Uitspraak
201609300/1/A2.
Datum uitspraak: 1 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (lees: de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 oktober 2016 in zaak nr. 16/1278 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Rotterdam
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2015 heeft het CBR geweigerd voor [wederpartij] een verklaring van geschiktheid af te geven voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B.
Bij besluit van 17 februari 2016 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 februari 2016 vernietigd, het besluit van 19 november 2015 herroepen
en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Met instemming van [wederpartij] heeft R.Q. Hintzen van het Erasmus Universitair Medisch Centrum een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2017, waar het CBR, vertegenwoordigd door S.J.W. van de Vorstenbosch-Blom, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.J. van 't Hoff, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] lijdt aan Multiple sclerose (hierna: MS) en heeft, daarmee samenhangend, verschijnselen van Attention Deficit Hyperactivity Disorder (hierna: ADHD). Ter bestrijding van laatstgenoemde verschijnselen schrijft zijn neuroloog het medicijn Ritalin voor.
Aan de weigering om een verklaring van geschiktheid af te geven heeft het CBR ten grondslag gelegd dat [wederpartij] het medicijn Ritalin, een psychostimulantium, gebruikt voor de behandeling van verschijnselen van ADHD zonder dat sprake is van ADHD. Volgens het CBR valt de situatie van [wederpartij] daarmee niet onder de uitzondering vervat in paragraaf 10.4 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) gelezen in samenhang met artikel 103 van Pro het Reglement rijbewijzen.
Het hoger beroep
2. Het CBR komt kort samengevat op tegen het oordeel van de rechtbank, dat er gelet op de uitzonderlijke omstandigheden van het geval redenen zijn om de Regeling buiten toepassing te laten omdat het kennelijk onredelijk is om [wederpartij] een verklaring van geschiktheid te ontzeggen, enkel omdat hij de medicatie niet gebruikt voor de behandeling van ADHD maar voor de behandeling van verschijnselen van ADHD, die samenhangen met zijn ziekte MS.
2.1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2.2. De Afdeling stelt voorop, dat de tekst van hoofdstuk 10 van de bijlage bij de Regeling in 2004 en 2008 is gewijzigd, zodat de vóór die wijzigingen omtrent dit hoofdstuk gevormde jurisprudentie, waaraan [wederpartij] heeft gerefereerd, niet zonder meer richtinggevend is.
2.3. In de inleidende paragraaf 10.1 van het hoofdstuk is een onderscheid gemaakt tussen geneesmiddelen die de rijvaardigheid negatief kunnen beïnvloeden, maar waarbij de mate waarin deze beïnvloeding plaatsvindt afhankelijk is van individuele omstandigheden, zoals, naar uit het vervolg van hoofdstuk 10 blijkt, de dosering, de fysieke gesteldheid van de betrokkene en de mate waarin de betrokkene is ingesteld op de geneesmiddelen, en geneesmiddelen die als regel een ongewenste nadelige invloed hebben op de rijvaardigheid, los van individuele omstandigheden zoals hiervoor genoemd. Tot die laatste soort behoren, naar uit deze inleidende paragraaf reeds blijkt, geneesmiddelen die een dempende of stimulerende werking hebben op het centrale zenuwstelsel.
Dit onderscheid is per geneesmiddel nader uitgewerkt in de paragrafen 10.2 tot en met 10.19 van hoofdstuk 10 van de bijlage. Daarbij is voor de geneesmiddelen die vallen onder de eerstvermelde categorie voorzien in ruimte om rekening te houden met individuele omstandigheden als hiervoor vermeld. Met betrekking tot geneesmiddelen van de tweede categorie is in algemene zin bepaald dat deze iemand ongeschikt maken, los van de omstandigheden van het geval, met dien verstande dat daarop een categoriale uitzondering kan zijn gemaakt.
2.4. Psychostimulantia zijn middelen die een stimulerende of dempende werking hebben op het centrale zenuwstelsel en vallen daarmee onder de categorie geneesmiddelen die volgens paragraaf 10.1 de rijvaardigheid als regel nadelig beïnvloeden. Er is derhalve in beginsel geen ruimte voor een individuele toets wanneer blijkt dat de betrokkene psychostimulantia gebruikt. Op de regel van paragraaf 10.4 is uitsluitend een uitzondering gemaakt voor de categorie gevallen waarin de psychostimulantia in therapeutische dosering worden gebruikt voor de behandeling van ADHD bij volwassenen, narcolepsie of pathologische hypersomnolentie.
2.5. Het hoger beroep van het CBR ziet op de zogeheten exceptieve toetsing door de rechtbank en het ten onrechte buiten toepassing laten van de Regeling. Deze exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing laat indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag (hierna: de regelgever) de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
2.6. De Afdeling overweegt dat uit de toelichting op de wijziging van de Regeling in 2004 (Staatscourant 2004, nr. 50, p. 15), waarbij een uitzondering voor de behandeling van ADHD is opgenomen in paragraaf 10.2.2 (thans paragraaf 10.4), blijkt dat met die paragraaf ook voor die wijziging was beoogd een absoluut verbod te stellen op deelname aan het gemotoriseerd verkeer bij gebruik van psychostimulantia en dat de opgenomen uitzondering alleen geldt voor volwassenen die aan ADHD lijden. Met de wijziging van de Regeling in 2008 geldt de opgenomen uitzondering tevens voor narcolepsie en pathologische hypersomnolentie (Staatscourant 2008, nr. 218, p. 4). Uitsluitend in die gevallen kan, indien er geen rijgevaarlijke bijwerkingen zijn, alsnog een verklaring van geschiktheid worden afgegeven. Voor andere gevallen is voormeld verbod onverkort van kracht gebleven.
2.7. Niet in geschil is dat het geneesmiddel Ritalin een psychostimulantium is. Ter zitting is vast komen te staan dat [wederpartij] dit geneesmiddel niet gebruikt voor de behandeling van ADHD, maar voor de behandeling van verschijnselen van ADHD, die samenhangen met zijn gediagnostiseerde ziekte MS. Uitgaande van deze feiten, was het besluit van het CBR om de afgifte van een verklaring van geschiktheid te weigeren gelet op het bepaalde in paragraaf 10.4 van de bijlage bij de Regeling juist. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat, zoals het CBR terecht heeft gesteld, de wetgever op grond van het advies van de Commissie Koninklijke Nederlandse Maatschappij ter bevordering der Pharmacie/Wetenschappelijk Instituut Nederlandse Apothekers van 25 september 2008 heeft bepaald dat personen die Ritalin gebruiken zonder één van de aandoeningen als genoemd in paragraaf 10.4 van de bijlage bij de Regeling ongeschikt zijn om een motorrijtuig te besturen (Staatscourant 2008, nr. 218). Voorts blijkt uit het Adviesrapport Psychostimulantia en Rijgeschiktheid van het KNMP dat over het gebruik van de psychostimulans methylfenidaat - de werkzame stof in Ritalin - bij MS, een aandoening die niet in de bijsluiter is vermeld (ook wel off-label gebruik genoemd), en de invloed op de rijvaardigheid geen gegevens uit onderzoek bekend zijn, maar dat het aannemelijk is dat bij deze indicatie niet of nauwelijks sprake zal zijn van rijgeschiktheid. Niet aannemelijk is gemaakt dat niet van deze conclusie mag worden uitgegaan. De vaste Commissie Rijgeschiktheid van de Gezondheidsraad heeft gelet op dit rapport op 20 november 2014 geadviseerd de Regeling niet te versoepelen, zoals blijkt uit een brief van de voorzitter van de Gezondheidsraad aan de minister over rijgeschiktheid bij off-label gebruik van psychostimulantia. De voorzitter heeft in deze brief dit advies onderschreven en de Regeling is nadien in zoverre ongewijzigd gebleven. Gelet op de aan de regelgever opgedragen taak om nadere regels te stellen ter uitvoering van artikel 111, vierde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 en gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de motieven die aan de Regeling ten grondslag liggen, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat deze Regeling in dit geval de onder overweging 2.5 genoemde toets niet kan doorstaan. Er bestaat gezien de hiervoor weergegeven motieven geen grond voor het oordeel dat de regelgever niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot deze Regeling. De rechtbank heeft dit niet onderkend en derhalve ten onrechte de Regeling buiten toepassing gelaten.
Het betoog slaagt.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het CBR van 17 februari 2016 alsnog ongegrond verklaren.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 oktober 2016 in zaak nr. 16/1278;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het CBR van 17 februari 2016 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bindels
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
85-834. BIJLAGE
De bepaling uit de Wegenverkeerswet 1994, zoals deze gold ten tijde van belang, luidt als volgt:
Artikel 111
‘1. Een rijbewijs wordt op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief, slechts afgegeven aan degene die:
[…]
b. blijkens een overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels door of vanwege de overheid ingesteld onderzoek dan wel blijkens een eerder aan hem afgegeven rijbewijs of een hem door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde eisen, beschikt over een voldoende mate van rijvaardigheid en geschiktheid […].
[…].
4. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid, onderdeel b.
[…].’
De bepalingen uit het Reglement rijbewijzen, zoals deze golden ten tijde van belang, luiden als volgt:
Artikel 97, eerste lid
‘1. Verklaringen van geschiktheid worden op aanvraag, alsmede op in dit hoofdstuk vastgestelde wijze, en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. Het CBR doet van deze registratie mededeling aan de aanvrager.’
Artikel 103, eerste lid
‘1. Indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, registreert het in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid.’
De bepaling uit de Regeling eisen geschiktheid 2000, zoals deze gold ten tijde van belang, luidt als volgt:
Artikel 2
‘De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.’
Sinds 12 november 2008 luidt, voor zover thans van belang, deze bijlage als volgt:
‘[…]
Hoofdstuk 10. Geneesmiddelen
10.1. Inleiding
Voor de beoordeling van de geschiktheid is het ook van belang in hoeverre de aanvrager gebruik maakt van geneesmiddelen die de rijvaardigheid negatief kunnen beïnvloeden. Uit verschillende onderzoeken komt naar voren dat bepaalde geneesmiddelen een ongewenste nadelige invloed hebben op de rijvaardigheid. Dit geldt vooral voor geneesmiddelen die een dempende of stimulerende werking hebben op het centrale zenuwstelsel […].
[…]
10.4. Psychostimulantia
Hieronder vallen de groep amfetamines (o.a. dexamfetamine, amfetamine en methylfenidaat) en de groep overige psychostimulantia (modafinil).
Gebruik van deze geneesmiddelen maakt iemand ongeschikt. Een uitzondering is mogelijk voor zover psychostimulantia in therapeutische dosering gebruikt worden voor de behandeling van ADHD bij volwassenen, narcolepsie of pathologische hypersomnolentie. Wanneer er geen rijgevaarlijke bijwerkingen zijn, bestaat er in die gevallen geschiktheid.
[…].’