Uitspraak
200503545/1.
Datum uitspraak: 14 december 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te Dordrecht,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/105 van de rechtbank Dordrecht van 11 maart 2005 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2002, bekendgemaakt op 7 augustus 2002, heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (hierna: het college) besloten tot een aantal verkeersmaatregelen in het centrum van Dordrecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 12 september 2002 bezwaar gemaakt.
Bij besluit 3 juni 2003 heeft het college het verkeersbesluit van 23 juli 2002 gewijzigd.
Bij besluit van 18 december 2003 is het door appellanten tegen het besluit van 23 juli 2002 gemaakte bezwaar, dat is opgevat als zijnde mede gericht tegen het besluit van 3 juni 2003, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 28 januari 2004 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank).
Bij besluit van 18 januari 2005 heeft het college het besluit van 18 december 2003 vervangen en het door appellanten gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 maart 2005, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door appellanten ingestelde beroep voorzover dat is gericht tegen het besluit van 18 december 2003 niet-ontvankelijk verklaard en voorzover dat is gericht tegen het besluit van 18 januari 2005 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 21 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 13 juni 2005 heeft het college van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2005, waar van appellanten [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. E.M. Pronk, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Blijkens de stukken ligt aan het verkeersbesluit van 23 juli 2002 het Verkeersplan Binnenstad model AB+ (hierna: het Verkeersplan) ten grondslag, dat op 3 april 2001 is vastgesteld door de gemeenteraad van Dordrecht. Het Verkeersplan is opgesteld om de bereikbaarheid, de leefbaarheid en het winkelklimaat in de binnenstad van Dordrecht te verbeteren. Gekozen is voor een zogenoemd lobbenmodel en een systeem van flexibele afsluitingen. De binnenstad is daartoe opgesplitst in drie delen, elk deel dient zijn eigen verkeer te verwerken. Daarmee wordt beoogd het verkeer gelijkmatiger over de stad te verdelen, doorgaand verkeer in de binnenstad te weren en een groot autoluw winkel-wandelgebied te creëren.
Naar aanleiding van een eerste evaluatie van het Verkeersplan op 25 februari 2003 heeft het college besloten tot wijziging van onder meer het verkeersbesluit van 23 juli 2002. Blijkens het wijzigingsbesluit van 3 juni 2003 zijn daarbij de hoofddoelstellingen van het Verkeersplan, te weten het weren van doorgaand verkeer en het creëren van een autoluw gebied, gehandhaafd.
2.2. Het betoog van het college dat appellanten niet zijn aan te merken als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet worden verworpen.
Appellanten wonen in de Prinsenstraat te Dordrecht. In het Verkeersplan is aan deze straat een bijzondere functie toegekend als in- en uitgang van de zogenoemde westlob en als uitgang van de zogenoemde binnenstadslob. De getroffen verkeersmaatregelen kunnen dan ook direct gevolgen hebben voor het aantal verkeersbewegingen in de Prinsenstraat. Het belang van appellanten is reeds daarom rechtstreeks betrokken bij de verkeersbesluiten.
2.3. Appellanten hebben aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun betoog dat het wijzigingsbesluit van 3 juni 2003 niet voldoet aan de wettelijk voorgeschreven vormvereisten. Zij hebben in dat verband gesteld dat zij het besluit zelf eerst op 13 oktober 2004 hebben ontvangen en daardoor niet in staat zijn geweest bezwaar te maken tegen de vormgebreken.
2.3.1. Het wijzigingsbesluit van 3 juni 2003 is bekendgemaakt door kennisgeving daarvan in de "Stem van Dordt" van 18 juni 2003. Het besluit is blijkens die publicatie tegelijkertijd ter inzage gelegd. Appellanten hebben naar aanleiding van een brief van het college van 13 juni 2003 gereageerd op dit besluit door het college bij brief van 3 juli 2003 mee te delen dat zij hun bezwaren handhaven.
2.3.2. De Awb bevat geen bepaling op grond waarvan het college gehouden zou zijn om het besluit, naast de bekendmaking daarvan in de "Stem van Dordt" en de ter inzage legging, aan appellanten toe te zenden of uit te reiken. De Afdeling ziet verder evenmin als de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat het overgelegde besluit niet het besluit is waarbij het verkeersbesluit van 23 juli 2002 is gewijzigd. Ten aanzien van de door appellanten gestelde vormgebreken, te weten het ontbreken van een wettelijke grondslag en het niet vermelden van de desbetreffende verkeersborden, is in het besluit van 18 januari 2005 voldoende duidelijkheid geschapen. Belanghebbenden zijn door deze gebreken niet benadeeld. Deze grond slaagt derhalve niet.
2.4. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Wegenverkeerswet geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens en onderborden, voorzover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Ingevolge het tweede lid geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
2.5. Het college komt bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toe. Het is aan het college om alle bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter zal zich bij de beoordeling van zo’n besluit terughoudend moeten opstellen en slechts dienen te toetsen of het besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
2.6. Appellanten bestrijden het oordeel van de rechtbank dat het verkeersbesluit van 23 juli 2002, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 3 juni 2003, niet zal leiden tot een (noemenswaardige) toename van de verkeersdruk op de Prinsenstraat. Het college heeft de gevolgen van het verkeersbesluit voor de Prinsenstraat niet onderzocht en de beschikbare stukken rechtvaardigen dit oordeel van de rechtbank niet, aldus appellanten. De rechtbank heeft volgens appellanten daarom ook ten onrechte overwogen dat niet staande kan worden gehouden dat het college onderzoek had dienen te verrichten naar de milieueffecten van de verkeersbesluiten. Naar hun mening heeft het college onvoldoende rekening gehouden met de bestaande ernstige akoestische situatie in de Prinsenstraat en de overschrijding van de grenswaarde voor fijn stof voor 35 woningen in die straat. Het college heeft naar de mening van appellanten verder onvoldoende acht geslagen op de zorgplicht op het gebied van de verkeersveiligheid en de instandhoudingsplicht voor de rijks- en gemeentelijke monumenten.
2.6.1. Bij de vaststelling van het Verkeersplan en bij het nemen van het verkeersbesluit van 23 juni 2002, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 3 juni 2003, is rekening gehouden met een toename van het verkeer in de Prinsenstraat van ongeveer 1.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal. In de periode van 10 september 2002 tot en met 23 september 2002, dit is vóór de invoering van de verkeersmaatregelen, is een zogenoemde nulmeting verricht. Daarbij is in de Prinsenstraat op werkdagen een gemiddelde verkeersintensiteit van 9.500 motorvoertuigen per etmaal gemeten.
In februari 2003 zijn opnieuw tellingen verricht. In de Prinsenstraat is bij die gelegenheid een verkeersintensiteit van ongeveer 7.100 voertuigen per etmaal gemeten. Anders dan het college had verwacht, was de verkeersdruk in de Prinsenstraat derhalve niet met ongeveer 1.000 motorvoertuigen per etmaal toegenomen, maar met ruim 2.000 afgenomen. In het besluit van 18 januari 2005 is te dien aanzien overwogen dat de afname van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het weren van het doorgaand verkeer blijkbaar sterker is geweest dan de toename als gevolg van de omstandigheid dat het verkeer veelal via dezelfde weg de westlob in- en uitrijdt. Appellanten bestrijden weliswaar de representativiteit van de tellingen in februari 2003, maar zij hebben hier geen ander onderzoek tegenover gesteld. De Afdeling ziet geen reden de uitgevoerde tellingen in twijfel te trekken.
Onder deze omstandigheden heeft het college bij het nemen van de beslissing op bezwaar kunnen afzien van het houden van nieuwe verkeerstellingen in de Prinsenstraat. Weliswaar is het niet onmogelijk dat door de nieuwe maatregelen, neergelegd in het besluit van 3 juni 2003, meer verkeer door de Prinsenstraat komt dan is gemeten in februari 2003, doch het is niet aannemelijk dat die maatregelen tot gevolg hebben dat de verkeersintensiteit uitkomt boven de intensiteit die bij de nulmeting naar voren kwam. Het betoog slaagt in zoverre dan ook niet.
2.6.2. In de Prinsenstraat geldt een maximum snelheid van 30 kilometer per uur. Het verkeersbesluit van 23 juli 2002, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 3 juni 2003, heeft daarin geen verandering gebracht. Gelet op artikel 74, tweede lid, van de Wet geluidhinder in samenhang met artikel 82, eerste lid, van die wet heeft het college mogen aannemen dat bij deze maximumsnelheid de geluidsbelasting van de gevels van de woningen in de Prinsenstraat, vanwege de weg, de waarde van 50 dB(A) niet overschrijdt. Aangezien een maximale geluidsbelasting van 50 dB(A) kan worden beschouwd als een toereikend beschermingsniveau, heeft het college kunnen afzien van een onderzoek naar de geluidsbelasting en heeft het de eventuele geringe toename van geluidhinder van minder gewicht kunnen achten dan de belangen die zijn gediend met het verkeersbesluit, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 3 juni 2003. De omstandigheid dat in de praktijk vaak harder wordt gereden dan 30 kilometer per uur, is niet een gevolg van het verkeersbesluit. Zij kan dan ook niet tot het oordeel leiden dat het verkeersbesluit niet had mogen worden genomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellanten kunnen verzoeken handhavend op te treden tegen snelheidsovertredingen.
2.6.3. Blijkens het besluit van 18 januari 2005 heeft het college acht geslagen op de verkeersveiligheid en de door het verkeer, met name het vrachtverkeer, veroorzaakte trillingen in de Prinsenstraat. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de gevolgen voor de verkeersveiligheid en de monumenten in de Prinsenstraat zodanig zijn dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de in geding zijnde verkeersmaatregelen heeft kunnen besluiten. Daarbij merkt de Afdeling op dat het verkeersbesluit, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 3 juni 2003, geen betrekking heeft op de route van de Citybus en de herinrichting van de Prinsenstraat. De in dit verband geuite bezwaren tegen de route van de Citybus en de herinrichting van de straat, vallen daarom buiten de omvang van dit geding.
Het betoog van appellanten slaagt in zoverre dus evenmin.
2.6.4. Ingevolge artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit (hierna: het Besluit) nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voorzover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht:
a. (…);
b. (…);
c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.6.4.1. Het college heeft betoogd dat het Besluit in dit geval niet van toepassing is. Het stelt zich op het standpunt dat uit de tekst van en de toelichting op het Besluit volgt dat de wetgever de bevoegdheden waarbij het Besluit in acht moet worden genomen beperkt opvat, in die zin dat bij uitvoeringsbesluiten in het kader van een verkeersplan niet getoetst hoeft te worden aan het Besluit.
In de tekst van artikel 13 van Pro het Besluit kan geen steun worden gevonden voor dit standpunt. De toelichting biedt daarvoor evenmin grond, nu de daarin opgenomen opsomming van de bevoegdheden waarbij het Besluit in acht moet worden genomen, geen uitputtend karakter heeft. In de toelichting op het Besluit luchtkwaliteit 2005, waarnaar het college heeft verwezen, is vermeld dat gebonden bevoegdheden of bevoegdheden met een wettelijk beperkt afwegingskader niet in aanmerking komen voor het in acht nemen van de luchtkwaliteitseisen. Het Besluit luchtkwaliteit 2005 was ten tijde van het nemen van het besluit van 18 januari 2005 echter nog niet in werking getreden. Zo het gestelde in die toelichting ook zou moeten gelden voor het Besluit, dan moet worden vastgesteld dat in dit geval van een gebonden bevoegdheid of een bevoegdheid met een wettelijk beperkt afwegingskader geen sprake is.
De conclusie is dat het nemen van het verkeersbesluit, zoals dat nadien is gewijzigd, dient te worden aangemerkt als de uitoefening van een bevoegdheid die gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit. Het college diende dan ook bij het nemen van dat besluit en de handhaving daarvan bij het besluit van 18 januari 2005, de in artikel 13 van Pro het Besluit opgenomen grenswaarden in acht te nemen.
2.6.4.2. Aan het vaststellen van het Verkeersplan is geen onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit ten grondslag gelegd. Ook bij de voorbereiding van het verkeersbesluit en de wijziging daarvan, en bij de voorbereiding van de beslissing op bezwaar is geen onderzoek verricht naar de gevolgen van de verkeersmaatregelen voor de luchtkwaliteit. Er is geen grond voor het oordeel dat voor het college in dit geval geen verplichting tot een dergelijk onderzoek in het kader van de besluitvorming bestond. Dit klemt vooral nu blijkens het "Rapport luchtkwaliteit 2001 Dordrecht" in 2001 de in artikel 13, aanhef en onder c en d, van het Besluit vermelde grenswaarden in de Prinsenstraat werden overschreden bij 35 woningen en 15 winkels. Ter zitting heeft het college bovendien gesteld dat overschrijding van grenswaarden voor zwevende deeltjes zich in heel Dordrecht voordoet.
Dit gebrek in de voorbereiding van de besluiten behoeft echter in dit geval niet tot vernietiging van die besluiten te leiden. Gelet op hetgeen in 2.6.1 is overwogen stond ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar in voldoende mate vast dat de bestreden verkeersbesluiten in de Prinsenstraat niet hebben geleid tot een toename van het aantal verkeersbewegingen, maar tot een afname daarvan. Verder is niet gebleken dat de samenstelling van het verkeer in de Prinsenstraat is gewijzigd als gevolg van deze besluiten. Nu de besluiten voorts geen wijziging brengen in de maximumsnelheid in de Prinsenstraat, acht de Afdeling het voldoende aannemelijk dat van enig negatief effect op de luchtkwaliteit in deze straat als gevolg van de besluiten geen sprake is.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Visser
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2005
148.