Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 06/2838
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 7 november 2008
inzake
[naam], eiser,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hendriks,
tegen
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 28 april 2006.
2. Procesverloop
Bij brief van 1 februari 2005, aangevuld bij brief van 28 februari 2005, heeft eiser verweerder met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) onder meer verzocht om toezending van een aantal functie-enquêteformulieren, alsmede mutaties daarop. Bij besluit van 10 maart 2005 heeft verweerder dat verzoek afgewezen.
Bij besluit van 20 april 2005 heeft verweerder het tegen het besluit van 10 maart 2005 ingediende bezwaar, voor zover betrekking hebbend op de functie-enquêteformulieren en de mutaties daarop, ongegrond verklaard en heeft hij dat besluit gehandhaafd.
Bij uitspraak van 20 januari 2006 (AWB 05/1565) heeft deze rechtbank, voor zover hier relevant, het daartegen ingestelde beroep van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 20 april 2005 vernietigd, voor zover daarin is geweigerd de functie-enquêteformulieren en de mutaties daarop te verstrekken. Tevens is bij die uitspraak bepaald dat verweerder in zoverre met inachtneming van die uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder de eerdere weigering om de functie-
enquêteformulieren en de mutaties te verstrekken, gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Verweerder heeft een voorbeeldset van de stukken waarop het verzoek van eiser betrekking heeft aan de rechtbank overgelegd en heeft daarbij een beroep gedaan op artikel 8:29 van de Awb. Nadat de rechtbank - in een andere samenstelling - heeft besloten dat beperking van de kennisneming van die stukken gerechtvaardigd is, heeft eiser bij brief van 17 juli 2006 de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, geweigerd.
Het beroep is – gevoegd met de beroepen met procedurenummers AWB 06/5334 en AWB 07/2520 - behandeld ter zitting van een meervoudige kamer van de rechtbank van 26 september 2008. Eiser is daar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.J. Daalder, mr. C.M.P.B. Wintermans en D. Vermeulen.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting is de behandeling van de gevoegde zaken weer gesplitst.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 2 van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Het geschil beperkt zich tot de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering tot openbaarmaking van de functie-enquêteformulieren met betrekking tot de Standaard Beroepen Classificatie (SBC)-codes die in een bijlage bij de brief van eiser van 28 februari 2005 zijn vermeld, alsmede de mutaties daarop. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de functie-enquêteformulieren zijn te beschouwen als documenten bestemd voor intern beraad. Het gaat volgens verweerder om persoonlijke aantekeningen van een Arbeidsdeskundig Analist die een weergave vormen van een deel van zijn oordeel over wat er tijdens een bezoek aan een onderneming is waargenomen. Het gaat bovendien om kladaantekeningen die een voorlopig oordeel bevatten. Volgens verweerder is daarom sprake van persoonlijke beleidsopvattingen, waarbij hij geen aanleiding ziet om de formulieren in niet tot de persoon herleidbare vorm te verstrekken. Artikel 11 van de Wob staat volgens verweerder in de weg aan openbaarmaking. Daarnaast zou openbaarmaking van informatie op functie-enquêteformulieren betekenen dat informatie wordt verschaft over gegevens die nog in bewerking zijn en zou door het verstrekken van de formulieren een onvolledig en daarmee vertekend beeld ontstaan. Volgens verweerder dient het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in dit geval zwaarder te wegen dan het belang van publieke openbaarmaking.
Eiser heeft allereerst aangevoerd dat namens verweerder op 21 november 2005 ter zitting van de rechtbank is toegezegd geanonimiseerde versies van de functie-enquêteformulieren aan hem te verstrekken. Hij stelt zich op het standpunt dat verweerder, door opnieuw te weigeren de documenten openbaar te maken, geen uitvoering heeft gegeven aan de rechtens onaantastbare uitspraak van de rechtbank van 20 januari 2006 (AWB 05/1576). Eiser acht deze handelwijze in strijd met de beginselen van een goede procesorde en met het vertrouwensbeginsel. Eiser is van mening dat verweerder in strijd met artikel 3:3 van de Awb heeft gehandeld door in plaats van in hoger beroep te gaan tegen de uitspraak van de rechtbank een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen van gelijke strekking.
Dit betoog slaagt niet. Het dictum van de eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank strekt niet verder dan dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Weliswaar staat op pagina 3 van de uitspraak vermeld dat verweerder ter zitting heeft toegezegd geanonimiseerde versies van de gevraagde formulieren aan eiser te verstrekken, dit betreft echter een feitelijke constatering en geen dragende overweging of opdracht om tot een dergelijke wijze van verstrekking over te gaan.
Verweerder heeft een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarbij de weigering om de gevraagde formulieren openbaar te maken, opnieuw is gehandhaafd. Aan dit besluit ligt een andere motivering ten grondslag dan bij het eerder vernietigde besluit het geval was. Verweerder heeft de weigering in de thans bestreden beslissing gebaseerd op een weigeringsgrond die niet aan het vernietigde besluit ten grondslag was gelegd (artikel 11, eerste lid van de Wob). Daarnaast is de weigering opnieuw gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, echter ditmaal niet ter bescherming van belangen van derden, maar ter bescherming van de belangen van verweerder. Verweerder heeft aldus met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank, conform de daarin neergelegde verplichting, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Van oneigenlijk gebruik van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 3:3 van de Awb, noch van strijd met het in artikel 7:12, eerste lid van de Awb neergelegde motiveringsbeginsel is de rechtbank in dit opzicht kunnen blijken.
Met betrekking tot het door eiser gedane beroep op het vertrouwensbeginsel stelt de rechtbank vast dat gelet op de tekst van de uitspraak van 20 januari 2006 vaststaat dat een gemachtigde van verweerder ter zitting heeft toegezegd geanonimiseerde versies van de formulieren te verstrekken. Hoewel de rechtbank kan begrijpen dat hierdoor bij eiser verwachtingen zijn gewekt, overweegt zij dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het publieke belang bij een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang die wet veronderstelt. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Daarom kan ten aanzien van de openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging worden dan ook het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken, maar niet het specifieke belang van de betrokken verzoeker. Deze belangenafweging kan niet leiden tot bekendmaking aan slechts de verzoeker wegens diens specifieke belang. Een bij eiser gewekte verwachting bij het verkrijgen van de informatie kan dan ook niet bij de afweging worden betrokken. Reeds hierom faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel.
Het door eiser gedane beroep op de beginselen van een goede procesorde dient, bij gebreke aan een onderbouwing, eveneens te worden verworpen.
Eiser heeft voorts bestreden dat de functie-enquêteformulieren persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ter onderbouwing van deze stelling heeft hij een verklaring overgelegd van een voormalig Arbeidsdeskundig Analist, [naam voormalig Arbeidskundig Analis].
Door zijn weigering de rechtbank toestemming te geven om mede op de grondslag van de hiervoor bedoelde stukken uitspraak te doen heeft eiser de rechtbank de mogelijkheid ontnomen te onderzoeken of hier sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. De gevolgen daarvan dient de rechtbank volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) voor rekening van eiser te laten door het er onder die omstandigheden bij gebrek aan wetenschap voor te houden dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van in de functie-enquêteformulieren vervatte persoonlijke beleidsopvattingen. Hetgeen door eiser daartegen is aangevoerd, waaronder de verklaring van [naam voormalig Arbeidskundig Analist], acht de rechtbank ontoereikend om zonder kennisneming van de inhoud van de formulieren een andere conclusie te rechtvaardigen. Evenmin kan door deze weigering worden nagegaan of de formulieren informatie bevatten, niet zijnde persoonlijke beleidsopvattingen, die niet zozeer is verweven dat tot gedeeltelijke openbaarmaking kan worden overgegaan. Het betoog van eiser kan om die reden dan ook niet slagen, en de rechtbank dient er van uit te gaan dat verweerder terecht onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob geen informatie heeft verstrekt.
In gelijke zin moet worden geoordeeld over het ter zitting door eiser ingenomen standpunt dat er geen sprake van kan zijn dat door het verstrekken van de formulieren een onvolledig en daarmee vertekend beeld van het functioneren van de overheid kan ontstaan. Doordat de rechtbank geen kennis kan nemen van de vertrouwelijke stukken, moet het er ook hier bij gebrek aan wetenschap voor worden gehouden dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking leidt tot onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat hij de toepassing van artikel 8:29 van de Awb, waarbij de rechtbank uitspraak doet op grondslag van stukken die niet aan beide partijen bekend zijn, in strijd acht met de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde waarborgen voor een eerlijk proces. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding om de gevolgen van de weigering van toestemming om de rechtbank kennis te laten nemen van de vertrouwelijke stukken, niet voor rekening van eiser te laten. Daartoe wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2001, LJN: AB6602. Volgens de Afdeling houdt lid 1 van artikel 8:29 Awb een beperking in van het beginsel van de openbaarheid en dat van de "equality of arms". De in dat artikel neergelegde beperkingsmogelijkheid is echter met zodanige waarborgen omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt. Van een schending van de in artikel 6 van het EVRM neergelegde minimumnormen voor een eerlijke procesvoering is bij de beperkte kennisneming op grond van artikel 8:29 van de Awb dan ook geen sprake.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiser tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. L. van Gijn, voorzitter, mr. G.H.W. Bodt en mr. C. van Linschoten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 7 november 2008.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 7 november 2008