Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 23/10328, BRE 24/761, BRE 24/1627, BRE 24/2428, BRE 24/2653, BRE 24/2654, BRE 24/4928 en BRE 24/6984
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 december 2024 in de zaken tussen
[eiser 1]en
[eiser 2], uit [plaats] , eisers
[eiser 2], uit [plaats] , eisers
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Baarle-Nassau (college), verweerder.
(gemachtigden: mr. J.E. van der Holst en mr. E.A.G. Kortstam)
Inleiding
1.1
Deze uitspraak gaat over de beroepen die eisers hebben ingesteld inzake de Wet open overheid (Woo).
1.2
Het college heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
1.3
De rechtbank heeft de beroepen op 30 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eisers deelgenomen. Namens het college zijn haar gemachtigden en [naam] verschenen.
1.4
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
Procesverloop
2. Eisers hebben in de periode van 26 september 2022 tot februari 2023 in totaal 911 Woo-verzoeken ingediend bij het college. Omdat een beslissing op deze verzoeken uitbleef, hebben eisers beroep ingesteld. Bij uitspraak van 7 maart 2023 [1] heeft deze rechtbank bepaald dat het college een beslissing diende te nemen op de 911 Woo-verzoeken en de termijn bepaald waarbinnen dit beslissen diende te gebeuren.
Met het besluit van 4 april 2023 heeft het college besloten om de door eisers in de periode van 26 september 2022 tot 24 februari 2023 ingediende Woo-verzoeken niet in behandeling te nemen wegens misbruik van recht [2] . Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Door deze rechtbank is op 15 augustus 2023 [3] uitspraak gedaan in de door eiser ingestelde beroepen wegens het niet tijdig beslissen op Woo-verzoeken van 5, 8, 13, 16 en 19 april 2023 en 2 en 4 mei 2023. De rechtbank heeft deze beroepen gegrond verklaard en bepaald dat het college binnen vier weken alsnog besluiten bekend diende te maken.
Met de beslissing op bezwaar van 25 september 2023 heeft het college het bezwaar van eisers tegen het besluit van 4 april 2023 ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld (zaaknummer BRE 23/10328). Met de beslissing op bezwaar van 2 november 2023 heeft het college de beslissing op bezwaar van 25 september 2023 herzien. Het beroep van eisers wordt geacht tevens tegen dit besluit gericht te zijn.
Op 29 december 2023 hebben eisers beroep ingesteld omdat het college volgens hen niet tijdig uitvoering zou hebben gegeven aan de uitspraak van deze rechtbank van 7 maart 2023 (zaaknummer BRE 24/761). Eisers hebben daarbij gesteld dat met het besluit van 4 april 2023 niet is voldaan aan de opdracht van de rechtbank.
Eisers hebben op 31 januari 2024 beroep ingediend omdat volgens hen het college niet tijdig zou hebben beslist op hun 19 Woo-verzoeken van 6 december 2023, 8 december 2023 en 17 december 2023 (zaaknummer BRE 24/1627). Voorafgaand aan hun beroep hebben zij het college in gebreke gesteld.
Op 20 februari 2024 hebben eisers, na eerst het college in gebreke te hebben gesteld, beroep ingesteld omdat het college volgens hen niet op tijd zou hebben beslist op hun 14 Woo-verzoeken van 1 januari 2024 (zaaknummer BRE 24/2428).
Eisers hebben op 29 februari 2024 beroep ingesteld omdat het college volgens hen niet tijdig gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van deze rechtbank van 15 augustus 2023 (zaaknummer BRE 24/2653).
Op 29 februari 2024 hebben eisers ook beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op hun 16 Woo-verzoeken van 10 januari 2024, 11 januari 2024, 12 januari 2024 en 14 januari 2024 (zaaknummer BRE 24/2654). Voorafgaand aan het instellen van hun beroep hebben eisers het college in gebreke gesteld.
Met het besluit van 26 maart 2024 heeft het college besloten om de door eisers in de periode van 24 februari 2023 tot en met 25 maart 2024 ingediende Woo-verzoeken niet in behandeling te nemen, omdat sprake zou zijn van misbruik van recht. Met instemming van het college hebben eisers rechtstreeks beroep ingesteld tegen dit besluit (zaaknummer BRE 24/6984).
Door eisers is op 11 juni 2024 beroep ingesteld omdat volgens hen het college niet tijdig heeft beslist op hun 10 Woo-verzoeken van 2 april 2024, 11 april 2024 en 18 april 2024 (zaaknummer BRE 24/4928).
Gronden eisers
3. Eisers hebben, kort samengevat, aangevoerd dat het doel dat zij nastreven met de ingediende Woo-verzoeken is om informatie te vergaren over het handhavend optreden van het college. Enerzijds om het door eisers bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) ingediende hoger beroep tegen een door het college opgelegde last onder dwangsom te kunnen motiveren en anderzijds om de integriteit van het college bij de uitvoering van de handhavingsplicht nader in beeld te krijgen. Voor eisers speelt geen geldelijk belang of een poging om de gemeentelijke organisatie te ontwrichten. Voor het geval er wel sprake zou zijn van misbruik van recht, geldt volgens eisers dat het college niet heeft voldaan aan de in artikel 4.6 van de Woo gestelde voorwaarde dat binnen twee weken na ontvangst van het verzoek dan wel onverwijld nadat is gebleken dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van informatie een besluit dient te worden genomen. De verzoeken zijn ingediend in de periode van 26 september 2022 tot en met 25 maart 2024 en het college heeft pas op 4 april 2023 respectievelijk 26 maart 2024 de misbruikbesluiten genomen. Voor het besluit van 4 april 2023 geldt dat het college eind december 2022 al van mening was dat sprake was van misbruik van recht. Eisers is niet duidelijk waarom dan tot 4 april 2023 is gewacht met het nemen van het bewuste besluit. Ten aanzien van het besluit van 26 maart 2024 geldt dat uit meerdere omstandigheden -waaronder de verklaring namens het college tijdens de hoorzitting op 10 juli 2023- blijkt dat het college eerder dan 26 maart 2024 niet van mening was dat sprake was van misbruik van recht. Eisers zijn ervan overtuigd dat het college de in artikel 4.6 van de Woo opgenomen mogelijkheid heeft aangewend om onder de uitspraak van 7 maart 2023 uit te komen. Er is dan ook sprake van misbruik van bevoegdheid volgens eisers.
Standpunt van het college
4. Het college heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de beroepen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat sprake is van misbruik van recht. Subsidiair stelt het college dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Deze standpunten onderbouwt het college als volgt. Er is sprake van misbruik van recht door eisers. Eisers hebben een zodanig groot aantal Woo-verzoeken ingediend dat dit niet anders geïnterpreteerd kan worden dan als een poging om het gemeentelijke apparaat te frustreren, onevenredig te belasten en te ontwrichten. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat het indienen van een buitensporig aantal Woo-verzoeken noodzakelijk is voor het verkrijgen van informatie over de handhavingsprocedure. Gelet op de zeer grote hoeveelheid Woo-verzoeken waarmee eisers het college al sinds 2020 overstelpen en het (procedeer)gedrag van eisers, meent het college dat eisers met het indienen van al deze verzoeken kennelijk een ander doel hebben dan het verkrijgen van informatie. Alle Woo-verzoeken van eisers houden verband met het lopende handhavingstraject tegen hen. Gelet op de handelswijze van eisers, hun uitlatingen en gedragingen en de enorme hoeveelheid Woo-verzoeken, kan het volgens het college niet anders dan dat het primaire doel van eisers is het beïnvloeden dan wel frustreren van dit handhavingstraject. Ten aanzien van de termijn uit artikel 4.6 van de Woo voert het college aan dat het misbruikkarakter van de verzoeken van eisers gaandeweg is gebleken. Nadat het misbruikkarakter van de verzoeken voor het college daadwerkelijk vast is komen te staan, zijn onverwijld de besluiten van 4 april 2023 en 26 maart 2024 genomen. In deze besluiten is beslist op de Woo-verzoeken waarop de beroepen niet tijdig beslissen van eisers van 31 januari 2024, 20 februari 2024 en 29 februari 2024 betrekking hebben. Ook heeft het college met deze besluiten beslist op de Woo-verzoeken waar de uitspraken van deze rechtbank van 7 maart 2023 en 15 augustus 2023 op zien.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank zal als eerste het meest verstrekkende en primair gevoerde verweer, bespreken, namelijk de beoordeling of de beroepen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Een beroep is onder meer niet-ontvankelijk als sprake is van misbruik van recht. [4]
5.1
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan op grond van artikel 3:13, gelezen in verbinding met artikel 3:15 van het Burgerlijk Wetboek (BW) de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. [5] Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn als rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
5.2
Dit uitgangspunt geldt ook voor verzoeken op grond van de Woo. Een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten levert in het algemeen op zichzelf nog geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Het enkele feit dat een verzoeker een geschil heeft met een bestuursorgaan is nog geen grond om aan te nemen dat sprake is van misbruik. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat sprake is van misbruik van recht. [6]
5.3
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers misbruik gemaakt van de bevoegdheid om beroep in te stellen. De rechtbank overweegt daarbij als volgt.
5.4
Een indiener van een Woo-verzoek hoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen. Dat laat onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van zo’n verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. [7] Nu misbruik van recht zich kan voordoen als een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Woo-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden. [8] Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van misbruik van recht wordt ook het eerdere (procedeer)gedrag van een Woo-verzoeker betrokken. [9]
5.5
Door eisers is niet betwist dat zij, zoals het college in het verweerschrift heeft gesteld, in 2020, 2021 en begin 2022 bijna 200 Woo-verzoeken hebben ingediend. Evenmin betwisten zij dat, zoals namens het college ter zitting is verklaard, deze verzoeken inhoudelijk door het college zijn afgedaan.
Vervolgens zijn door eisers vanaf 26 september 2022 meer dan 1000 Woo-verzoeken die zien op handhaving tegen permanente bewoning op alle recreatieparken in de gemeente Baarle-Nassau ingediend bij het college. Het doel van een Woo-verzoek is de openbaarmaking van informatie, zodat iedereen toegang tot die informatie heeft. De openbare informatie kan dan worden gebruikt voor de onderbouwing van een stelling in een gerechtelijke procedure. Volgens eisers is dat hier ook het geval. Naar het oordeel van de rechtbank klopt dat niet. Eisers hebben niet aannemelijk dat het doel van het indienen van deze Woo-verzoeken en dus openbaarmaking van informatie is om het hoger beroep dat zij in de handhavingsprocedure hebben ingediend, te kunnen onderbouwen. In dit verband hecht de rechtbank waarde aan de opmerking in eisers brief aan het college van 5 maart 2024. Daarin schrijven eisers: “
Jullie halen de handhaving permanente bewoning en dwangsom van onze zaak af en laten ons met rust tot iedereen die vóór september 2020 (het moment dat ons huis in Hulst verkocht was en we beiden ingeschreven stonden in het GBA van gemeente Baarle Nassau) zonder gedoogbeschikking permanent woont ook daadwerkelijk is gehandhaafd. In ruil daarvoor trekken wij dan ons hoger beroep bij de Raad van State in en ook de beroepen bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een beslissing over de woo-verzoeken en uiteraard ook alle ingediende woo-verzoeken”.Nu daaruit de bereidheid van eisers blijkt om -onder bepaalde voorwaarden- het hoger beroep in de handhavingsprocedure in te trekken, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden volgehouden dat de Woo-verzoeken uitsluitend zijn ingediend om dit hoger beroep te kunnen onderbouwen. In het licht van het doel van het willen inwinnen van informatie om willekeur aan de orde te kunnen stellen, zoals eisers stellen, acht de rechtbank het opmerkelijk dat voorgesteld wordt om alle procedures in te trekken zodra is voldaan aan de eisen van eisers met betrekking tot het handhavingstraject. Voorts stelt de rechtbank vast dat eisers in geen van hun verzoeken hebben aangegeven dat zij willen dat de gevraagde informatie openbaar wordt gemaakt. Er is in al die verzoeken slechts gevraagd om de informatie in kopie aan hen te verstrekken. Ook deze omstandigheid leidt de rechtbank tot het oordeel dat de indiening van de Woo-verzoeken niet gericht is op het doel van de Woo, namelijk openbaarmaking van overheidsinformatie, om deze informatie te gebruiken.
Jullie halen de handhaving permanente bewoning en dwangsom van onze zaak af en laten ons met rust tot iedereen die vóór september 2020 (het moment dat ons huis in Hulst verkocht was en we beiden ingeschreven stonden in het GBA van gemeente Baarle Nassau) zonder gedoogbeschikking permanent woont ook daadwerkelijk is gehandhaafd. In ruil daarvoor trekken wij dan ons hoger beroep bij de Raad van State in en ook de beroepen bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een beslissing over de woo-verzoeken en uiteraard ook alle ingediende woo-verzoeken”.Nu daaruit de bereidheid van eisers blijkt om -onder bepaalde voorwaarden- het hoger beroep in de handhavingsprocedure in te trekken, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden volgehouden dat de Woo-verzoeken uitsluitend zijn ingediend om dit hoger beroep te kunnen onderbouwen. In het licht van het doel van het willen inwinnen van informatie om willekeur aan de orde te kunnen stellen, zoals eisers stellen, acht de rechtbank het opmerkelijk dat voorgesteld wordt om alle procedures in te trekken zodra is voldaan aan de eisen van eisers met betrekking tot het handhavingstraject. Voorts stelt de rechtbank vast dat eisers in geen van hun verzoeken hebben aangegeven dat zij willen dat de gevraagde informatie openbaar wordt gemaakt. Er is in al die verzoeken slechts gevraagd om de informatie in kopie aan hen te verstrekken. Ook deze omstandigheid leidt de rechtbank tot het oordeel dat de indiening van de Woo-verzoeken niet gericht is op het doel van de Woo, namelijk openbaarmaking van overheidsinformatie, om deze informatie te gebruiken.
5.6
Gelet op het grote aantal verzoeken dat eisers in een relatief korte periode hebben ingediend en de aard en omvang van de door hen gevraagde gegevens moet worden aangenomen dat uitvoering van die verzoeken een groot beslag heeft gelegd op de capaciteit van het college. Ter zitting is namens het college toegelicht dat het hier een kleine gemeente betreft die eerder slechts enkele Woo-verzoeken per jaar kreeg. Door de hoeveelheid verzoeken die van eisers is ontvangen, heeft het college een extern bureau moeten inhuren. Ook zijn meerdere medewerkers van de vakafdeling fulltime met de verzoeken van eisers belast geweest.
5.7
Ten aanzien van het eerdere (procedeer)gedrag van eisers overweegt de rechtbank als volgt. Vast staat dat eisers bij het college bijna 1200 Woo-verzoeken, 14 formele klachten en een grote hoeveelheid brieven en e-mails hebben ingediend. Het procedeergedrag dat eisers bij het college hebben laten zien, heeft zich voortgezet bij de rechtbank. Sinds 2022 zijn eisers 32 maal een beroepsprocedure gestart tegen (het niet tijdig nemen van) besluiten van het college.
5.8
In een poging om tot een oplossing te komen met betrekking tot de ingediende Woo-verzoeken heeft het college op 28 december 2022 een gesprek met eisers gevoerd. Daarnaast heeft het college in het voorjaar van 2024 contact met eisers gezocht. Het college heeft eisers er toen op gewezen dat gewerkt wordt aan een zogenaamd publicatieplatform, waarop alle informatie over handhaving op recreatieparken voor alle burgers toegankelijk zal worden gemaakt. Ter zitting hebben eisers desgevraagd verklaard dat met dit platform niet volledig tegemoet zou worden gekomen aan hun verzoeken. Zo zou informatie over inschrijving in de Basisregistratie Personen (Brp) niet op het platform komen, terwijl daarom door eisers wel is gevraagd. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers echter niet voldoende onderbouwd waarom zij met de informatie die middels een dergelijk platform wordt verstrekt niet in staat zouden zijn om hun hoger beroep nader te motiveren. Waarom eisers over meer of andere gegevens zouden moeten kunnen beschikken dan op het platform zullen worden gepubliceerd en het college dus alle Woo-verzoeken van eisers afzonderlijk zouden moeten afhandelen, is de rechtbank niet duidelijk geworden.
5.9
Naar het oordeel van de rechtbank geeft de manier waarop eisers gebruik hebben gemaakt van hun bevoegdheid om beroep in te stellen wegens het niet tijdig nemen van een besluit en inzake hun verzoeken op grond van de Woo blijk van kwade trouw, als bedoeld in de artikelen 3:13 in verbinding met 3:15 van het BW. Eisers hebben daarmee het procesrecht voor een ander doel gebruikt dan waarvoor het gegeven is. Eisers hebben met het voeren van procedures, naast de indiening van een enorme hoeveelheid Woo-verzoeken, geprobeerd de werking van het gemeentelijke apparaat te frustreren en daarmee ook de rechtbank onnodig belast. Hiervoor is het recht om beroep in te stellen tegen het uitblijven van een besluit dan wel tegen besluiten niet bedoeld. De door eisers ingediende beroepen moeten niet-ontvankelijk worden verklaard.
Conclusie en gevolgen
6. De beroepen zijn niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling. Het betekent ook dat de besluiten van 4 april 2023 en 26 maart 2024 in stand blijven. Eisers krijgen het griffierecht niet terug en ook krijgen zij geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Constant, griffier, op 19 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Burgerlijk Wetboek (BW)
Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, van het BW kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt. In het tweede lid is bepaald dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 3:15 van het BW vindt artikel 3:13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.