Uitspraak
200606081/1.
Datum uitspraak: 29 augustus 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vogelbescherming Nederland", gevestigd te Zeist,
2. het zelfstandig bestuursorgaan Staatsbosbeheer, zetelend te Driebergen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2006 heeft het algemeen bestuur van het waterschap Reest en Wieden (hierna: het algemeen bestuur), op voorstel van het dagelijks bestuur van 16 januari 2006, het Watergebiedsplan Boezem Noordwest-Overijssel (hierna: het Watergebiedsplan) gewijzigd vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 mei 2006, kenmerk LNL/2006/1501, op grond van artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) beslist over de goedkeuring van het Waterbesluit dat deel uitmaakt van het Watergebiedsplan.
Tegen dit besluit hebben Vogelbescherming Nederland bij brief van 3 juli 2006, bij de provincie Overijssel ingekomen op 4 juli 2006, en Staatsbosbeheer bij faxbericht van 30 juni 2006, bij de provincie Overijssel ingekomen op 30 juni 2006, bij verweerder bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft de bezwaarschriften ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar de Raad van State.
Bij brief van 5 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van Vogelbescherming Nederland en Staatsbosbeheer. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2007, waar Vogelbescherming Nederland, vertegenwoordigd door mr. drs. A.E.M. Ninaber en ir. B. de Bruijn, Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, en drs. ing. G. Kooijman, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.H. Meijer, advocaat te Apeldoorn, en E.G.W. Mensink, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is het algemeen bestuur, als belanghebbende, vertegenwoordigd door mr. N. de Lange-Liemburg, ing. I.M. Hamel en dr. R. Riegman, ambtenaren van het waterschap, daar gehoord.
2. Overwegingen
De standpunten van appellanten
2.1. Vogelbescherming Nederland kan zich niet met het bestreden besluit verenigen voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het Waterbesluit, dat als hoofdstuk 5 deel uitmaakt van het Watergebiedsplan. Volgens haar kan niet zonder meer worden uitgesloten dat de instandhoudingsdoelstellingen van De Weerribben en De Wieden in gevaar worden gebracht door het in het Waterbesluit opgenomen peilbesluit.
Appellante betoogt dat, hoewel het verder laten uitzakken van het zomerpeil bijdraagt aan het voorkomen van inlaat van gebiedsvreemd water, dit slechts een enkel onderdeel van een natuurlijker peilbeheer vormt. Bij het uitblijven van vernatting in de winter en het voorjaar kan volgens haar verdroging in de zomer schadelijker zijn dan inlaat. Daarom moet ten minste zicht worden geboden op de termijn van uitvoering van de volgende fasen van het peilbeheer, aldus appellante.
Appellante betoogt voorts dat de beoordeling van de effecten van het voorgestelde peilbeheer op de soorten en vegetaties waarvoor De Weerribben en De Wieden zijn aangewezen als beschermingszones in de zin van de Vogelrichtlijn alsmede vermeld op de communautaire lijst van gebieden in de zin van de Habitatrichtlijn, niet is toegesneden op de uitvoering van alleen de eerste fase. Volgens haar kan niet worden uitgesloten dat de eerste fase vooral voor broedvogels in de moerasgebieden significante gevolgen heeft. Daarnaast stelt appellante dat niet alle relevante vogel-, dier- en plantensoorten bij de beoordeling van de effecten zijn betrokken.
2.1.1. Staatsbosbeheer kan zich niet met het bestreden besluit verenigen voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het Waterbesluit. Appellant voert aan dat uit het bestreden besluit niet kan worden afgeleid in hoeverre het plan voldoet aan artikel 19f van de Nbw 1998, zodat het ondeugdelijk is gemotiveerd.
Staatsbosbeheer betoogt verder dat het algemeen bestuur van het waterschap ten onrechte heeft nagelaten een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 te maken alvorens het plan vast te stellen. Appellant stelt zich op het standpunt dat geenszins sprake is van zekerheid over het uitblijven van schadelijke gevolgen voor de natuur. Hij wijst op de gevolgen van het in het plan opgenomen optimale grond- en oppervlaktewaterregime (hierna: het OGOR) voor de Boezem van Noordwest-Overijssel in verband met de fosfaatconcentratie, de effecten van het plan op de grote vuurvlinder, de effecten van de in de eerste fase opgenomen zomerpeilverlaging en de trilveensuccessie.
Het standpunt van verweerder
2.2. Verweerder heeft geen aanleiding gezien het Watergebiedsplan in strijd met de Nbw 1998 te achten en heeft het goedgekeurd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het plan voldoende blijkt dat de instandhoudingsdoelstellingen van de gebieden De Weerribben en De Wieden niet in gevaar zullen komen. Volgens verweerder heeft de consultatie van ecologen, beleidsmakers en terreinbeheerders van laagveenmoerasgebieden in drie werkbijeenkomsten bijgedragen aan een zorgvuldige besluitvorming omtrent de effecten van het Watergebiedsplan op kwalificerende habitats en (vogel)soorten.
Verweerder heeft voorts gesteld dat het Watergebiedsplan op een integrale ecosysteemanalyse berust. Volgens hem heeft het laten uitzakken van het peil met maximaal 5 centimeter gedurende maximaal één week geen invloed op het gebied. De effecten op de mineralisatie van het gebied zullen (niet meetbaar) klein zijn. Verweerder wijst erop dat de verscheidene in het gebied voorkomende habitattypen uiteenlopen naar de mate waarin zij voedselrijk zijn. Bijgevolg verschillen voor de diverse habitattypen de eisen die worden gesteld aan het optimale nutriëntenregime.
Volgens verweerder kon een passende beoordeling van de gevolgen van het plan achterwege blijven omdat de effecten van het Watergebiedsplan voor het gebied niet significant zijn. Hij is ervan overtuigd dat het plan de omstandigheden voor de beschermde habitats en soorten zal verbeteren.
Vaststelling van de feiten
2.3. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.3.1. Het Watergebiedsplan bevat de besluitvorming van het algemeen bestuur voor de Boezem van Noordwest-Overijssel (hierna: de Boezem). Met het plan wordt beoogd de waterhuishouding zo goed mogelijk af te stemmen op de hoofdfunctie van het gebied en het gebied minder gevoelig te maken voor extreme omstandigheden. Aangezien de Boezem voor ongeveer 95% uit de natuurgebieden De Wieden en De Weerribben bestaat, vormt natuur de hoofdfunctie, aldus het Watergebiedsplan.
2.3.2. Centraal in het Watergebiedsplan staat het Waterbesluit voor de Boezem. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting, moet geheel hoofdstuk 5 van het Watergebiedsplan als Waterbesluit worden beschouwd. Het Waterbesluit omvat de volgende onderdelen:
- de vaststelling van het gewogen grond- en oppervlaktewaterregime (hierna: het GGOR) voor de Boezem;
- een peilbesluit voor de Boezem;
- maatregelen om de waterkwaliteit binnen de Boezem te verbeteren;
- onderzoek naar maatregelen om het fosfaatgehalte in het oppervlaktewater van de Boezem te kunnen verminderen;
- uitgangspunten voor de inrichting van oevers binnen de Boezem;
- een monitoringsplan, en
- een reactienota.
2.3.3. Wat betreft het peilbesluit is het Waterbesluit ten opzichte van het ontwerp gewijzigd vastgesteld. Het ontwerp van het Waterbesluit voorzag in een gefaseerde aanpassing van het peilregime voor de Boezem in drie fasen ten einde het GGOR te verwezenlijken. Daarbij zouden de tweede en derde fase worden ingezet indien aan een aantal voorwaarden zou zijn voldaan. Bij de vaststelling van het Waterbesluit heeft het algemeen bestuur het peilbesluit beperkt tot de eerste fase van het peilbeheer en bepaald dat voor de tweede en derde fase afzonderlijke peilbesluiten in procedure zullen worden gebracht.
De eerste fase behelst het volgende peilbeheer:
- van maart tot en met oktober wordt een flexibel peilbeheer gevoerd (NAP -0,83 en -0,73 meter);
- het boezempeil mag in de periode van mei tot en met half september uitzakken tot NAP -0,88 meter;
- dagelijks wordt op basis van aanpassing van de weersverwachting bezien of dit uitstel van de inlaat bij het gemaal Stroïnk gehandhaafd moet blijven;
- na drie tot vijf dagen ofwel zodra het boezempeil NAP -0,88 meter bereikt, wordt bij het gemaal A.F. Stroïnk te Vollenhove water ingelaten tot NAP -0,83 meter, en
- het boezempeil stijgt door de inlaat bij het gemaal Stroïnk met ongeveer 1 centimeter per dag.
Blijkens het Waterbesluit heeft het algemeen bestuur bij de vaststelling van de eerste fase betrokken dat inlaat van gebiedsvreemd water bij het gemaal Stroïnk uitgesteld en zo mogelijk voorkomen moet worden, terwijl anderzijds een boezempeil tussen NAP -0,88 meter en NAP -0,83 meter niet langer dan een week mag duren om te voorkomen dat vanwege een verminderde diepgang overlast voor de scheepvaart zal optreden. Verder is overwogen dat in kleine watergangen een vaarverbod wordt uitgevaardigd voor boten met meer dan 5 PK.
2.3.4. In de reactienota bij het Waterbesluit is vermeld dat het laten uitzakken van het peil tot NAP -0,88 meter maximaal twee maal per jaar en niet langer dan een week zal geschieden. Het laten uitzakken is volgens de reactienota alleen zinvol wanneer er op korte termijn regen wordt verwacht en hiermee waterinlaat kan worden voorkomen. In een langdurig droge periode heeft het verder uitzakken geen zin. Regen is nodig om binnen de zeven dagen weer op een peil van NAP -0,83 te kunnen komen.
Gelet op de analyse van waterinlaat over de periode 2000 tot 2005 zal het uitzakken van het peil heel incidenteel kunnen worden ingezet.
2.3.5. Bij besluit van 29 oktober 1986 heeft de toenmalige minister van Landbouw en Visserij onder meer het gebied De Weerribben aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn).
Blijkens het aanwijzingsbesluit kent De Weerribben een grote soortenrijkdom op ornithologisch gebied. Er komen ongeveer 90 broedvogelsoorten voor, waaronder purperreiger, krakeend, zwarte stern, grauwe gans, klein waterhoen, kleinst waterhoen, wulp, velduil, bruine kiekendief, blauwe kiekendief, boomvalk, buizerd en havik. Regelmatige gasten zijn de visarend, ooievaar, wespendief, ijsvogel en aalscholver.
2.3.6. Bij besluit van 24 maart 2000 heeft de toenmalige staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het gebied De Wieden aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid van de Vogelrichtlijn. Blijkens het aanwijzingsbesluit kwalificeert De Wieden als speciale beschermingszone vanwege de aanwezigheid van drempeloverschrijdende aantallen van de soorten roerdomp, nonnetje, kleine zwaan, kolgans, grauwe gans, aalscholver en de zwarte stern. Deze vogels maken gebruik van De Wieden, een gebied dat voornamelijk bestaat uit reservaatsgebieden, beheersgebieden en natuurgebieden. Tevens beslaat de speciale beschermingszone enkele landbouwgronden waarvan met name de kolgans, de grauwe gans en de kleine zwaan intensief gebruik maken.
2.3.7. Het gebied De Weerribben is bij de Europese Commissie aangemeld als speciale beschermingszone als bedoeld in richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn).
De voorkomende habitattypen zijn:
- Kalkhoudende oligo-mesotrofe wateren met benthische Chara spp. vegetaties [3140];
- Van nature eutrofe meren met vegetatie van het type Magnopotamion of Hydrocharition [3150];
- Noord-Atlantische vochtige heide met Erica tetralix [4010];
- Grasland met Molinia op kalkhoudende, venige, of lemige kleibodem (Eu-Molinion) [6410];
- Voedselrijke zoomvormende ruigten van het laagland, en van de montane en alpiene zones [6430];
- Overgangs- en trilveen [7140];
- Kalkhoudende moerassen met Cladium mariscus en soorten van het Caricion davallianae [7210], en
- Veenbossen [91D0].
De voorkomende Habitatrichtlijnsoorten zijn gevlekte witsnuitlibel, grote vuurvlinder, gestreepte waterroofkever, nittervoorn, grote modderkruiper, kleine modderkruiper, rivierdonderpad, meervleermuis en groenknolorchis.
2.3.8. Het gebied De Wieden is bij de Europese Commissie aangemeld als speciale beschermingszone als bedoeld in de Habitatrichtlijn.
De voorkomende habitattypen zijn dezelfde als in het gebied De Weerribben.
De voorkomende Habitatrichtlijnsoorten zijn gevlekte witsnuitlibel, grote vuurvlinder, bittervoorn, grote modderkruiper, kleine modderkruiper, rivierdonderpad, meervleermuis, geel schorpioenmos en groenknolorchis.
2.4. Bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 zijn de Habitatrichtlijngebieden De Weerribben en De Wieden geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
Wettelijk kader
2.5. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 behoeft een besluit tot het vaststellen van een plan, dat gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kunnen (lees: kan) verslechteren of een verstorend effect kunnen (lees: kan) hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, goedkeuring van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Ingevolge artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 worden besluiten tot het vaststellen van plannen als bedoeld in het eerste lid, van bestuursorganen van gemeenten en waterschappen in afwijking van het eerste lid goedgekeurd door gedeputeerde staten.
Ingevolge artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 zijn bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in het eerste lid, ongeacht de beperkingen in het wettelijke voorschrift waarop dat besluit berust, de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing.
2.5.1. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de besluiten van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit houdende de aanwijzingen van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998.
2.5.2. Ingevolge artikel 4, tweede lid, derde alinea, van de Habitatrichtlijn stelt de Commissie de lijst vast van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn, gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn, zodra een gebied op de in het tweede lid, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst.
2.5.3. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Bij zijn arrest van 7 september 2004 in de zaak C-127/02 (AB 2004, 365) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) voor recht verklaard dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Ten aanzien van het toepasselijke toetsingskader overweegt de Afdeling het volgende.
2.6.1. Artikel 19j, eerste en derde lid, van de Nbw 1998 is uitsluitend van toepassing op gebieden die zijn aangewezen op grond van artikel 10a, eerste lid, of gebieden waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998. Gelet op artikel V van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de aanwijzingsbesluiten van De Weerribben en De Wieden tot speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn als besluiten in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. De uit artikel 19j van de Nbw 1998 voortvloeiende verplichtingen met inbegrip van het goedkeuringsvereiste, strekken derhalve tot bescherming van De Weerribben en De Wieden voor zover deze gebieden zijn aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn.
2.6.2. De gebieden De Weerribben en De Wieden zijn door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio geplaatst. Uit artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voort dat het beschermingsregime van artikel 6, derde lid, van die richtlijn voor deze gebieden geldt.
De gebieden zijn vooralsnog niet aangewezen in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. Evenmin zijn de gebieden op grond van artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998 aangewezen. Hieruit volgt dat artikel 19j van de Nbw 1998 in zoverre niet voor de betrokken gebieden geldt. Niet gebleken is dat op de vaststelling en goedkeuring van een plan als bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998 anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.6.3. Nu de beroepen mede betrekking hebben op de mogelijke aantasting van de door de Habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten, dient te worden bezien op welke wijze artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze zaak kan worden toegepast. Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0178; AB 2000/302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd.
In dit geval gaat het om gebieden die niet alleen op de lijst van gebieden van communautair belang zijn geplaatst maar tevens zijn aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn. Deze aanwijzing geldt als een aanwijzing op grond van artikel 10a van de Nbw 1998, zodat artikel 19j van de Nbw 1998 van toepassing is op de Vogelrichtlijngebieden De Weerribben en De Wieden. De Afdeling ziet geen beletsel artikel 19j van de Nbw 1998 richtlijnconform uit te leggen in die zin dat dit voorschrift tevens het uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende beschermingsregime voor de Habitatrichtlijngebieden De Weerribben en De Wieden omvat.
2.6.4. Tussen partijen is niet in geschil dat het Waterbesluit een plan betreft dat onder de reikwijdte van artikel 19j van de Nbw 1998 kan vallen. Gelet op het stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat het algemeen bestuur er bij de vaststelling van het plan terecht van uit is gegaan dat niet is uitgesloten dat het plan, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van de gebieden De Weerribben en De Wieden, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Dit brengt mee dat ingevolge artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 bij de vaststelling van het Waterbesluit de zogeheten habitattoets diende te worden uitgevoerd. Voorts volgt uit het voorgaande dat verweerder omtrent de goedkeuring van het plan dient te besluiten. Het ter zitting door verweerder ingenomen standpunt dat het Waterbesluit niet aan goedkeuring was onderworpen, zodat het bestreden besluit onbevoegd zou zijn genomen, volgt de Afdeling derhalve niet.
2.7. Ten aanzien van het inhoudelijke geschil overweegt de Afdeling het volgende.
2.7.1. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 dient voor de vaststelling van het Waterbesluit een passende beoordeling van de gevolgen voor De Weerribben en De Wieden te worden gemaakt, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden, indien het plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen significante gevolgen voor deze gebieden kan hebben.
Het algemeen bestuur heeft een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 achterwege gelaten omdat zijns inziens uitgesloten is dat het Waterbesluit, zoals het is vastgesteld, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen, significante gevolgen heeft voor de desbetreffende gebieden.
Zoals hiervoor is weergegeven, heeft het algemeen bestuur het plan gewijzigd vastgesteld. Het vastgestelde Waterbesluit betreft enkel fase 1 van het in het ontwerp-Waterbesluit opgenomen peilbeheer. Derhalve diende voorafgaand aan de vaststelling van het Waterbesluit beoordeeld te worden of fase 1 van het peilbeheer, zonder de fasen 2 en 3, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen, significante gevolgen kan hebben voor de desbetreffende gebieden. Zoals ter zitting van de zijde van het algemeen bestuur is bevestigd, heeft het algemeen bestuur nagelaten deze beoordeling afzonderlijk voor fase 1 te maken. In plaats daarvan heeft het algemeen bestuur bezien of het ontwerp-Waterbesluit opgenomen peilbeheer, bestaande uit de gezamenlijke fasen 1, 2 en 3, al dan niet in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen, significante gevolgen kan hebben voor De Weerribben en De Wieden.
2.7.2. Voor zover Staatsbosbeheer zich verzet tegen het in het Watergebiedsplan opgenomen OGOR, overweegt de Afdeling dat dit OGOR in het kader van de planvorming heeft gediend als een instrument voor de bepaling van het GGOR. Het OGOR maakt geen deel uit van het Waterbesluit en dient niet als kader voor de later te nemen peilbesluiten voor de tweede en derde fase van het peilbeheer. Mitsdien komt aan het OGOR geen zelfstandige betekenis toe.
2.7.3. Gelet op hetgeen onder 2.7.1. is overwogen, heeft het algemeen bestuur het Waterbesluit, voor zover het betreft het peilbesluit voor fase 1 van het peilbeheer, in strijd met artikel 19j, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, vastgesteld. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met deze artikelen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. De beroepen van Vogelbescherming Nederland en Staatsbosbeheer zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het Waterbesluit.
Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het Waterbesluit, voor zover het betreft het peilbesluit voor fase 1 van het peilbeheer.
Proceskosten
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van Staatsbosbeheer. Ten aanzien van Vogelbescherming Nederland is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 23 mei 2006, kenmerk LNL/2006/1501, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het Waterbesluit;
III. onthoudt goedkeuring aan het besluit van het algemeen bestuur van het waterschap Reest en Wieden van 31 januari 2006 tot vaststelling van het Waterbesluit voor zover het betreft het peilbesluit voor fase 1 van het peilbeheer;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij appellant sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan appellant sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 1 en € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellant sub 2 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Bultema, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Bultema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2007
400.