Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/1857 WIA
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 augustus 2023 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. D.E. de Hoop),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, het UWV
(gemachtigde: mr. B. Drossaert).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering het dagloon op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) te verhogen.
Met het bestreden besluit van 17 maart 2021 op het bezwaar van eiser is het UWV bij zijn besluit gebleven.
Het UWV heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Het beroep is door een enkelvoudige kamer op 27 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens het UWV mr. B.N. van Driel.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend, omdat de rechtbank het noodzakelijk vond dat het UWV op de ter zitting ingenomen standpunten van eiser een nadere inhoudelijke reactie zou geven.
Het UWV heeft op 14 maart 2023 een nadere toelichting gegeven op zijn standpunt, waarbij ook is ingegaan op de standpunten van eiser. Eiser heeft op 3 mei 2023 gereageerd op de nadere toelichting van het UWV.
Met de beslissing van 1 juni 2023 heeft de rechtbank de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
Met de brief van 20 juni 2023 heeft de rechtbank aan partijen meegedeeld dat een nieuwe zitting achterwege zal worden gelaten, tenzij een van de partijen aangeeft dat hij nog gehoord wil worden. Geen van de partijen heeft aangegeven gehoord te willen worden. Vervolgens is op 17 juli 2023 het onderzoek gesloten.
Totstandkoming van het besluit
Feiten
1. Eiser is werkzaam geweest als [werkzaamheden 1] bij de [werkgever 1] voor 15 uur per week. Daarnaast werkte hij vanaf 1 september 2016 als [werkzaamheden 2] bij [werkgever 2] gedurende 32 uur per week. Eiser is op 14 december 2016 uitgevallen voor zijn werkzaamheden als [functie] . Op 6 augustus 2018 is hij uitgevallen voor zijn werk als [functie] .
2. Op 12 december 2018 heeft eiser het einde van de wachttijd voor de WIA bereikt. Per deze datum heeft het UWV aan eiser een loongerelateerde WGA-uitkering toegekend tot en met 11 juni 2020. Het dagloon is gebaseerd op het totale inkomen dat eiser had in de referteperiode van 1 december 2015 tot en met 30 november 2016. Het WIA-maandloon is vastgesteld op € 2.633,06. Dit leidt tot een dagloon van € 121,06. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.
De loondoorbetaling tijdens ziekte vanuit eisers dienstbetrekking bij [werkgever 2] werd in mindering gebracht op de WIA-uitkering. Op 2 augustus 2020 is eiser 104 weken ziek voor zijn werk als [werkzaamheden 2] en is de loondoorbetaling tijdens ziekte geëindigd.
3. Met het besluit van 30 september 2020 (primair besluit I) heeft het UWV aan eiser meegedeeld dat hij vanaf 2 augustus 2020 een loongerelateerde WGA-uitkering krijgt tot en met 2 maart 2022. Daarbij is meegedeeld dat de hoogte van zijn uitkering niet wijzigt.
Met het besluit van 7 oktober 2020 (primair besluit II) is aan eiser meegedeeld dat zijn WIA-dagloon niet wordt herzien.
Op 19 oktober 2020 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen beide primaire besluiten.
4. Met het bestreden besluit heeft het UWV de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
5. De rechtbank stelt vast dat met het primaire besluit 1 alleen aan eiser is meegedeeld dat de loongerelateerde uitkering wordt verlengd tot 2 maart 2022. Eiser heeft tegen die verlenging op zich geen gronden aangevoerd. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat eiser bezwaren heeft tegen de verlenging van de loongerelateerde uitkering. Eisers gronden richten zich tegen de handhaving van primair besluit 2 waarbij geweigerd is het dagloon te verhogen. De omvang van het geschil is daarmee beperkt tot de vraag of het UWV terecht heeft geweigerd het eerder vastgesteld dagloon te verhogen per 2 augustus 2020. De rechtbank zal dit beoordelen onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
Standpunt eiser
6. Eiser heeft aangevoerd dat hij een beroep doet op het bepaalde in artikel 13a van de Wet WIA. Er is volgens eiser voldaan aan de voorwaarden van dit artikel om het WIA-maandloon aan te passen, dan wel moet dit artikel analoog toegepast worden. Anders ontstaat de onredelijke en onbillijke situatie dat, hoewel eiser in beide banen meer dan een jaar heeft gewerkt, bij de vaststelling van het WIA-maandloon een deel van het inkomen waarvoor hij verzekerd is in het kader van de sociale zekerheidswetten, buiten beschouwing blijft bij het vaststellen van zijn recht op uitkering. Dit verhoudt zich naar de mening van eiser niet met de verzekeringsgedachte achter de sociale zekerheidswetten. Eiser merkt daarbij op dat alleen voor de WIA het op twee momenten ontstaan van een recht op uitkering tot voornoemd probleem leidt.
Volgens eiser voorziet artikel 13a van de WIA voor een deel in deze situatie, maar dit artikel stelt in het geval van eiser de onredelijke eis dat de tweede arbeidsongeschiktheid moet zijn ontstaan in de looptijd van de WIA-uitkering, die is ontstaan uit de eerste arbeidsongeschiktheid. Eiser is van mening dat de wetgever zijn situatie over het hoofd heeft gezien. Nergens blijkt uit dat de wetgever in dit geval de verzekeringsgedachte heeft willen loslaten. Eiser is daarom van mening dat zijn dagloon moet worden vastgesteld op basis van zijn inkomen als [werkzaamheden 1] over de periode van 1 december 2015 tot 1 december 2016 en zijn inkomen als [werkzaamheden 2] over de periode van 1 augustus 2017 tot 1 augustus 2018.
Standpunt UWV
7. In het bestreden besluit stelt het UWV dat herziening van het WIA-dagloon uitsluitend kan plaatsvinden als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13a van de WIA. Eiser voldoet niet aan deze voorwaarden, omdat er op het moment van de tweede ziekmelding (6 augustus 2018) geen sprake was van een lopende WIA-uitkering of een herleefd WIA-recht. Volgens het UWV levert het feit dat deze bepaling voor eiser nadelig dan wel onredelijk of onbillijk uitpakt, geen reden op om van deze dwingendrechtelijke bepaling af te wijken ofwel de bepalingen anders toe te passen of buiten beschouwing te laten. In het verweerschrift stelt het UWV dat de geldende regelgeving juist is toegepast en dat deze geen ruimte geeft om hiervan af te wijken op de door eiser gewenste wijze.
Wettelijk kader
8. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt daarvan onderdeel uit.
Is artikel 13a van de WIA van toepassing?
9. De voorwaarden waaronder het dagloon kan worden verhoogd, zijn dwingendrechtelijk neergelegd in artikel 13a van de WIA. De rechtbank stelt vast dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 13a van de WIA. Een van de voorwaarden is immers dat de tweede arbeidsongeschiktheid is aangevangen, nadat het recht op een WIA-uitkering is ontstaan. Dat eiser op zich niet voldoet aan de voorwaarden, wordt ook niet door hem betwist. Nu geen sprake is van een hardheidsclausule, begrijpt de rechtbank de beroepsgronden van eiser zo dat hij een beroep doet op contra legem toepassing van het evenredigheidsbeginsel.
Criteria contra legem toepassing
10. Zoals de Centrale Raad van Beroep (CRvB) recentelijk nog heeft bevestigd, staan artikel 11 van de Wet algemene bepalingen en artikel 120 van de Grondwet bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling in de weg aan toetsing van formele wetgeving zoals artikel 13a van de WIA aan het evenredigheidsbeginsel. [1] De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of er aanleiding bestaat voor de zogenaamde contra legem-toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Als er sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan er aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. [2] Deze omstandigheden kunnen slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. [3]
11. Bij de vraag of ruimte bestaat voor contra legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht hoeft niet altijd eerst te worden nagegaan of sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle in de afweging van de wetgever zijn verdisconteerd. Denkbaar is immers dat direct al duidelijk is dat de door de belanghebbende gestelde bijzondere omstandigheden niet meebrengen dat toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege dient te blijven. In een dergelijke situatie behoeft de vraag of de gestelde bijzondere omstandigheden wel of niet (volledig) door de wetgever zijn verdisconteerd, geen afzonderlijke beantwoording. [4] De rechtbank zal daarom eerst beoordelen wat de bijzondere omstandigheden van eiser zijn.
Wat zijn in dit geval de bijzondere omstandigheden?
12. Het dagloon van eiser is bij de toekenning van zijn WIA-uitkering vastgesteld op € 121,06. Dit dagloon is berekend op basis van de totale inkomsten waarvan de werkgevers aangifte hebben gedaan in de periode van 1 december 2015 tot en met 30 november 2016. Uit het dagloonrapport blijkt dat er in deze periode loongegevens van [werkgever 1] zijn meegenomen en van [werkgever 2] Omdat eiser pas op 1 september 2016 is gaan werken bij [werkgever 2] is er voor dit werk in het dagloon 3 maanden salaris meegenomen.
13. Als het dagloon van eiser opnieuw berekend zou worden na zijn tweede uitval op 6 augustus 2018 (zoals eiser wenst), zou de referteperiode zijn vastgesteld op de periode van 1 augustus 2017 tot en met 31 juli 2018. In deze periode had eiser geen inkomsten meer als [werkzaamheden 1] maar uitsluitend als [werkzaamheden 2] . Wel had eiser in deze periode nog een Ziektewetuitkering vanuit zijn ziekmelding bij [werkgever 2] . Als het dagloon op basis van deze inkomsten zou zijn berekend, zou de uitkering worden berekend naar het maximale dagloon van € 222,78. Dit is beduidend hoger dan het dagloon zoals dat bij het ontstaan van het WIA-recht is vastgesteld. Als de uitkering berekend zou worden met dat maximale dagloon, dan zou de uitkering per dag ruim € 70,- hoger uitvallen. Dat eiser geen beroep kan doen op artikel 13a van de WIA heeft voor hem dus (zeer) nadelige gevolgen. De rechtbank zal daarom beoordelen of aanleiding bestaat over te gaan tot een contra legem toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Daarbij zal de rechtbank betrekken hoe het stelsel van de WIA is opgebouwd en wat de beweegredenen van de wetgever zijn geweest om artikel 13a van de WIA op te nemen.
Wettelijk stelsel van de WIA
14. Anders dan de bij de Werkloosheidswet en Ziektewet heeft de wetgever ervoor gekozen om maar één uitkeringsrecht te laten ontstaan bij de WIA. Daarbij heeft de wetgever ook expliciet de situatie van eiser voor ogen gehad dat iemand voor twee werkgevers werkt, voor zijn arbeid bij de ene werkgever ziek wordt en tijdens de lopende wachttijd ook ziek wordt vanuit zijn werk bij de andere werkgever. [5] Dat er maar één recht kan ontstaan betekent automatisch dat er ook maar één dagloon kan worden vastgesteld en wel op het moment dat vanuit de eerste ziekmelding de einde wachttijd (na 104 weken ziekte) wordt bereikt. Wel heeft de wetgever geregeld dat de duur van de loongerelateerde uitkering wordt verlengd als de betrokkene, zoals in het geval van eiser, op een later moment ook ziek wordt vanuit de tweede dienstbetrekking. Bij eiser is de loongerelateerde uitkering ook daadwerkelijk verlengd. In de WIA was door de wetgever in eerste instantie niet voorzien in een wijziging van een eenmaal vastgesteld dagloon.
Tekst en toelichting bij de invoering van artikel 13a van de WIA.
15. Met de Verzamelwet SZW 2013 is per 1 juli 2013 artikel 13a van de WIA ingevoerd. In dit artikel is geregeld onder welke voorwaarden een eenmaal vastgesteld dagloon kan worden herzien. In de Memorie van Toelichting is een korte toelichting gegeven bij de invoering van dit artikel. Het volgende is opgenomen:
“Indien de verzekerde een loongerelateerde WGA-uitkering, een loonaanvulling of een IVA-uitkering ontvangt, zou een niet-ontstane (tweede) uitkering hoger kunnen zijn geweest dan de bestaande uitkering vanwege een hoger dagloon dan het dagloon van het bestaande recht. Daarom wordt voorgesteld dat het dagloon wordt gelijkgesteld aan het dagloon van het niet-ontstane recht, indien laatstgenoemd dagloon hoger is. Dit wordt geregeld in het voorgestelde artikel 13a.” [6]
Uit deze toelichting wordt niet duidelijk waarom de wetgever ervoor heeft gekozen om in artikel 13a de voorwaarde op te nemen dat de tweede arbeidsongeschiktheid moet zijn ingetreden na het ontstaan van het recht op WIA-uitkering.
16. Eiser heeft aangevoerd dat deze voorwaarde niet gesteld wordt in artikel 40 van de WAO, welk artikel een rol heeft gespeeld bij de totstandkoming van artikel 13a van de WIA. De rechtbank overweegt dat dit laatste niet blijkt uit de toelichting bij artikel 13a van de WIA. Wel bevatten beide artikelen een gelijkaardige regeling van herziening van het dagloon. Dat neemt echter niet weg dat in artikel 13a wel expliciet als voorwaarde voor dagloonverhoging is opgenomen dat de tweede arbeidsongeschiktheid is aangevangen nadat het recht op een WIA-uitkering is ontstaan. De essentie van deze dwingend geformuleerde voorwaarde is dat degenen die niet aan deze eis voldoen, geen aanspraak kunnen maken op verhoging van het dagloon. Deze essentie kan de wetgever bij het vaststellen van artikel 13a niet zijn ontgaan, zodat in beginsel moet worden aangenomen dat de wetgever dit gevolg heeft bedoeld en voorzien. Een andersluidend artikel 40 van de WAO kan daar niet aan afdoen. De rechtbank merkt overigens op dat in de wetsgeschiedenis van artikel 40 van de WAO aanknopingspunten zijn te vinden dat voornoemde voorwaarde ook bij artikel 40 van de WAO geldt. De rechtbank wijst op de volgende citaten (onderstreping door de rechtbank):
“Ingevolge artikel 40 van de WAO kan bij herziening van de uitkering terzake van toeneming van de arbeidsongeschiktheid een hoger dagloon aan de uitkering ten grondslag worden gelegd dan voor de herziening het geval was. Dit vloeide voort uit de overweging dat de betrokkenena de toekenning van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringvan functie kan zijn veranderd.” [7]
“De Raad is er bij het zoeken naar een oplossing van uitgegaan dat:
- voor de vaststelling van het WAO-dagloon in het kader van een nieuw artikel 40 WAOhet op grondslag van de met de resterende arbeidscapaciteitverworven inkomsten en met toepassing van de Dagloonregelen WAO verkregen dagloongegevens wordt verhoogd (…)” [8]
“In reactie op deze vragen wordt het volgende opgemerkt. Een WAO-gerechtigde diegaatwerken kan (opnieuw) ziek worden. Als deze ziekte 104 weken heeft geduurd en de betrokkene heeft gedurende die periode recht gehad op loondoorbetaling of een ZW-uitkering, dan is in beginsel aan de voorwaarden voor het ontstaan van een nieuw (tweede) recht voldaan. Dit (tweede) recht ontstaat echter niet (…)“ [9]
Expliciet wordt gesproken van een functieverandering of gaan werken, na toekenning van de uitkering. Ook uit de verwijzing naar de restcapaciteit kan worden opgemaakt dat het om werkzaamheden gaat die aanvangen na toekenning van een uitkering. Een restcapaciteit wordt immers pas vastgesteld bij het vaststellen van een recht op uitkering. Uit deze toelichtingen blijkt dus dat ook bij artikel 40 van de WAO het uitgangspunt is geweest dat een dagloon kan worden verhoogd als de belanghebbende ná het toekennen van de uitkering (nieuwe) werkzaamheden gaat verrichten en daaruit weer arbeidsongeschiktheid wordt. Dat de CRvB ook van dit uitgangspunt uitgaat kan worden afgeleid uit een uitspraak van 27 maart 2019 waarin in het kader van artikel 40 van de WAO wordt gesproken over ‘werkhervatting naast een WAO-uitkering’. [10]
Oordeel rechtbank
17. De rechtbank is van oordeel dat, uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om alleen in die gevallen dat er sprake is van ziekte nadat een WIA-uitkering is toegekend een dagloonverhoging mogelijk te maken.
18. Dat de wetgever zich er rekenschap van heeft gegeven dat er situaties zijn zoals die van eiser, blijkt uit de toelichting bij de keuze om maar één WIA-recht vast te stellen. [11] Met inachtneming van al wat hiervoor is overwogen, acht de rechtbank het aannemelijk dat deze situatie ook, impliciet, betrokken is geweest bij de invoering van artikel 13a van de WIA. De rechtbank is dan ook van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Er bestaat daarom geen aanleiding om contra legem af te wijken van het bepaalde in artikel 13a van de WIA door (analoge) toepassing van deze bepaling ondanks dat eiser niet voldoet aan de daarin gestelde voorwaarde(n).
19. Hoewel de rechtbank begrijpt dat de voorwaarde van artikel 13a, eerste lid, onder a, van de WIA voor eiser onredelijk en onbillijk voelt, is het niet aan de rechter maar aan de wetgever om eventuele onredelijke gevolgen van deze dwingendrechtelijke bepaling teniet te doen.
Beoordeling subsidiair standpunt
20. Eisers subsidiaire stelling dat er van een andere/kortere referteperiode moet worden uitgegaan, komt er op neer dat hij wenst dat het dagloon zoals dit is vastgesteld bij besluit van 29 oktober 2018, wordt herzien. Dit eerder vastgestelde dagloon maakt echter geen onderdeel uit van de beoordeling in deze zaak. Er ligt ook geen beoordeling van een herzieningsverzoek zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor bij de rechtbank. Dat betekent dat eisers verzoek buiten de omvang van het geding valt. De rechtbank kan daar daarom geen oordeel over geven.
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.C. Vriends ,voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. V.M. Schotanus, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 15 augustus 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage wettelijk kader
WIA
Artikel 13
1. Voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
Artikel 13a
1. Het dagloon van de verzekerde,
a. die na het ontstaan van het recht op uitkering op grond van deze wet ziek is geworden, en
b. voor wie als gevolg van de toepassing van artikel 43, onderdeel a, onder 1°, geen tweede recht op een uitkering ontstaat, omdat de eerste dag van de wachttijd is gelegen op een dag dat al recht op een uitkering op grond van deze wet bestaat of indien op die eerste dag het recht op een uitkering herleeft;
wordt met ingang van de dag waarop het tweede recht op een uitkering zou zijn ontstaan opnieuw vastgesteld overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens artikel 13, eerste lid, mits dat leidt tot een hoger dagloon dan het dagloon dat voor de berekening van de laatstelijk ontvangen uitkering in aanmerking werd genomen. In afwijking van het bepaalde bij of krachtens artikel 13 wordt bij de dagloonvaststelling, bedoeld in de eerste zin, een uitkering op grond van hoofdstuk 6 of hoofdstuk 7 niet aangemerkt als loon.
2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt in artikel 13, eerste lid, in plaats van «voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden» gelezen: voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot het ontstaan van een tweede recht op uitkering zou hebben geleid, is ingetreden.