeving er in moet voorzien dat een beslissing van een gerecht of bevoegde instantie opschortende werking heeft. De voorzieningenrechter heeft terecht aldus overwogen.
2.2.5. In de nationale wetgeving is geen uitdrukkelijke bepaling opgenomen waaruit volgt dat een ten aanzien van een vreemdeling getroffen interim measure de overdrachtstermijn opschort. Uit de in 2.2. vermelde uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2004 volgt dat een vreemdeling ten aanzien van wie door de president van het EHRM een interim measure is getroffen, op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 rechtmatig verblijf heeft in Nederland. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat zij de minister niet volgt in zijn betoog dat voormeld artikel enkel betrekking heeft op nationale rechterlijke beslissingen. Dat betoog vindt geen steun in de wetsgeschiedenis.
Zoals verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2011 in zaak nr. 201007173/1/V4 (www.raadvanstate.nl) dient een interim measure te worden aangemerkt als een feitelijke belemmering, die alleen ziet op het vooralsnog uitstellen van de overdracht aan Italië. Dit betekent dat een ten aanzien van een vreemdeling door de president van het EHRM getroffen interim measure doorwerkt in de nationale rechtsorde. Nu dit op grond van het nationale recht betekent dat een vreemdeling rechtmatig verblijf heeft en derhalve niet kan worden verwijderd, moet de nationale wetgeving geacht worden te voorzien in de mogelijkheid dat een interim measure opschortende werking heeft.
Dit betekent dat de in artikel 20, tweede lid, van de verordening genoemde termijn van 18 maanden waarbinnen de vreemdeling moet worden overgedragen aan Italië, geacht wordt te zijn opgeschort totdat het EHRM op de klacht van de vreemdeling beslist, de vreemdeling zijn klacht intrekt, dan wel de president van het EHRM de ten aanzien van de vreemdeling getroffen interim measure opheft.
2.2.6. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200706839/1; www.raadvanstate.nl) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2005 in zaak nr. 200406320/1; www.raadvanstate.nl). Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
2.2.7. Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden moeten worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden, die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd. Is hieraan voldaan, dan is niettemin geen sprake van feiten of omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigen, indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan het eerdere besluit kan afdoen.
2.2.8. De vreemdeling heeft eerder, op 11 april 2009, een aanvraag ingediend om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen. Bij besluit van 13 augustus 2009 heeft de minister deze aanvraag afgewezen, omdat volgens hem Italië verantwoordelijk is voor de behandeling van dat asielverzoek. De vreemdeling heeft op 28 maart 2011 een opvolgende aanvraag ingediend. Nu de minister zich in het besluit van 1 april 2011 op het standpunt heeft gesteld dat Italië nog steeds verantwoordelijk is voor het asielverzoek, is sprake van een besluit van gelijke strekking als dat van 13 augustus 2009, zodat op het tegen dat besluit ingestelde beroep voormeld beoordelingskader van toepassing is.
2.2.9. Omdat de in artikel 20, tweede lid, van de verordening neergelegde overdrachtstermijn door de door de president van het EHRM ten aanzien van de vreemdeling getroffen interim measure met ingang van 10 februari 2010 is opgeschort, deze termijn nog niet is verstreken en daaruit volgt dat Italië nog immer verantwoordelijk is voor het asielverzoek van de vreemdeling, is in zoverre geen sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke toetsing van het besluit rechtvaardigen. De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.4. De vreemdeling heeft aan zijn opvolgende aanvraag, onder verwijzing naar het rapport "Factual Reception Conditions For Refugees in Italy and Returns Under Regulation 343/2003/EC" van Save the Children van januari 2011 en het rapport "Zur situation von Flüchtlingen in Italien" van Pro Asyl van maart 2011, ten grondslag gelegd dat hij na overdracht naar Italië in dat land een reëel risico loopt op een met artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) strijdige behandeling. Daarbij heeft hij verwezen naar het arrest van 21 januari 2011 van het EHRM in de zaak M.S.S. tegen België en Griekenland, zaak nr. 30696/09, JV 2011/68.
2.4.1. Bij uitspraak van 14 juli 2011 in zaak nr. 201009278/1/V3 (www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling, samengevat weergegeven, overwogen dat de in die zaak overgelegde algemene stukken geen concrete aanknopingspunten bevatten voor het oordeel dat Italië asielzoekers die in het kader van de verordening zijn of zullen worden overgedragen, in strijd met zijn non-refoulementverplichtingen verwijdert. Verder is overwogen dat de Afdeling geen grond ziet voor het oordeel dat door de overdracht aan Italië een situatie zal ontstaan die strijdig is met artikel 3, dan wel 13 van het EVRM.
2.4.2. In de onderhavige zaak heeft de vreemdeling zich weliswaar in de besluitvormingsfase op documenten beroepen die dateren van ná het eerdere afwijzende besluit van 13 augustus 2009, maar van deze documenten, die zijn betrokken bij de voormelde uitspraak van 14 juli 2011, kan, gelet op hetgeen in die uitspraak is overwogen, op voorhand worden gezegd dat deze geen afbreuk doen aan dat besluit en de overwegingen waarop dat rust.
Voormelde documenten kunnen in deze zaak derhalve niet worden aangemerkt als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigen. Evenmin doet zich een relevante wijziging van het recht voor en is niet aangetoond dat sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden, als bedoeld in rechtsoverweging 45 van het arrest van het EHRM van 19 februari 1998 in zaak nr. 145/1996/764/965, Bahaddar tegen Nederland (JV 1998/45), zodat er voor rechterlijke toetsing van het besluit van 1 april 2011 geen plaats is.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, van 26 april 2011 in zaak nr. 11/11346;
III. verklaart het door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.K. van Leening, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Leening
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2012
307-643.
Verzonden: 22 februari 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser