Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/3710 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juni 2022 in de zaak tussen
[naam eiser 1],
[naam eiser 2], en
[naam eiser 3],
uit [plaatsnaam 1] , eisers
(gemachtigde: mr. S. Oord),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, verweerder,
(gemachtigde: mr. S.E.A. Groeneveld).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers naar aanleiding van het bericht van het college van 20 februari 2020 dat er geen geluidwerende maatregelen in het kader van het project ‘ [naam project] ’ bij hun woningen worden getroffen.
Met het bestreden besluit van 19 juli 2021 heeft het college de bezwaren van eisers tegen dat bericht niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en namens het college: de gemachtigde, mr. L.N. Landzaat en [naam vertegenwoordiger] .
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Totstandkoming van het besluit
1. In september 2015 heeft de toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer gemeld dat er geluidmaatregelen zouden worden genomen om het geluid van de HSL [1] terug te brengen. Voor de gemeente [plaatsnaam 2] is door het Rijk een budget gereserveerd van € 1 miljoen. Vervolgens is verkend welke specifieke maatregelen nodig zijn om de geluidsoverlast te beperken. De uitkomsten van die verkenning zijn opgenomen in het rapport ‘Maatregelen [naam project] [plaatsnaam 1] ’ van 12 september 2018.
In de brief van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat van 4 juli 2019 is bevestigd dat de gemeente [plaatsnaam 2] en het ministerie samen een gewenste oplossingsrichting hebben uitgewerkt, waarbij de eerste focus ligt op de 11 woningen waar een overschrijding van de voorkeurswaarde uit het Tracébesluit is vastgesteld. Ten tweede is er ruimte voor het verbeteren van het akoestisch leefklimaat, gerelateerd aan [naam project] . Resterend kan budget worden gebruikt voor gevelisolatie aan woningen welke net geen mogelijke toekomstige overschrijding van de Tracébesluit-waarde van 57 dB hebben, maar wel geluidsoverlast ervaren. Daarbij is opgemerkt dat de gemeente middels metingen of berekeningen zal bepalen welke woningen hiervoor in aanmerking komen.
Bij besluit van 12 december 2019 heeft de gemeenteraad van [plaatsnaam 2] besloten om de volgorde van het uitvoeren van de maatregelen te wijzigen. Er is besloten om eerst alle woningen te onderzoeken en daarna een plan te maken voor de groenvoorzieningen.
2. Op 7 februari 2020 is een bouwkundig onderzoek uitgevoerd naar eventueel noodzakelijke geluidsisolerende maatregelen bij de woningen van eisers ( [adres 1] 7, [adres 2] 20 en [adres 3] 40 te [plaatsnaam 1] ).
Bij brieven van 20 februari 2020 heeft het college eisers gemeld dat uit het onderzoek is gebleken dat het geluidniveau binnen de woningen aan de wettelijke binnenwaarde van 35 dB(A) etmaalwaarde voldoet en dat derhalve geen aanvullende geluidwerende maatregelen nodig zijn.
Bij brieven van 4 maart 2020 heeft het college eisers gemeld dat in de brieven van 20 februari 2020 per abuis niet is vermeld dat de brieven besluiten zijn waartegen bezwaar en beroep openstaat.
Eisers hebben vervolgens op 8 december 2020 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de brieven van 20 februari 2020 niet zijn aan te merken als een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het college heeft daarbij de conclusie van de bezwaarschriftencommissie overgenomen dat er geen publiekrechtelijke grondslag is aan te wijzen voor het al dan niet treffen van geluidsisolerende maatregelen aan de woningen als gevolg van de geluidsoverlast door de [naam project] .
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank dient te beoordelen of het college het bezwaar van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, en meer concreet, of het college terecht heeft aangenomen dat de brieven van 20 februari 2020 niet zijn aan te merken als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) – bijvoorbeeld de uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3431 – is een rechtshandeling publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift.
5. Eisers hebben in beroep aangevoerd dat zij in het kader van de rechtszekerheid wensen dat de rechtbank vaststelt of het oordeel van het college, dat de brieven van 20 februari 2020 niet als besluiten in de zin van de Awb kunnen worden gekwalificeerd, rechtens correct is. Zij geven daarbij aan dat de brieven wat hen betreft zijn gericht op rechtsgevolg. Zij verwijzen in dat verband naar de brief van het college van 4 maart 2020, waarin is aangegeven dat de brieven voor bezwaar open staan, en stellen zich daarnaast op het standpunt dat de afspraken die zijn gemaakt tussen de minister, het college en bewoners, en zoals onder meer vastgesteld in de brieven van 4 juli 2019, maken dat er sprake is van een voldoende publiekrechtelijke grondslag. Eisers stellen tot slot dat het voor hen onredelijk bezwarend is om de discussie over het niet aanwenden van de door de minister beschikbaar gestelde publieke middelen (€ 1.000.000,=) voor het doel waarvoor het beschikbaar is gesteld, in een andere procedure te moeten voeren.
6. De rechtbank stelt voorop dat de enkele vermelding van een bezwaar- of beroepsclausule onder een brief geen rechtsgevolgen in het leven roept. Zoals de AbRS in haar uitspraak van 20 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:515) heeft aangegeven, is voor het bepalen van het besluitkarakter het al dan niet opnemen van een rechtsmiddelenclausule niet van doorslaggevende betekenis.
Dat geldt naar het oordeel van de rechtbank evenzeer voor het geval de rechtsmiddelen in een separate brief zijn neergelegd, zoals in dit geval in de brief van 4 maart 2020.
7. Uit de beroepsgronden leidt de rechtbank af, en zo is door eisers ter zitting ook bevestigd, dat niet wordt betwist dat de brieven van 20 februari 2020 niet zijn gebaseerd op een publiekrechtelijke wettelijke grondslag of op een beleidsregel.
Aanleiding voor de brieven van 20 februari 2020 is geweest het budget dat door het Rijk aan de gemeente [plaatsnaam 2] beschikbaar is gesteld van € 1.000.000,= voor het treffen van geluidsmaatregelen. Het bedrag is ‘lump sum’ overgemaakt via het gemeentefonds en het btw-compensatiefonds. De gemeente is aan het rijk geen verantwoording verschuldigd over de besteding van het bedrag.
De kaders voor de besteding van het budget zijn in drie stappen uitgewerkt, zoals hierboven onder 1. nader omschreven.
Eisers hebben ter zitting toegelicht dat zij zich op het standpunt stellen dat met dit stappenplan een publiekrechtelijk rechtsgevolg is beoogd. Eisers hebben in dat verband verwezen naar de uitspraak van de AbRS van 12 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW1297, waarin is overwogen dat een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan wordt geacht te zijn gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid.
De rechtbank is van oordeel dat het stappenplan niet kan worden aangemerkt als een publiekrechtelijke grondslag voor de brieven van 20 februari 2020. Weliswaar gaat het stappenplan over de besteding van publieke middelen en komt dit ook voort uit een publiek belang, namelijk de [naam project] . Maar met de besteding van het budget wordt geen invulling gegeven aan een specifiek toegekende publiekrechtelijke bevoegdheid, zoals dat bijvoorbeeld bij het verstrekken van socialezekerheidsuitkeringen wel het geval is. Evenmin is met het stappenplan een publiekrechtelijk rechtsgevolg beoogd of is het tot stand gekomen in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Anders dan in de door eisers aangehaalde uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 mei 2020 [2] , ligt aan het stappenplan ook geen vastgestelde publiekrechtelijke schaderegeling ten grondslag. Het college heeft in zijn verweerschrift terecht opgemerkt dat het college niet uit hoofde van een aan hem toegekende publieke taak gehouden is om geluidwerende maatregelen te realiseren of te bekostigen.
Het standpunt van eisers, dat de brieven van 20 februari 2020 zijn gebaseerd publiekrechtelijke grondslag in de vorm van een stappenplan met een beoogd publiekrechtelijk rechtsgevolg, kan gelet op het voorgaande niet slagen.
8. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun standpunt dat in gemaakte afspraken, eventuele gewekte verwachtingen of in het samenstel van factoren een publiekrechtelijke grondslag kan worden gevonden voor de brieven van 20 februari 2020.
Het college heeft in het verweerschrift gemotiveerd uiteengezet dat er weliswaar constructief overleg heeft plaatsgevonden over specifieke maatregelen die mogelijk zijn om de geluidsoverlast van [naam project] te beperken, maar dat er geen afspraken zijn gemaakt die kunnen worden gekwalificeerd als wettelijke grondslag of beleidsregels. Eisers hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Invoelbaar is dat het vastgestelde stappenplan bij hen de verwachting heeft gewekt dat zij er bij hun woningen geluidwerende maatregelen zouden worden getroffen, maar van ondubbelzinnige toezeggingen die hebben geleid tot een publiekrechtelijke grondslag is de rechtbank niet gebleken. Bovendien is ten aanzien van het stappenplan hiervoor al geoordeeld dat deze geen publiekrechtelijke grondslag vormt voor de brieven van 20 februari 2020.
9. Eisers hebben verder nog aangevoerd niet vast staat dat er geen sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel en zij hebben de rechtbank gevraagd om daarover een oordeel te vormen.
Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat van een bestuurlijk rechtsoordeel geen sprake is geweest. Het college heeft terecht erop gewezen dat een bestuurlijk rechtsoordeel een ‘zelfstandig en definitief bedoeld oordeel is van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift aangaande de toepassing waarvan dat orgaan bevoegdheden heeft’ en dat daarvan in dit geval geen sprake is.
10. Op basis van het hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot het oordeel dat de brieven van 20 februari 2020 geen besluiten zijn in de zin van de Awb en dat het college de bezwaren van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 17 juni 2022. De uitspraak is openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3 (voor zover van belang):
Onder ‘besluit’ wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]
[…]
Onder ‘beleidsregel’ wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 7:1:
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven.
2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
Artikel 8:1:
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.