Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/1981
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. R.J.G. Ensink),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur, het college
(gemachtigde: [gemachtigde]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een invorderingsbesluit dat is genomen naar aanleiding van een opgelegde last onder dwangsom voor het huisvesten van meerdere personen in een woning in strijd met het bestemmingsplan. Na het verlopen van de begunstigingstermijn is de overtreding niet opgeheven. Om die reden is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Eiser is het niet eens met deze invordering. Daarnaast ziet het beroep op het niet-tijdig beslissen op een bezwaarschrift. Eiser voert tegen beide bestreden besluiten een aantal beroepsgronden aan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de last onder dwangsom evident onrechtmatig is, omdat het college een te korte begunstigingstermijn heeft gesteld, waardoor eiser onvoldoende tijd had om aan de last te voldoen. Eiser krijgt dus gelijk en dat beroep is dus gegrond. Het beroep tegen het niet-tijdig beslissen op een bezwaarschrift is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij besluit van 24 oktober 2023 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd wegens het huisvesten van meerdere personen in een woning zonder omgevingsvergunning. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze last onder dwangsom.
2.1.
Na afloop van de in de last gestelde begunstigingstermijn heeft het college gecontroleerd of aan de last was voldaan. Daarbij is vastgesteld dat nog steeds zes personen op het betreffende adres wonen. Hierdoor is de eerste dwangsom van € 5.000,- verbeurd.
2.2.
Bij een volgende controle bleek uit de Basisregistratie Personen (BRP) dat nog vijf personen op het adres stonden ingeschreven, hetgeen heeft geleid tot het verbeuren van een derde dwangsom van € 5.000,-.
2.3.
Bij een latere fysieke controle op het adres is geconstateerd dat vijf individuele personen op het adres wonen. Dit heeft geleid tot het verbeuren van een vierde dwangsom van € 5.000,-.
2.4.
Bij besluit van 9 juli 2024 heeft het college besloten tot invordering van de eerste dwangsom. Bij besluit van 15 oktober 2024 heeft het college besloten ook de tweede, derde en vierde dwangsom in te vorderen.
2.5.
Eiser heeft op 12 juli 2024 per e-mail bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit van 9 juli 2024. Op 24 oktober 2024 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit van 15 oktober 2024 en het college tevens in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van 12 juli 2024.
2.6.
Bij besluit van 30 oktober 2024 heeft het college de ingebrekestelling afgewezen. Eiser heeft hiertegen op 21 november 2024 bezwaar gemaakt.
2.7.
De bezwaren zijn voorgelegd aan de commissie bezwaarschriften, die het college heeft geadviseerd deze ongegrond te verklaren. Het college heeft dit advies gevolgd en bij twee besluiten op bezwaar de beide bezwaren ongegrond verklaard.
2.8.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar.
2.9.
De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader
3. De rechtbank stelt voorop dat het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom in rechte onaantastbaar is. In deze beroepsprocedure ligt uitsluitend het besluit tot invordering van de tweede, derde en vierde dwangsom ter beoordeling voor. Volgens vaste rechtspraak kan een belanghebbende in de procedure tegen het invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Die uitzondering doet zich voor wanneer evident geen overtreding heeft plaatsgevonden, betrokkene geen overtreder is of de last evident juridisch of technisch onuitvoerbaar is. [1] De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser aan de hand van deze maatstaf.
Inhoudelijke beoordeling
Is er evident geen sprake van een overtreding?
4. Eiser stelt zich op het standpunt dat het na lezing van artikel 30 juncto Pro artikel 11.1, eerste lid, sub a, juncto artikel 1.61 van de planregels evident is dat geen sprake is van een overtreding. De vijf personen, die in de woning wonen, zijn allemaal werkzaam voor dezelfde onderneming. Zij worden aangemerkt als een huishouden nu er sprake is van inwoning. Eiser wijst erop dat hij enkel aan één persoon heeft verhuurd, waarbij die persoon kennelijk een gedeelte van het gehuurde heeft onderverhuurd aan de overige vier personen.
4.1
Het college heeft naar voren gebracht dat er duidelijk sprake is van een overtreding en dat het daarom niet evident is dat er geen overtreding heeft plaatsgevonden. Volgens het college is er bij inwoning sprake van meerdere huishoudens.
4.2
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat er evident geen overtreding is en zich daarom geen uitzonderlijk geval voordoet. Van een uitzonderlijk geval is namelijk pas sprake als op voorhand en zonder nader onderzoek vaststaat dat zich geen overtreding heeft voorgedaan. Dat betekent dus ook dat de rechtbank in de beroepsprocedure over het invorderingsbesluit niet volledig kan toetsen of ten tijde van de lastoplegging sprake was van inwoning en een huishouden als bedoeld in de door eiser genoemde planregels. [2] Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is eiser evident geen overtreder?
5. Eiser stelt dat hij evident niet als overtreder kan worden aangemerkt. Volgens eiser had hij geen feitelijke betrokkenheid bij het huisvesten van meerdere personen in de woning, en was hij niet op de hoogte van de onderverhuur of medebewoning. Eiser wijst erop dat hij op grond van de geldende huurwetgeving geen onaangekondigde of regelmatige inspecties mag uitvoeren en dat er geen signalen of klachten bekend waren die aanleiding gaven tot nader onderzoek of extra toezicht. Eiser heeft volgens hem de zorgplicht nageleefd die redelijkerwijs van hem kon worden verwacht.
5.1.
Het college verwijst naar vaste jurisprudentie waarin de eigenaar of verhuurder als (functioneel) overtreder kan worden aangemerkt indien hij de beschikkingsmacht over het pand heeft en de overtreding heeft aanvaard, hetzij door actief handelen, hetzij door nalaten van toezicht, of door het toestaan van gebruik in strijd met planvoorschriften. Het college wijst erop dat van een eigenaar mag worden verwacht dat hij zich informeert over het feitelijke gebruik van de woning en hierop controleert. Uit het enkele feit dat meerdere personen zonder familieband in het pand woonden had eiser moeten afleiden dat sprake was van strijdig gebruik. Dat eiser niet permanent toezicht uitoefende, een onderverhuurverbod heeft opgenomen of geen eerdere overtredingen bekend waren, ontslaat hem volgens het college niet van zijn verantwoordelijkheid.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ten grondslag is gelegd aan de last onder dwangsom. Onder “gebruiken van gronden” als bedoeld in deze bepaling valt gelet op de wetsgeschiedenis ook het “laten gebruiken van gronden”. Daarom kan naar het oordeel van de rechtbank in het midden blijven of is voldaan aan de voorwaarden voor functioneel daderschap. [3] Deze beroepsgrond van eiser slaagt dan ook niet.
Heeft het college juist geconcludeerd dat de last juridisch uitvoerbaar was voor eiser en was de begunstigingstermijn te kort?
6. Eiser stelt dat de last juridisch niet uitvoerbaar is. Hij voert aan dat hij de woning slechts aan één persoon heeft verhuurd en dat deze huurder in strijd met de huurovereenkomst de woning heeft onderverhuurd aan andere personen. Volgens eiser is het voor hem feitelijk onmogelijk om binnen de gestelde begunstigingstermijn van zes weken de overtreding te beëindigen. Een civielrechtelijke procedure tegen de hoofdhuurder, zoals ontbinding van de huurovereenkomst en ontruiming van het gehuurde, vergt aanzienlijk meer tijd dan de begunstigingstermijn en kent bovendien een onzekere uitkomst. De begunstigingstermijn is volgens eiser te kort. Hierdoor kan eiser niet zelfstandig, en zeker niet tijdig, tot beëindiging van de overtreding overgaan. Tijdens de zitting is naar voren gebracht dat het voor eiser niet haalbaar was om binnen zes weken passende woonruimte te regelen voor de betrokken inwonenden.
6.1.
Het college stelt dat de begunstigingstermijn van zes weken gebruikelijk is in de bestuursrechtelijke handhavingspraktijk en ook in de rechtspraak is aanvaard. Het doel van een last onder dwangsom is om een effectieve en tijdige beëindiging van de overtreding te bewerkstelligen. Bovendien wijst het college erop dat eiser opties had om de overtreding te beëindigen. Hij had niet alleen civielrechtelijk kunnen optreden, maar ook kunnen kiezen voor legalisatie door het aanvragen van een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik. Deze optie is in de handhavingsbrieven aangeboden. Eiser heeft echter helemaal niet gereageerd op de brieven en ook geen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hij kwam pas in actie na ontvangst van de invorderingsbesluiten. Volgens het college kan het feit dat eiser geen actie heeft ondernomen, hem worden toegerekend. Er is volgens het college geen aanleiding om te oordelen dat de termijn onredelijk was. Het college heeft geen beleid vastgesteld omtrent de lengte van de begunstigingstermijn. Ter zitting heeft het college aangegeven dat het per geval bekijkt wat een redelijke termijn is.
6.2.
Ten aanzien van de begunstigingstermijn overweegt de rechtbank dat deze zodanig moet worden vastgesteld dat de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld om aan de last te voldoen zonder dat dwangsommen worden verbeurd. [4] Daarbij geldt volgens rechtspraak van de Afdeling dat de termijn enerzijds voldoende lang moet zijn om naleving mogelijk te maken, maar anderzijds niet zo lang mag zijn dat de overtreding onnodig voortduurt. [5] De rechtbank acht het niet aannemelijk dat eiser binnen de begunstigingstermijn van zes weken de civielrechtelijke ontruiming kon realiseren en/of de betrokken vijf personen onderdak elders kon bieden. Daarnaast was het voor hem niet mogelijk om binnen deze termijn een omgevingsvergunning aan te vragen en te verkrijgen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de begunstigingstermijn van zes weken evident te kort is. Het betoog van eiser slaagt op dit punt.
Heeft eiser de ingebrekestelling tijdig en terecht gedaan?
7. Eiser stelt dat hij op 12 juli 2024 bezwaar heeft gemaakt tegen de invorderingsbeschikking van 9 juli 2024, waarbij de eerste dwangsom is ingevorderd. Volgens eiser moet dit e-mailbericht worden aangemerkt als een bezwaarschrift, ook al voldoet het niet aan alle formele vereisten. Uit de inhoud van het bericht blijkt volgens eiser duidelijk dat hij zich niet kan verenigen met de invordering en dat hij zich op het standpunt stelt dat de huurder de feitelijke overtreder is. Eiser had geen juridische bijstand en handelde als leek. Daarom moet volgens hem een ruime uitleg worden gehanteerd. Doordat het college niet tijdig op dit bezwaar heeft gereageerd, is de ingebrekestelling terecht.
7.1.
Het college stelt dat het e-mailbericht van 12 juli 2024 niet als bezwaarschrift kan worden aangemerkt. Volgens het college bevat het bericht niet de kenmerken van een formeel bezwaar, maar is het hooguit te kwalificeren als een verzoek om creditering van een factuur of als een aankondiging van mogelijk gerechtelijke stappen. Nu het bericht geen duidelijke bezwaargronden bevat en niet expliciet is gericht op heroverweging van het besluit van 9 juli 2024, voldoet het volgens het college niet aan de vereisten van een bezwaarschrift. Dat betekent dat geen sprake is van een tijdig ingediend bezwaarschrift en dat de later ingediende ingebrekestelling wegens het vermeend niet tijdig beslissen op bezwaar ongegrond is. De beslissing op bezwaar die het college vervolgens heeft genomen, acht het college correct.
7.2.
De rechtbank overweegt, los van het antwoord op de vraag of de e-mail van 12 juli 2024 inderdaad een bezwaarschrift is, het navolgende. Voor een bezwaar tegen een invorderingsbesluit geldt een beslistermijn van 18 weken na de dag van bekendmaking. De termijn bedraagt immers 12 weken (vanwege de aanwezigheid van een commissie bezwaarschriften [6] ) en gaat in op de eerste dag na afloop van de termijn waarbinnen bezwaren kunnen worden ingediend (6 weken). [7] Dat houdt in dat 18 november 2024 de laatste dag van de beslistermijn was. De ingebrekestelling is echter al op 24 oktober 2025 ingediend. Daarmee is de ingebrekestelling in elk geval prematuur en mocht het college deze afwijzen. Het beroep op niet-tijdig beslissen faalt hierdoor.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep over het invorderingsbesluit is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het invorderingsbesluit van 15 oktober 2024.
8.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
8.2.
Het beroep tegen het niet-tijdig beslissen op een bezwaarschrift is ongegrond.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep over het invorderingsbesluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het invorderingsbesluit van 15 oktober 2024;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiser
- verklaart het beroep tegen het niet-tijdig beslissen op een bezwaarschrift ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. B.A.M. van Hoof, griffier, op 21 oktober 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:32a
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 6:5
1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
de naam en het adres van de indiener;
de dagtekening;
een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
e gronden van het bezwaar of beroep.
2. Bij het beroepschrift wordt zo mogelijk een afschrift van het besluit waarop het geschil betrekking heeft, overgelegd.
3. Indien het bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal is gesteld en een vertaling voor een goede behandeling van het bezwaar of beroep noodzakelijk is, dient de indiener zorg te dragen voor een vertaling.
Artikel 6:6
Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
a.niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
b.het bezwaar- of beroepschrift geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15,
mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Artikel 7:10
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
2. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te Pro herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
alle belanghebbenden daarmee instemmen,
de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
Planregels bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan]”
Artikel 1.61
Huishouden:
de samenlevingsvorm van één gezin, waaronder mede wordt begrepen:
de inwoning, al dan niet bij wijze van mantelzorg, met eigen voorzieningen van verwanten of andere personen;
een met een gezin gelijk te stellen samenlevingsverband;
één eenpersoonshuishouden.
Artikel 1.92
Woning:
een gebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
Artikel 11.1
De voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woningen;
b. detailhandel, met uitzondering van een supermarkt;
c. ambachtelijke bedrijven;
d. persoonlijke en zakelijke dienstverlening;
e. maatschappelijke dienstverlening;
f. kantoren;
g. nutsvoorzieningen;
h. ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met horecacategorie 2' tevens voor horecabedrijven van ten hoogste categorie 2;
i. ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt', tevens voor een supermarkt.
j. ter plaatse van de aanduiding 'garage' tevens voor garageboxen;
alsmede voor bijbehorende:
k. magazijn, kantoor of kantine;
l. parkeervoorzieningen en overige verhardingen;
m. tuinen en andere groenvoorzieningen;
n. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
o. andere voorzieningen ten dienste van de bestemming.
Artikel 30
Het is verboden de in dit bestemmingsplan begrepen gronden, alsmede gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde te gebruiken, te doen of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in dit plan aan de grond gegeven bestemming.”