Uitspraak
201104031/1/V3.
Datum uitspraak: 29 juni 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 29 maart 2011 in zaak nr. 11/8417 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2011 is ten aanzien van de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel toegepast, die nadien is voortgezet. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 29 maart 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel tot vrijheidsontneming met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 5 april 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.D. Gunster, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. N.C. Blomjous, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, overwogen dat het enkele gegeven dat de vreemdeling zich bij aankomst in Nederland op de luchthaven Schiphol met een vervalst paspoort heeft gemeld in redelijkheid niet als voldoende onderbouwing voor het opleggen voor een vrijheidsontnemende maatregel kan gelden, nu het een feit van algemene bekendheid is dat asielzoekers, om een veilig land te kunnen bereiken, waar geboden gebruik dienen te maken van valse dan wel vervalste reisdocumenten. Voorts heeft de rechtbank ten aanzien van de vraag of de minister ter onderbouwing van de vrijheidsontnemende maatregel heeft kunnen volstaan met de verwijzing naar het grensbewakingsbelang overwogen dat de minister ten onrechte niet heeft onderzocht of voor het dienen van dit belang met een lichter middel kon worden volstaan. Op grond van paragraaf A6/1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) en mede gelet op het bepaalde in artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31; hierna: de Opvangrichtlijn) was de minister daartoe, volgens de rechtbank, wel gehouden. Daarom heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank met de enkele verwijzing naar het grensbewakingsbelang onvoldoende deugdelijk onderbouwd waarom hij in redelijkheid tot oplegging van een maatregel als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kon overgaan. Voor het oordeel dat de minister kan volstaan met een meldplicht zonder daarmee het grensbewakingsbelang prijs te geven, heeft de rechtbank voorts verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2004 in zaak nr. 200407707/1 (JV 2005/9).
2.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn, voor zover thans van belang, is deze richtlijn van toepassing op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een asielverzoek aan de grens of op het grondgebied van een lidstaat indienen, voor zover zij als asielzoeker op het grondgebied mogen verblijven.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van deze richtlijn, voor zover thans van belang, mogen de lidstaten in de gevallen waarin zulks nodig blijkt, een asielzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats vasthouden.
2.2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vw 2000 wordt, in andere dan de in Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna: de Schengengrenscode) geregelde gevallen, de toegang tot Nederland geweigerd aan de vreemdeling die voldoet aan de daarin onder a tot en met d vermelde voorwaarden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van deze wet kan de vreemdeling aan wie toegang is geweigerd worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats. Ingevolge het tweede lid kan een ruimte of plaats, bedoeld in het eerste lid, worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
2.2.2. Volgens paragraaf A6/1 van de Vc 2000, waarin algemene uitgangspunten inzake het beleid betreffende vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen zijn neergelegd, dient, voor zover thans van belang, de toepassing van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel, vanwege het ingrijpende karakter daarvan, beperkt te blijven tot het strikt noodzakelijke. Vermeld wordt dat steeds zal moeten worden nagegaan of met een lichter middel volstaan kan worden en dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit voortdurend in acht dienen te worden genomen.
Volgens paragraaf C12/2.3 van de Vc 2000, waarin het beleid is neergelegd betreffende de beschikbaarheid in Aanmeldcentrum Schiphol (hierna: het AC Schiphol) van asielzoekers aan wie de toegang is geweigerd, wordt, voor zover thans van belang, wanneer een vreemdeling niet voldoet aan de voorwaarden voor toegang als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Schengengrenscode dan wel artikel 3 van Pro de Vw 2000 en aan de buitengrens te kennen geeft asiel te willen aanvragen, op aanwijzing van het Hoofd van de Immigratie en Naturalisatiedienst, de toegang geweigerd en wordt op grond van artikel 6, eerste lid, juncto tweede lid, van de Vw 2000 het AC Schiphol aangewezen als plaats of ruimte waar de vreemdeling zich dient op te houden.
2.3. De minister klaagt, de grieven in onderlinge samenhang gelezen en samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door te overwegen zoals hiervoor vermeld onder 2.1., niet heeft onderkend dat de Opvangrichtlijn niet van toepassing is en dat het beleid, neergelegd in paragraaf C12/2.3 van de Vc 2000, hem niet de vrijheid biedt om van het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel af te zien. In deze zaak is niet gebleken van zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan van dit beleid moet worden afgeweken, aldus de minister.
2.3.1. Voor zover de minister opkomt tegen het oordeel van de rechtbank dat het enkele gegeven dat de vreemdeling zich bij aankomst in Nederland op de luchthaven Schiphol met een vervalst paspoort heeft gemeld in redelijkheid niet als voldoende onderbouwing voor het opleggen voor een vrijheidsontnemende maatregel kan gelden, omschrijft hij niet de gronden waarop hij zich niet met dit onderdeel van de aangevallen uitspraak kan verenigen. Mitsdien is geen sprake van een grief in de zin van artikel 85, tweede lid, van de Vw 2000. Het aldus aangevoerde kan derhalve niet leiden tot het ermee beoogde doel.
2.3.2. Ter zitting heeft de minister nader toegelicht dat volgens zijn beleid aan het belang van de effectieve grensbewaking een zodanig groot gewicht wordt toegekend dat de oplegging van een maatregel als bedoeld in artikel 6 van Pro de Vw 2000 zonder meer gerechtvaardigd is. Omdat een vrijheidsbeperkende maatregel de desbetreffende vreemdeling feitelijk in staat stelt zich vrijelijk binnen Nederland te begeven, kan dit belang bezwaarlijk op andere wijze worden veiliggesteld dan door middel van de oplegging van een vrijheidsontnemende maatregel, als bedoeld in het tweede lid van artikel 6 van Pro de Vw 2000.
De minister heeft zich desgevraagd op het standpunt gesteld dat in zeer bijzondere gevallen van de oplegging van een vrijheidsontnemende maatregel zou kunnen worden afgezien, zonder dat daarmee de toegangsweigering wordt prijsgegeven. Aangezien, volgens de minister, het bepaalde in artikel 3 van Pro de Vw 2000 hem noopt tot het weigeren van de toegang aan vreemdelingen die voldoen aan de daarin genoemde voorwaarden, dient immers de mogelijkheid open te blijven om een lichter middel toe te passen in die gevallen waarin het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel niet proportioneel is. De door de vreemdeling aangevoerde omstandigheid, dat hij te kennen heeft gegeven asiel te willen aanvragen, is echter in het beleid verdisconteerd en vormt op zichzelf geen aanleiding om dit beleid in zijn geval niet toe te passen. Desgevraagd heeft de minister voorts verklaard geen voorbeelden te kunnen noemen van gevallen waarin eerder is afgezien van de oplegging van een vrijheidsontnemende maatregel aan een vreemdeling aan wie de toegang was geweigerd.
2.3.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vraag naar de rechtmatigheid van de toegangsweigering op grond van artikel 3 van Pro de Vw 2000 in deze zaak niet ter toetsing voorligt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2007 in zaak nr. 200703945/1; www.raadvanstate.nl). De toegangsweigering gold en geldt derhalve als een gegeven.
2.3.4. Gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn stelt de minister zich terecht op het standpunt dat deze richtlijn niet op de vreemdeling van toepassing is. De vreemdeling is immers de toegang geweigerd en hij kan dan ook niet worden aangemerkt als een asielzoeker die op het grondgebied van een lidstaat mag verblijven, als bedoel in deze bepaling. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte in artikel 7, derde lid, van deze richtlijn mede aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister moest onderzoeken of met een lichter middel dan vrijheidsontneming kon worden volstaan.
2.3.5. Indien in gevallen als hier aan de orde een lichter middel dan vrijheidsontneming wordt opgelegd, zoals bijvoorbeeld de door de rechtbank genoemde meldplicht, heeft dat tot gevolg dat feitelijk toegang tot Nederland wordt verkregen. De minister kan dan ook worden gevolgd in zijn standpunt dat, hoewel volgens hem in zeer bijzondere gevallen aanleiding zou kunnen bestaan voor een uitzondering, in beginsel steeds aangenomen moet worden dat het grensbewakingsbelang niet kan worden veiliggesteld door de oplegging van een lichter middel. Zijn beleid terzake is derhalve niet kennelijk onredelijk te achten. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister dit beleid in dit geval niet in redelijkheid heeft mogen toepassen, is niet gebleken. Dat de vreemdeling een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel heeft ingediend, is niet als een zodanige omstandigheid aan te merken, nu die omstandigheid reeds in het voormelde beleid is verdisconteerd en bovendien op zichzelf niet op voorhand tot het oordeel behoeft te leiden dat de minister niet langer vast kan houden aan het grensbewakingsbelang.
2.3.6. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, leidt voormelde uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2004 niet tot de conclusie dat een lichter middel in voorbedoelde zin kan worden toegepast, zonder dat daarmee het grensbewakingsbelang wordt prijsgegeven. In die zaak heeft de Afdeling vastgesteld dat de desbetreffende vreemdeling feitelijk de toegang tot Nederland had verkregen nadat de haar opgelegde vrijheidsontnemende maatregel abusievelijk was opgeheven, maar is, gezien de bijzondere omstandigheden van het geval, geconcludeerd dat de minister niet door het nemen of achterwege laten van maatregelen ondubbelzinnig te kennen heeft gegeven dat hij het door artikel 3 van Pro de Vw 2000 beschermde belang van de grensbewaking heeft prijsgegeven, hij evenmin voormeld belang ingevolge een daartoe strekkende, in rechte onaantastbare uitspraak heeft moeten prijsgeven en hij bovendien een zo intensief mogelijk toezicht op de vreemdeling was blijven uitoefenen.
2.4. Gelet op het vorengaande klaagt de minister terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet in redelijkheid met de enkele verwijzing naar het grensbewakingsbelang kon overgaan tot het opleggen van een maatregel ex artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000, zonder eerst te hebben onderzocht of in het geval van de vreemdeling met een lichter middel kon worden volstaan.
De grieven slagen.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 9 maart 2011 alsnog ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 29 maart 2011 in zaak nr. 11/8417;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.H. van der Winden, ambtenaar van staat.
w.g. Van Wagtendonk
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van der Winden
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2011
348-595.
Verzonden: 29 juni 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser