Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/2100
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2026 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats], eisers
(gemachtigde: mr. R.J.G. Ensink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[belanghebbende], uit Breda, derde-belanghebbende.
[belanghebbende], uit Breda, derde-belanghebbende.
Samenvatting
1. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar van 25 februari 2025 (het bestreden besluit), waarin het college een last onder dwangsom aan eisers voor het plaatsen van een erfafscheiding zonder omgevingsvergunning in stand heeft gelaten.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Eisers krijgen geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 22 mei 2024 heeft derde-belanghebbende, wonend aan [adres 1], het college verzocht handhavend op te treden tegen de door eisers geplaatste erfafscheiding op het perceel van eisers gelegen aan de [adres 2].
2.1.
Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft het college op 14 oktober 2024 aan eisers een last onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit). Met het plaatsen van de erfafscheiding zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning handelen eisers volgens het college namelijk in strijd met artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Breda (het omgevingsplan) in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.
In de last staat dat het college eisers een termijn van acht weken na verzending van het besluit geeft om de erfafscheiding te verwijderen en verwijderd te houden, of te verlagen naar een hoogte van een meter. Indien eisers dit niet tijdig en/of niet volledig doen legt het college een dwangsom op van € 2.500,00.
2.2.
Eisers zijn hiertegen in bezwaar gegaan.
2.3.
Het college heeft het bezwaar in het bestreden besluit van 25 februari 2025, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard. Het primaire besluit is hiermee in stand gelaten.
2.4.
Eisers hebben op 3 april 2025 hiertegen beroep ingesteld.
2.5.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 4 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en hun gemachtigde, namens het college [naam] en derde-belanghebbende.
2.7.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Beroepsgronden
3. Eisers stellen zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding, De erfafscheiding is volgens hen namelijk niet vergunningplichtig. Mocht de rechtbank wel een overtreding aannemen, dan moet naar hun mening van handhaving worden afgezien omdat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Verder doen eisers, indien geoordeeld wordt dat er geen concreet zicht op legalisatie is, een beroep op het evenredigheidsbeginsel.
Beoordeling door de rechtbank
Het wettelijk kader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Dat betekent dat in deze zaak de nieuwe Omgevingswet van toepassing is. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.
4.1.
Op het perceel gelegen aan de [adres 2] was voor 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ (het bestemmingsplan) van kracht. Dit bestemmingsplan maakt onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
4.2.
Volgens het bestemmingsplan geldt op het perceel de bestemming ‘Wonen’. Artikel 20.2.4, onder c, van het bestemmingsplan bepaalt dat de hoogte van erf- en terreinafscheidingen maximaal 2 meter mag bedragen, met dien verstande dat de hoogte van erf- en terreinafscheidingen vóór de naar de weg of het openbaar gebied gekeerde gevel(s) dan wel het verlengde daarvan maximaal 1 meter mag bedragen. In afwijking met het voorgaande staat in artikel 20.2.4, onder d van het bestemmingsplan dat de hoogte van erf- en terreinafscheidingen op hoekpercelen maximaal 2 meter mag bedragen, mits deze erf- en terreinafscheidingen minimaal 3 meter achter de voorgevel van het hoofdgebouw dan wel het verlengde daarvan worden gebouwd.
4.3.
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Is er sprake van een overtreding?
5. Ingevolge artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden zonder een omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
5.1.
Artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan maakt hier onder meer een uitzondering op. Op grond van deze bepaling geldt het verbod uit artikel 22.26 van het omgevingsplan niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een erf- of perceelafscheiding, als wordt voldaan aan de volgende eisen:
hoger dan 1 meter maar niet hoger dan 2 meter;
op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat; en
achter de lijn die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.
5.2.
Niet in geschil tussen partijen is dat voldaan wordt aan voorwaarden 1 en 2 van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan. Er dient dus alleen nog gekeken te worden of de erfafscheiding achter de lijn ligt die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.
Voorkant van het gebouw
5.3.
Dat met “dat gebouw” in voorwaarde 3 van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan de woning van eisers bedoeld wordt, wordt niet betwist door partijen. Voor de stelling dat met de “voorkant van dat gebouw” iets anders is bedoeld dan de “voorgevel” zijn daarnaast geen aanknopingspunten. [1]
5.4.
In artikel 1.86 van het bestemmingsplan wordt het begrip “voorgevel” gedefinieerd. De voorgevel is volgens deze bepaling de naar de weg of aan het openbaar gebied gekeerde gevel van een gebouw of, indien het een gebouw betreft van meer dan één naar de weg of het openbaar gebied gekeerde gevel, de gevel die door zijn aard, functie, constructie dan wel gelet op uitstraling ervan als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt.
5.5.
De rechtbank begrijpt het zinsgedeelte “de naar de weg of aan het openbaar gebied gekeerde gevel” aldus dat de gevel direct aan de weg of het openbaar gebied moet grenzen. Op basis hiervan stelt de rechtbank vast dat de noord-, oost- en zuidgevel van de woning van eisers niet naar de weg dan wel naar het openbaar gebied gekeerd is. Tussen deze gevels en de Haagweg/Heuvelstraat staan namelijk huizen en tuinen.
5.6.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1725, overweging 5.1) moet, wanneer er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor het antwoord op de vraag waar zich de voorgevel bevindt. [2]
5.7.
Op basis van de definitiebepaling van “voorgevelrooilijn”, te vinden in artikel 1.87 van het bestemmingsplan (zie bijlage), kan in deze situatie geen voorgevelrooilijn vastgesteld worden. Er ligt namelijk geen weg aan de voorzijde van de woning. Er kan dan ook geen lijn die evenwijdig aan de as van de weg is gelegen worden vastgesteld. De feitelijke situatie is dus doorslaggevend bij het vaststellen van de voorkant van het gebouw.
5.8.
Uit de foto’s van de woning van eisers die in het dossier zijn opgenomen, blijkt dat de voordeur en de hoofdontsluiting van het perceel zich aan de westgevel bevinden. [3] Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat de westgevel de voorgevel en dus de voorkant van het gebouw is.
Aangrenzend openbaar toegankelijk gebied
5.9.
Ingevolge artikel 1.1 van het omgevingsplan zijn de begripsbepalingen die, op de dag van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, zijn opgenomen in (voor zover relevant) Bijlage 1 bij het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), van toepassing op hoofdstuk 22 van het omgevingsplan.
5.10.
In Bijlage 1 bij het Bbl staat een definitie van het begrip “openbaar toegankelijk gebied”. Hieronder wordt verstaan: wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, en pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen alleen bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer.
5.11.
Naar het oordeel van de rechtbank kan het zijpad van de Haagweg, waar de voordeur van de woning van eisers op uitkijkt, niet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Daarbij betrekt de rechtbank de volgende omstandigheden. Het zijpad hoort bij het perceel van eisers en is dus in private eigendom. Mede gelet op de private eigendom is het niet zo dat eenieder zich desgewenst mag ophouden en bijvoorbeeld mag parkeren op dit pad. Het pad wordt enkel gebruikt door bestemmingsverkeer. Zo maken eisers en derde-belanghebbende gebruik van het pad om bij hun woning te komen. Ook is er een brandgang die loopt vanaf het pad waarvan de bewoners van een aantal huizen die grenzen aan de Haagweg gebruik kunnen maken. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik door deze bewoners en hun eventuele bezoekers ook valt onder bestemmingsverkeer. Daarnaast is de particuliere eigenaar (lees: eisers) verantwoordelijk voor het onderhoud van het zijpad en heeft het zijpad een woonbestemming en geen verkeersbestemming. Het zijpad fungeert dus enkel als in- en uitrit voor de woningen aan het zijpad. [4]
5.12.
Voor de rechtbank staat buiten twijfel dat de Haagweg wel kan worden aangemerkt als aangrenzend openbaar toegankelijk gebied in de zin van artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor. De Haagweg is immers een openbare weg, die voor iedereen toegankelijk is. Het pad komt uit op de Haagweg. Daarom kan de Haagweg worden aangemerkt als aangrenzend openbaar toegankelijk gebied als hiervoor vermeld.
5.13.
Op basis van de bovenstaande overwegingen stelt de rechtbank vast dat de lijn langs de voorkant van de woning van eisers niet evenwijdig loopt aan het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied. Die lijn, die dus loopt over het pad, dat geen openbaar toegankelijk gebied is, staat haaks op de Haagweg, die wel aan te merken is als openbaar toegankelijk gebied. Dit betekent dat niet voldaan wordt aan de derde eis van artikel 22.27 sub f van het omgevingsplan. Daarmee is de uitzondering op de vergunningplicht die wordt geregeld in dit artikel niet van toepassing op de erfafscheiding. De erfafscheiding van eisers is dus op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan vergunningplichtig. Deze bepaling, in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet, wordt door eisers overtreden.
De beginselplicht tot handhaving
6. Zoals de Afdeling in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 [5] geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
6.1.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Evenredigheid
7. Zoals volgt uit de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, moet de bestuursrechter telkens bepalen of een beroep op het evenredigheidsbeginsel strekt tot exceptieve toetsing van (een bepaling in) het algemeen verbindende voorschrift (avv), tot rechtstreekse toetsing van het bestreden besluit waarmee aan het algemeen verbindende voorschrift toepassing is gegeven of tot beide. Als een beroep alleen inhoudt dat toepassing van de bepaling in het voorliggende geval onevenredig uitpakt en daarom buiten toepassing moet blijven, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit rechtstreeks aan het evenredigheidbeginsel.
7.1.
Zoals verder volgt uit de voornoemde uitspraak van het CBb van 26 maart 2024, heeft bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van het avv al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden en het bestuursorgaan hoeft daarbij geen belangenafweging te maken. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in een voorliggend geval toepassing van het avv voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het avv in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid. Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is. [6]
7.2.
Eisers stellen zich op het standpunt dat toepassing van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan in dit geval onevenredig uitpakt en dat de bepaling daarom buiten toepassing moet blijven. De rechtbank constateert dat de bepaling een gebonden bevoegdheid is. Als aan de voorwaarden is voldaan, is er een uitzondering op de vergunningplicht. De evenredigheid is dus in beginsel gegeven. De rechtbank moet dus alleen nog beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van voor eisers onredelijk bezwarend is. Eisers hebben als bijzondere omstandigheid aangevoerd dat de erfafscheiding ligt op een bijzondere locatie, namelijk op een ingesloten perceel.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt. Op basis van artikel 22.26 van het omgevingsplan is het de norm dat een erfafscheiding vergunningplichtig is. Dat eisers door toepassing van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan een voordeel ten opzichte van de norm mislopen acht de rechtbank niet onredelijk bezwarend. Eisers kunnen bovendien nog altijd omgevingsvergunning aanvragen om de erfafscheiding te legaliseren.
Concreet zicht op legalisatie
8. Eisers zijn van mening dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Het college heeft in de optiek van eisers zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen medewerking zal worden verleend aan de legalisering van de gehele erfafscheiding. Er doen zich namelijk volgens eisers geen weigeringsgronden voor uit artikel 8.0a, tweede lid van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en artikel 8.0 van het Bkl. Daarnaast behoren de criteria die het college hanteert, namelijk “open straatbeeld” en “voortuinenomgeving”, niet tot het toetsingskader. Het negatieve stedenbouwkundige advies van de afdeling Stedenbouw van de gemeente, waar het college zich op baseert, kent bovendien een aantal gebreken. Zo is de erfafscheiding niet vanaf de openbare weg zichtbaar (zowel vanaf de Haagweg als vanaf de Heuvelstraat), is in de directe omgeving in veel gevallen niet eens een voortuin aanwezig en zijn er in de directe omgeving in enkele gevallen wel degelijk erfafscheidingen van hoger dan 1,00 meter aanwezig. Het bestaande straatbeeld wordt dus volgens eisers niet verstoord.
8.1.
De rechtbank stelt vast dat op het moment van het bestreden besluit eisers geen aanvraag om een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit hadden ingediend. Bovendien wil het college niet meewerken aan legalisatie van de gehele erfafscheiding. Het college heeft daar stedenbouwkundige en planologische bezwaren tegen, zoals vermeld in het primaire besluit. Dat er geen aanvraag was ingediend en dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan, is in beginsel voldoende voor de conclusie dat er op het moment van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie van de erfafscheiding bestond. Eisers zijn het niet eens met de argumenten van het college om niet mee te werken aan legalisatie, maar de rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd. Voor het overige kan de rechtbank in deze procedure geen inhoudelijk oordeel geven over het standpunt van het college. Dit kan aan de orde worden gesteld in de procedure over de (weigering van de) omgevingsvergunning.
8.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Het beroep tegen de last onder dwangsom (het bestreden besluit) is ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Ze krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J. Janzing, griffier, op 12 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving (voor zover relevant)
Het bestemmingsplan ‘Princenhage-Haagport’
Artikel 1.87
- Langs een wegzijde met een regelmatige of nagenoeg regelmatige ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing: de evenwijdig aan de as van de weg gelegen lijn, welke, zoveel mogelijk aansluitend aan de ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing, een zoveel mogelijk gelijkmatig beloop van de rooilijn overeenkomstig de richting van de weg geeft;
- Langs een wegzijde waarlangs geen bebouwing als onder a bedoeld aanwezig is en waarlangs mag worden gebouwd: bij een wegbreedte van ten minste 10 meter, de lijn gelegen op 15 meter uit de as van de weg; bij een wegbreedte geringer dan 10 meter, de lijn gelegen op 10 meter uit de as van de weg;