Uitspraak
200603029/1.
Datum uitspraak: 13 december 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het dagelijks bestuur van het Stadsdeel Amsterdam Oud Zuid (thans: het dagelijks bestuur van Stadsdeel Oud-Zuid),
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/3363 van de rechtbank Amsterdam van 14 maart 2006 in het geding tussen:
appellant,
en
de Minister van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2003 heeft de Minister van Justitie (hierna: de Minister) het verzoek van appellant (hierna: het dagelijks bestuur) om voor de in het stadsdeel aan te stellen particuliere parkeercontroleurs categoriaal een akte van opsporingsbevoegdheid te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 11 juni 2004 heeft de Minister het daartegen door het dagelijks bestuur gemaakte bezwaar deels ongegrond en deels gegrond verklaard en zijn afwijzing gehandhaafd.
Bij uitspraak van 14 maart 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door het dagelijks bestuur ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur bij brief van 18 april 2006, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 18 mei 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 15 juni 2006 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2006, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. R. van der Keur, juridisch adviseur, en J. Steenge, ambtenaar in dienst van de gemeente, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. C.P. Drewes, werkzaam bij het departement, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: het Bbo), wordt een akte van opsporingsbevoegdheid verleend, een aanwijzing gedaan, dan wel een aanvullende opsporingsbevoegdheid toegekend, indien die opsporingsbevoegdheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de functie van de desbetreffende persoon of de dienst waarbij hij werkzaam is, en een beroep op de politie voor het uitoefenen van de opsporingsbevoegdheden bezwaarlijk, niet mogelijk of niet wenselijk is.
2.2. Aan zijn afwijzende beschikking van 4 september 2003 heeft de Minister ten grondslag gelegd dat niet voldaan is aan het noodzaakcriterium van artikel 4, eerste lid, van het Bbo. Bij de toetsing aan dit criterium heeft de Minister de volgende aspecten in overweging genomen:
1. Uitgangspunt vormt het gegeven dat er voldoende evenwicht is tussen de gevraagde opsporingsbevoegdheid en het daaruit voortvloeiende capacitaire beslag op het Openbaar Ministerie. Het ligt in de rede dat vergewist wordt of de aanvraag past binnen het bestaande opsporings- en vervolgingsbeleid en dat in dit kader het noodzakelijke overleg heeft plaatsgevonden.
2. Daarnaast wordt bezien in hoeverre de inzet van de politie op het onderhavige terrein niet als voldoende kan worden beschouwd. Met andere woorden, is de noodzaak aanwezig om (extra) opsporingscapaciteit in te zetten.
3. Het toezicht door met name het Openbaar Ministerie dient op een adequate wijze gestalte te kunnen krijgen. Het toezicht houdt voornamelijk verband met de wijze waarop van de opsporingsbevoegdheid gebruik wordt gemaakt en de vraag in hoeverre sprake is van een goede samenwerking tussen de betrokken dienst en de reguliere politie.
De (beoogd) toezichthouder - de Hoofdofficier van Justitie te Amsterdam (hierna: de Hoofdofficier van Justitie) - heeft laten weten de verlening van de opsporingsbevoegdheid niet nodig te achten. Het Openbaar Ministerie heeft aangegeven dat door het autonoom inhuren van opsporingscapaciteit een onevenwichtigheid in de parkeerhandhaving is ontstaan die het te ontwikkelen integraal parkeerbeleid van de gehele stad Amsterdam doorkruist. De noodzaak tot het verlenen van een categoriaal besluit staat, zo blijkt uit het advies van de Hoofdofficier van Justitie, niet voldoende vast; de dienst Stadstoezicht heeft voldoende handhavingscapaciteit terwijl volgens de Minister toezicht en opsporing in het publieke domein door overheidsfunctionarissen dienen te worden uitgevoerd in plaats van door particulieren.
2.3. Bij zijn beslissing op bezwaar van 11 juni 2004 heeft de Minister zijn afwijzing gehandhaafd. Hij heeft hierbij verwezen naar zijn brief van 7 mei 2004 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2003/2004, 28684, nr. 28), in welke brief hij zijn standpunt met betrekking tot de inzet van particulieren als buitengewoon opsporingsambtenaar kenbaar heeft gemaakt. In die brief wordt als een van de voorwaarden voor deze inzet genoemd de instemming van de gemeenteraad en de lokale driehoek. Nu de lokale driehoek in het onderhavige geval niet heeft ingestemd met het verzoek van het dagelijks bestuur was hij gehouden het verzoek af te wijzen, aldus de Minister.
2.4. Het dagelijks bestuur heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat de Minister bij zijn besluit van 11 juni 2004 ten onrechte heeft verwezen naar de brief van 7 mei 2004. Volgens het dagelijks bestuur kunnen de in deze brief genoemde voorwaarden niet gelden als beleidsregels, nu deze brief niet op de juiste, in artikel 3:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bedoelde, wijze algemeen bekend is gemaakt. Ook anderszins is niet aannemelijk gemaakt dat de in die brief neergelegde voorwaarden in het verleden al als vaste gedragslijn werden toegepast, aldus het dagelijks bestuur. Voorts is het mede namens de korpschef in deze zaak uitgebrachte advies van de Hoofdofficier van Justitie van 12 juni 2003 volgens het dagelijks bestuur op ondeugdelijke wijze tot stand gekomen en dient de Minister in deze een eigen oordeel te vormen.
2.5. De Afdeling stelt voorop dat het niet bekend maken van de brief van 7 mei 2004 als beleidsregel, niet tot gevolg heeft dat de inhoud van het daarin neergelegde beleid inzake verzoeken om verlening van categoriale aanwijzingen tot buitengewoon opsporingsambtenaren, zonder betekenis is. In deze brief zijn onder meer de voorwaarden opgesomd waaronder particuliere beveiligers kunnen worden ingezet in het publieke domein voor toezichthoudende taken en voor de inzet van particuliere beveiligers met opsporingsbevoegdheden. Een van de voorwaarden waaraan moet worden voldaan alvorens gemeenten kunnen overgaan tot de inhuur van de hierbedoelde particuliere functionarissen is instemming van de lokale driehoek. Ook voordien werd door de Minister al als beleid een zeer zwaarwegend en in beginsel doorslaggevend gewicht toegekend aan de adviezen van de lokale driehoek.
Hoewel het dagelijks bestuur met recht heeft aangevoerd dat de Minister bij de uitoefening van de onderhavige bij algemeen verbindend voorschrift aan hem toegekende bevoegdheid zich een zelfstandig oordeel moet vormen, betekent dit niet dat hij geen grote waarde mocht toekennen aan het advies van de lokale driehoek, omdat in deze driehoek bekendheid bestaat met de plaatselijke situatie en voorts vanuit deze driehoek op de uitvoeringspraktijk toezicht zal moeten worden gehouden. Dat het advies in dit geval ondeugdelijk was heeft het dagelijks bestuur niet aangetoond. Met name de noodzaak van de benoeming van particuliere nieuwe buitengewoon opsporingsambtenaren, ter vervanging van de binnen de gehele stad Amsterdam opererende buitengewoon opsporingsambtenaren van de Dienst Stadstoezicht, is door het dagelijks bestuur niet aannemelijk gemaakt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat Minister het verzoek van het dagelijks bestuur heeft mogen afwijzen.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Matulewicz
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2006
45-512.