Uitspraak
Raad
van State
200003274/01.
Datum uitspraak: 13 juni 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [appellant], wonend te [woonplaats[,
2. de Minister van Buitenlandse Zaken,
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 30 mei 2000 in het geding tussen:
appellante sub 1
en
appellant sub 2.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 december 1997 heeft appellant sub 2 (hierna: de Minister) geweigerd een Ghanese verklaring van ongehuwd-zijn ten behoeve van appellante sub 1 (hierna: [appellant]) te legaliseren.
Bij brief van 24 januari 1998 heeft [appellant] daartegen bezwaar gemaakt.
Tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar heeft [appellant] bij brief van 19 december 1998 beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank).
Bij besluit van 2 februari 1999 heeft de Minister het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 30 mei 2000, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard, de Minister in de proceskosten veroordeeld, bepaald dat de Staat der Nederlanden aan [appellant] het door haar betaalde griffierecht vergoedt en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] bij brief van 5 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 10 juli 2000, en de Minister bij brief van 10 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2000, hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 6 augustus 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 9 september 2000 heeft [appellant] een memorie van antwoord ingediend.
Bij brief van 28 september 2000 heeft de Minister een memorie ingediend. Daarbij heeft hij tevens verzocht om geheimhouding ex artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten aanzien van een aantal stukken (drie bladzijden volledig en een bladzijde gedeeltelijk) die betrekking hebben op het door de Nederlandse ambassade te Ghana verrichte verificatie-onderzoek. Op 4 januari 2001 heeft een enkelvoudige kamer van de Afdeling beslist dat beperking van de kennisneming van de desbetreffende stukken gerechtvaardigd is. Bij brief van 16 januari 2001 heeft [appellant] toestemming als bedoeld in het vijfde lid van artikel 8:29 van Pro de Awb verleend om mede op basis van de geheime stukken uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2001, waar [appellant] in persoon, bijgestaan door mr. L. van Dijk, advocaat te Den Haag, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Weeber, werkzaam bij de Afdeling Bezwaar en Beroep Consulaire Zaken van de directie Personenverkeer, Migratie en Consulaire Zaken van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Het hoger beroep van de Minister
2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij heeft de rechtbank echter wel een proceskostenveroordeling uitgesproken en gelast dat de Staat der Nederlanden (de Minister) het betaalde griffierecht vergoedt. Daartegen richt zich het hoger beroep van de Minister.
2.1.1. Ten aanzien van de proceskostenveroordeling heeft de Minister betoogd dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een wegingsfactor 1,0. Bij het niet tijdig beslissen op het bezwaar is een inhoudelijke beoordeling van de zaak niet aan de orde maar gaat het slechts om beantwoording van de vraag of de beslistermijn van artikel 7:10 van Pro de Awb is overschreden, in welk geval een lagere factor gerechtvaardigd is, aldus de Minister.
De Afdeling deelt dit standpunt van de Minister. Anders dan in haar uitspraak van 30 juni 2000, no. 199901701/1, [redactie: LJN-nr url('AA6730',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=20380)] gepubliceerd in JV 2000/189, zoals nadien in andere legalisatiezaken herhaald, is de Afdeling thans van oordeel dat in gevallen als dit niet de wegingsfactor "licht" (0,5) maar de wegingsfactor "zeer licht" (0,25) op zijn plaats is. Het gaat hier immers uitsluitend om de vraag of de beslistermijn is overschreden, waarbij geen beoordeling door de rechter van het materiële geschil plaatsvindt. De Minister heeft er ter zitting terecht op gewezen dat een vraag van lichter gewicht niet snel zal voorkomen. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval de toepassing van een hogere factor dan 0,25 rechtvaardigen is niet gebleken. De rechtbank had dan ook dienen te volstaan met een proceskostenveroordeling ten bedrage van ƒ 177,50 in plaats van ƒ 710,00.
Het hoger beroep van de Minister is in zoverre gegrond.
2.1.2. Ten aanzien van het griffierecht heeft de rechtbank overwogen gebruik te maken van de haar in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb gegeven bevoegdheid. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank hier kennelijk de bevoegdheid van het tweede lid van dat artikel voor ogen heeft gehad, nu er geen sprake was van een geval als in het eerste lid omschreven. Met de Minister is de Afdeling van oordeel dat voor toepassing van bedoelde bevoegdheid geen aanleiding bestond. Ingevolge het vierde lid van artikel 6:20 van Pro de Awb wordt een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen een inmiddels genomen besluit, tenzij dat besluit aan het beroep geheel tegemoet komt. In dat laatste - hier niet aan de orde zijnde - geval voorziet artikel 8:41, vierde lid, van de Awb in vergoeding van het griffierecht bij intrekking van het beroep. Bij toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt niet opnieuw griffierecht geheven. Dit houdt in dat het door [appellant] betaalde griffierecht geacht wordt mede te zijn voldaan ten aanzien van het beroep tegen het besluit van 2 februari 1999. Dat beroep is door de rechtbank ongegrond verklaard. Het enkele feit dat niet tijdig op het bezwaar was beslist vormde in dit geval geen aanleiding om vergoeding van het griffierecht te gelasten. Hieruit volgt dat het hoger beroep van de Minister ook wat dit onderdeel betreft gegrond is.
Het hoger beroep van [appellant]
2.2. [appellant] betoogt in hoger beroep allereerst dat haar ten onrechte de kennisneming van stukken die betrekking hebben op het verificatie-onderzoek is onthouden. Zij beschikte daardoor niet over essentiële informatie waardoor zij ernstig in haar processuele positie werd geschaad. Dit is volgens haar in strijd met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2.2.1. Dit betoog van [appellant] kan geen doel treffen.
Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 30 juni 2000, no. 199901701/1 [redactie: LJN-nr url('AA6730',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=20380)], JV 2000/189, bevat dit artikel minimumnormen voor een eerlijke procesvoering, doch zijn deze normen niet absoluut. De nationale wetgever mag met het oog op een goede procesorde of ter bescherming van het publieke belang of van de belangen van derden, bepaalde procedurevoorschriften en beperkingen stellen, mits het eerlijke karakter van de procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt aangetast. Het eerste lid van artikel 8:29 van Pro de Awb betreffende het achterhouden of geheim houden van inlichtingen of stukken, houdt een beperking in van het beginsel van de openbaarheid en dat van de "equality of arms". Het artikel bepaalt evenwel, dat deze beperking slechts om "gewichtige redenen" kan worden aangebracht, terwijl het derde lid de toetsing daarvan aan de rechter opdraagt. Acht de rechter de beperking gerechtvaardigd, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op de grondslag van de achtergehouden of geheim gehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. De beperkingsmogelijkheid is op deze wijze met zodanige waarborgen omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt.
2.2.2. [appellant] heeft verder betoogd dat haar in de bezwaar- en beroepsfase stukken zijn onthouden, op de kennisneming waarvan zij volgens recente jurisprudentie van de Afdeling wel aanspraak kon maken. [appellant] doelt hier op de verslagen van interviews met familieleden. Vast staat dat de Minister in deze jurisprudentie met betrekking tot tijdens het verificatie-onderzoek door familieleden afgelegde verklaringen aanleiding heeft gezien de in deze zaak van familieleden afkomstige informatie in de procedure in hoger beroep aan het dossier toe te voegen zonder om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb te vragen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 11 mei 2000, no. 199900131/01 [redactie: LNJ-nummer url('AA6091',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=19688)], gepubliceerd in JB 2000/165, JV 2000/116 en AB 2000, 305 , geldt de beslissing van de rechtbank omtrent de geheimhouding van stukken niet in de fase van het hoger beroep en is voor geheimhouding in hoger beroep een afzonderlijk verzoek aan de Afdeling nodig. Hierop wordt vervolgens door de Afdeling beslist onafhankelijk van de beslissing van de rechtbank in eerste aanleg. De Afdeling behandelt de zaak in hoger beroep immers opnieuw. In dit geval heeft de Afdeling in een andere samenstelling de door de Minister verzochte geheimhouding gerechtvaardigd geacht. Nu dit verzoek zich in hoger beroep niet uitstrekte over de tijdens het verificatie-onderzoek door familieleden afgelegde verklaringen, heeft [appellant] bij de behandeling van haar zaak in hoger beroep kunnen kennisnemen van deze verklaringen en haar zienswijze daaromtrent genoegzaam naar voren kunnen brengen. Aangezien ook overigens niet aannemelijk is geworden dat [appellant] door het gebrek dat in dit opzicht aan de voorafgaande procedures kleeft in haar belangen is geschaad, kan dit gebrek geacht worden met de behandeling van het geschil in hoger beroep door de Afdeling te zijn geheeld. De Afdeling ziet hierin dan ook geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak en de beslissing op bezwaar, zoals door [appellant] ter zitting in hoger beroep bepleit.
2.2.3. Legalisatie van de verklaring ("statutory declaration") van ongehuwd-zijn is geweigerd wegens gerede twijfel omtrent de burgerlijke staat van [appellant]. De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat de Minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van ernstige twijfel omtrent de juistheid van de ongehuwdverklaring. Tijdens het verificatie-onderzoek zijn door naaste familieleden van [appellant] verklaringen afgelegd die inhouden dat zij ten tijde van het opstellen van de ongehuwdverklaring reeds gehuwd was. Onder deze familieleden is zelfs degene die deze "statutory declaration" heeft afgelegd. Hierdoor is twijfel gerezen over de vraag of een huwelijk tot stand is gekomen. Daardoor bestaat er ook grotere twijfel over de inhoudelijke juistheid van de ongehuwdverklaring. [appellant] heeft die twijfel niet weten weg te nemen met de stelling dat er sprake was van een soort verlovingsfeest met haar partner [partner], met wie zij al samenwoont en bij wie zij ook verblijf in Nederland beoogt, en niet van een huwelijk met hem naar Ghanees (gewoonte)recht (een "customary marriage"). Of het gestelde huwelijk naar Ghanees recht geldig tot stand is gekomen en of dat huwelijk naar Nederlands internationaal privaatrecht wordt erkend, is in de onderhavige procedure niet relevant. De twijfel over de inhoud van de ongehuwdverklaring blijft aanwezig. Deze twijfel reeds leidt er toe dat de Minister op grond van zijn beleid legalisatie heeft kunnen weigeren. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat de Minister in dit geval van zijn beleid had behoren af te wijken. Of er daadwerkelijk sprake is van een in Nederland te erkennen huwelijk naar Ghanees recht zal niet in deze legalisatieprocedure maar in een inmiddels door [appellant] gestarte procedure bij de burgerlijke rechter moeten worden uitgemaakt.
2.2.4. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep van [appellant] ongegrond is.
Slotsom
2.3. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking, behoudens waar deze betreft de hoogte van de proceskostenveroordeling en de gelaste vergoeding van het griffierecht. De uitspraak van de rechtbank moet in zoverre worden vernietigd. Doende, hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de proceskostenveroordeling in beroep vaststellen op ƒ 177,50.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep is geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover de rechtbank de hoogte van de proceskostenveroordeling heeft vastgesteld op ƒ 710,00 en voorzover de rechtbank heeft bepaald dat de Staat der Nederlanden (de Minister) het door [appellant] betaalde griffierecht aan haar vergoedt;
II. stelt de hoogte van de proceskostenveroordeling in beroep vast op ƒ 177,50;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.R. Bakker, Voorzitter,
en mr. C.A. Terwee-van Hilten en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Bakker w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2001
18.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,