Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/9203 TKO
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [naam woonplaats] , eiser
en
de minister van Financiën (de minister), verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 30 juni 2020 (primair besluit) heeft de Sociale Verzekeringsbank namens de minister eiser op grond van de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling kinderopvang (hierna: TKO) een vergoeding toegekend van € 132,- voor de eigen bijdrage.
In het besluit van 15 september 2020 (bestreden besluit) heeft de Belastingdienst/Toeslagen namens de minister het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 1 juli 2021. Eiser is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door S. Di Vincenzo en W.J. Samuels.
Overwegingen
Feiten
1. Op 26 december 2016 heeft eiser doorgegeven dat zijn twee kinderen [naam kind 1] en [naam kind 2] met ingang van 1 januari 2017 respectievelijk 16 januari 2017 voor acht uur per maand naar de buitenschoolse opvang bij [naam kinderopvang] gaan.
In een voorschotbeschikking van 27 december 2019 is de kinderopvangtoeslag voor eiser voor 2020 vastgesteld op € 770,-. Bij de berekening van de toeslag is uitgegaan van acht uur kinderopvang per kind per maand.
In verband met de maatregelen tegen het coronavirus was de opvang (voor een deel) gesloten in de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020. Eiser heeft gedurende deze periode geen gebruik kunnen maken van de kinderopvang.
Met het primaire besluit heeft de minister de vergoeding van de eigen bijdrage kinderopvang vastgesteld op € 132,-. Na bezwaar heeft de minister met het bestreden besluit dit bedrag gehandhaafd.
De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat voor de berekening van de vergoeding van de eigen bijdrage moet worden uitgegaan van de gegevens die op de peildatum 6 april 2020 bekend en verwerkt waren. Bij de totstandkoming van de TKO is voor deze peildatum gekozen om de vergoeding zo snel mogelijk te kunnen uitbetalen. Een wijziging van het aantal opvanguren of van het inkomen die is doorgegeven na 6 april 2020 is geen reden om de vergoeding aan te passen.
Standpunt eiser
2. Eiser heeft aangevoerd dat tijdens de coronacrisis de regering heeft opgeroepen om de kinderopvang door te blijven betalen en daarbij heeft aangegeven dat de burgers gecompenseerd zouden worden. Blijkbaar is later een besluit genomen dat de peildatum 6 april 2020 zou zijn, maar dit is niet duidelijk gecommuniceerd.
Eiser stelt dat hij, omwille van het niet terug hoeven betalen van teveel ontvangen toeslag aan het eind van het jaar, de uren in eerste instantie bewust lager noteert. Dit heeft onder meer te maken met een fluctuerend inkomen. Hierdoor is de minister uitgegaan van een te laag aantal uren voor de TKO. In het bezwaarschrift heeft eiser een berekening gemaakt, waarbij hij heeft aangeven dat er nog € 307,80 extra moet worden uitgekeerd. Deze berekening wordt door de minister ten onrechte zonder verdere uitleg afgewezen.
Beoordeling door de rechtbank
3. Als maatregel tegen het coronavirus was de kinderopvang (voor een deel) gesloten in de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020. Omdat de financiering van de sector voor een groot deel bestaat uit overheidsgeld (kinderopvangtoeslag) dat via ouders loopt, heeft het kabinet ouders opgeroepen de rekening van de kinderopvang te blijven betalen.
Ter ondersteuning van zijn oproep heeft het kabinet besloten de kinderopvangtoeslag ontvangende ouder een tegemoetkoming uit te keren zo lang het maatregelenpakket voor kinderopvang aanhield. Daartoe is de TKO vastgesteld.
4. Artikel 5 van de TKO bevat een peildatum en luidt:
De gegevens die bepalend zijn voor de hoogte van de tegemoetkoming, bedoeld in
artikel 4, eerste lid, zijn de gegevens zoals verwerkt bij de Belastingdienst/Toeslagen op 6 april 2020.
In artikel 8 van de TKO is bepaald dat bij ministeriële regeling onder meer kan worden afgeweken van artikel 5. In de Regeling nadere regels Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO (de Regeling) is van de mogelijkheid om de peildatum anders vast te stellen dan op 6 april 2020, gebruik gemaakt voor de situatie waarin na 6 april 2020 voor het eerst kinderopvangtoeslag aan een ouder is toegekend of voor het eerst kinderopvangtoeslag is toegekend voor een of meer volgende kinderen. Voor deze in artikel 4 van de Regeling omschreven groep is met artikel 5 van de Regeling de peildatum 4 september 2020 in plaats van 6 april 2020 als dat leidt tot een eerste of hogere tegemoetkoming.
5. Niet in geschil is dat op de peildatum van 6 april 2020 bij de minister bekend en verwerkt was dat eiser acht uur kinderopvang per kind (zestien uur in totaal) per maand afnam. Ook niet in geschil is dat het bedrag van € 132,- uitgaande van de zestien uren kinderopvang per maand juist is berekend. Eiser behoort niet tot de groep ouders als bedoeld in artikel 4 van de Regeling.
De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eiser zo dat deze is gericht tegen de TKO zelf.
6.1
De TKO is een algemeen verbindend voorschrift. In artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld. Deze bepaling staat echter niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.
6.2
Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen.
6.3
Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (vergelijk de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452).
De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de AbRS van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2932).
7. Uit de nota van toelichting bij de TKO blijkt dat door de wetgever onderkend is dat feitelijke gegevens (onder meer als het gaat om het inkomen van ouders) kunnen afwijken van gegevens die bij de Belastingdienst/Toeslagen bekend zijn. In de nota van toelichting staat op p. 11 het volgende:
“De gegevens bij de Belastingdienst/Toeslagen op de gehanteerde peildatum zullen niet altijd volledig aansluiten bij de actuele gegevens en op de facturen van de opvangorganisatie over de maanden maart, april en mei 2020 aan de ouders. Bij het opstellen van dit besluit zijn keuzes gemaakt. Een van de keuzes betreft de peildatum. Nog niet doorgegeven wijzigingen in bijvoorbeeld het inkomen kunnen niet worden verwerkt in de kinderopvangtoeslag. Dit kan effect hebben op de hoogte van het bedrag. De reguliere systematiek van herberekening, die wel geldt voor de kinderopvangtoeslag, wordt niet meegenomen in de tegemoetkoming eigen bijdrage. De tegemoetkoming zal wegens de snelheid en het beperken van de uitvoeringslast uitgaan van een definitieve vaststelling van de tegemoetkoming (niet eerst verlenen/voorschot) op basis van de peildatum.
Het kan zo zijn dat door de gekozen peildatum het besluit buitengewoon nadelig uitwerkt. Voor deze uitzonderlijke omstandigheden kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld.”
8. De rechtbank overweegt dat uit de nota van toelichting bij de TKO blijkt dat de wetgever aandacht heeft gehad voor eventuele nadelige gevolgen van de snelheid waarmee de regeling tot stand is gebracht, voor de gevolgen van een eenvoudige en dus snelle uitvoering en van de keuze van de peildatum van 6 april 2020. De wetgever heeft bewust afgezien van een voorschotregeling op basis van op 6 april 2020 bekende en verwerkte gegevens en een latere definitieve vaststelling op basis van nadien bekend geworden en mogelijk afwijkende gegevens. De wetgever heeft met artikel 8 van de TKO ruimte gegeven voor afwijking van de peildatum van 6 april 2020 en dus voor vaststelling van een latere peildatum, al dan niet voor nader aan te duiden groepen van ouders die in bijzondere omstandigheden verkeerden en voor wie spoedig bij het uitvoering van de regeling buitengewoon nadelige gevolgen zouden blijken. Dat betekent dat er geen grond is voor het oordeel dat de in de TKO gemaakte keuze voor de peildatum van 6 april 2020 de terughoudende toets als bedoeld in overweging 6.2 niet kan doorstaan (zie ook de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:6980 en rechtbank Overijssel van 12 maart 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:1070).
9. Eiser heeft betoogd dat hij in verband met zijn fluctuerend inkomen voorzichtigheidshalve niet te veel uren kinderopvang heeft opgegeven, om te voorkomen dat hij later teveel ontvangen toeslag terug moest betalen. De rechtbank kan met eiser meevoelen dat het spijtig is dat zijn voorzichtigheid om niet op voorhand te veel kinderopvanguren op te geven, ertoe heeft geleid dat de tegemoetkoming op een aanmerkelijk lager bedrag is vastgesteld dan de eigen bijdrage die hij verschuldigd is. De rechter heeft echter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.
10.1
Eiser heeft verder aangegeven dat de regering de burgers onder meer in de brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 25 maart 2020 heeft opgeroepen de kinderopvang te blijven betalen en dat de regering de burgers zou compenseren voor het betaalde bedrag. De minister heeft dit beroep opgevat als een beroep op het vertrouwensbeginsel.
10.2
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel geldt dat volgens vaste jurisprudentie van de AbRS nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De AbRS heeft het begrip ‘toezegging’ nog nader gedefinieerd in een uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel dient aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
10.3
De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat namens de minister een dergelijke toezegging is gedaan. De informatie waar eiser naar verwijst betreft algemene informatie neergelegd in Kamerstukken en is niet toegesneden op zijn concrete situatie. Het gaat niet om een uitlating over het gebruik van een bevoegdheid maar om de aankondiging dat een regeling in het leven zal worden geroepen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
Conclusie
11. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal het beroep ongegrond worden verklaard. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L van de Sande, voorzitter, en mr. V.M. Schotanus en mr. C.E.M. Marsé, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier, op 6 augustus 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.