Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/7287 AW
uitspraak van 26 juli 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. S.K. Oskam,
en
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Zeeland, verweerder,
gemachtigde: mr. A. de Visser.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 5 oktober 2015 (bestreden besluit) van de Veiligheidsregio inzake het verlenen van eervol ontslag.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 14 juni 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. E.R. Gergin. De Veiligheidsregio heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam gemachtigde] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser was werkzaam als vrijwilliger bij de gemeentelijke brandweer Goes. Bij besluit van 2 maart 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goes aan eiser de disciplinaire straf van ontslag verleend. Dit ontslag was gebaseerd op een incident dat op 30 september 2011 heeft plaatsgevonden. Eiser heeft rechtsmiddelen ingesteld tegen dit ontslag. Bij uitspraak van 16 september 2013 heeft deze rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard, het besluit van 2 maart 2012 vernietigd en aan eiser een lichtere disciplinaire straf opgelegd (BRE 12/5817 AW). Deze uitspraak staat in rechte vast.
De brandweer van de gemeente Goes is per 1 januari 2013 ondergebracht in de Veiligheidsregio. Het brandweerpersoneel is per 1 januari 2013 ontslagen door het college en heeft met ingang van diezelfde datum een aanstelling gekregen bij de Veiligheidsregio.
Op 6 november 2013 hebben de drie brandweerploegen van Goes te horen gekregen dat het ontslag van eiser door de rechtbank ongedaan is gemaakt, en dat eiser volgens de regels van het Sociaal Statuut in beginsel wordt aangesteld bij de Veiligheidsregio. De beoogde terugkeer van eiser is 1 december 2013.
Bij brief van 12 november 2013 heeft één van de brandweerploegen ( [naam ploeg] het vertrouwen in eiser opgezegd. In de brief wordt verder aangegeven dat terugkeer van eiser in één van de andere ploegen ook niet tot de mogelijkheden behoort, omdat er altijd sprake zal zijn van ‘gemixte’ uitrukken en oefeningen. Naar aanleiding van deze brief zijn er (onafhankelijk van elkaar) gesprekken gevoerd met de ploegleden van [naam ploeg] en eiser.
Bij besluit van 26 november 2013 heeft de Veiligheidsregio eiser bericht dat hij niet wordt aangesteld als onbezoldigd brandweerman. Bij besluit van 28 november 2013 heeft het college eiser bericht dat aan eiser met ingang van 1 december 2013 eervol ontslag wordt verleend. Eiser heeft ook rechtsmiddelen ingesteld tegen deze besluiten. Bij uitspraak van 9 december 2014 heeft deze rechtbank eisers beroep tegen het besluit van de Veiligheidsregio gegrond verklaard en bepaald dat eiser met ingang van 1 december 2013 wordt aangesteld als onbezoldigd brandweerman bij de Veiligheidsregio (ECLI:NL:RBZWB:2014:8439). Bij uitspraak van dezelfde datum heeft de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBZWB:2014:8433). Deze uitspraken staan eveneens in rechte vast.
Bij besluit van 13 februari 2015 is eiser met ingang van 1 december 2013 aangesteld als vrijwilliger bij de Veiligheidsregio.
Bij brief van 13 februari 2015 heeft de Veiligheidsregio eiser bericht dat hij van plan is om eiser eervol ontslag te verlenen per 1 maart 2015 op grond van artikel 19:42, eerste lid, aanhef en onder h, van de CAR-UWO (ontslag op andere gronden). Volgens de Veiligheidsregio zijn de verhoudingen tussen eiser en de overige leden van de brandweer Goes zo verstoord, dat een goede samenwerking niet langer mogelijk is, en herstel van de verhoudingen niet is te verwachten. Eiser heeft zijn zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de Veiligheidsregio eiser eervol ontslag verleend per 15 april 2015 op grond van artikel 19:42, eerste lid, aanhef en onder h, van de CAR-UWO.
Bij het bestreden besluit heeft de Veiligheidsregio de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, voor zover deze zien op het aan hem verleende ontslag. De bezwaren van eiser zijn gegrond verklaard, voor zover deze zien op het niet toekennen van een financiële tegemoetkoming. Aan eiser wordt alsnog een bedrag van € 2.500,- (netto) toegekend.
2. De Veiligheidsregio heeft in het bestreden besluit, samengevat en onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften Vlissingen, het volgende standpunt ingenomen. Uit onderzoek van de Veiligheidsregio is gebleken dat er sprake is van een vertrouwensbreuk tussen eiser en de overige ploegleden. Uit de verklaringen van de ploegleden blijkt welke concrete voorbeelden aan dit gebrek aan vertrouwen ten grondslag liggen. Een goede samenwerking met de overige ploegleden lijkt niet meer mogelijk te zijn en herstel van de verhoudingen is niet meer te verwachten. Gelet op de ernst van de verstoorde relatie kan van de Veiligheidsregio in redelijkheid niet worden verwacht eiser feitelijk te werk te stellen. Juist bij een team van brandweerlieden, die veelal in gevaarvolle omstandigheden hebben samen te werken, is het van wezenlijk belang dat onvoorwaardelijk op elkaar kan worden vertrouwd. Bij ontbreken van dit vertrouwen is het team niet in staat op de vereiste wijze te functioneren. Voor eiser is geen alternatieve functie beschikbaar. De Veiligheidsregio erkent dat hij de terugkeer van eiser anders had moeten aanpakken. Aan eiser wordt een financiële tegemoetkoming toegekend van € 2.500,- om recht te doen aan de voor eiser negatieve gevolgen van het ontslagbesluit. Voor de hoogte van dit bedrag is aangesloten bij een uitspraak van de rechtbank Haarlem van 21 april 2004 (ECLI:NL:RBHAA:2004:AO8301).
3. Eiser voert in beroep, samengevat, het volgende aan. De Veiligheidsregio maakt misbruik van zijn bevoegdheden door eiser te confronteren met een ontslagbesluit, gebaseerd op oude feiten en omstandigheden waarover de rechtbank al eerder heeft geoordeeld of die in een hoger beroep van het college aan de orde gesteld hadden kunnen worden. De handelwijze van de Veiligheidsregio is laakbaar en ernstig polariserend. De opstelling van de Veiligheidsregio heeft eisers terugkeer onnodig moeilijk gemaakt. Verder was het besluit tot ontslag reeds genomen, gebaseerd op stellingen die nog niet voldoende waren onderzocht. Daarnaast zijn de verklaringen van de ploegleden opgesteld op verzoek van de Veiligheidsregio, louter met het oog op het nemen van het ontslagbesluit. De financiële vergoeding doet geen recht aan de omstandigheden van het geval. Daarbij is het bedrag lager dan het bedrag dat de Veiligheidsregio eerder in de procedure heeft aangeboden.
4. Op grond van artikel 19:42, eerste lid, aanhef en onder h, van de CAR-UWO kan het college de vrijwilliger ongevraagd ontslag verlenen op grond van een in het ontslagbesluit genoemde andere grond.
Misbruik van bevoegdheden
5. Het ontslagbesluit van 2 maart 2012 van het college was gebaseerd op artikel 19:38 en 19:39 van de CAR-UWO (plichtsverzuim). In de daarop volgende procedure is het bestaan van een impasse/vertrouwensbreuk niet aan de orde gekomen, omdat dit niet aan het ontslag ten grondslag was gelegd. Aan het besluit van de Veiligheidsregio van
26 november 2013, strekkende tot het niet aanstellen van eiser, lag (wel) het bestaan van een vertrouwensbreuk ten grondslag. De vraag of er sprake was van een impasse/vertrouwensbreuk kon bij de rechtbank echter geen rol spelen, omdat de rechtbank van oordeel was dat de Veiligheidsregio op grond van het Sociaal Statuut gehouden was om eiser aan te stellen. De rechtbank heeft zich daarom nog niet eerder uitgelaten over de vraag of er sprake is van een impasse/vertrouwensbreuk.
Daarnaast staat het de Veiligheidsregio vrij om het ontslag thans te baseren op een andere grondslag, dan wel om een andere ontslagroute te bewandelen. Het voeren van de twee eerdere procedures staat hieraan niet in de weg. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Veiligheidsregio in zoverre geen misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden. Het beroep van eiser kan op dit punt niet slagen.
Onzorgvuldig onderzoek
6. Naar aanleiding van het gesprek op 6 november 2013, waarbij eisers terugkeer per 1 december 2013 is aangekondigd, is er vanuit ploeg [naam ploeg] een brief gestuurd waarin deze ploeg collectief het vertrouwen in eiser opzegt en aangeeft het absoluut onmogelijk te achten dat er samenwerking plaatsvindt met eiser binnen ploeg [naam ploeg] en daarbuiten (ploegen [naam ploeg2] en [naam ploeg3] ). In die brief wordt een aantal voorbeelden genoemd die aan de vertrouwensbreuk ten grondslag liggen. Op 21 november 2013 heeft hierover een gesprek plaatsgevonden met de ploegleden van [naam ploeg] .
Vervolgens is de Veiligheidsregio geconfronteerd met een brief van 16 januari 2014, met een handtekeningenlijst van de ploegen [naam ploeg2] , [naam ploeg] en [naam ploeg3] . Mensen die ernstige bezwaren hadden tegen de terugkeer van eiser, hebben op die lijsten een handtekening geplaatst.
De brieven van 6 november 2013 en 16 januari 2014 zijn geïnitieerd door de ploegleden van [naam ploeg] . De Veiligheidsregio heeft daarin geen bemoeienis gehad. Uit die brieven blijkt dat eisers ploegleden een vertrouwensbreuk ervaren. De Veiligheidsregio heeft die bevindingen ten grondslag gelegd aan het voornemen om eiser eervol te ontslaan wegens een impasse/ vertrouwensbreuk. Naar aanleiding van eisers zienswijze op dit voornemen heeft de Veiligheidsregio nader onderzoek verricht door interviews te houden met enkele ploegleden van eiser. Tijdens die interviews is naar het oordeel van de rechtbank gebruik gemaakt van een open vraagstelling.
7. De rechtbank is van oordeel dat de Veiligheidsregio voldoende onderzoek heeft gedaan naar de (onderliggende) gevoelens van eisers ploegleden over eisers terugkeer. Daarnaast kan eiser niet worden gevolgd in zijn stelling dat er pas onderzoek is gedaan nadat het besluit tot ontslag al was genomen. De interviews zijn immers gehouden voordat het primaire besluit tot ontslag aan eiser bekend was gemaakt. De omstandigheid dat in het verslag van de interviews staat vermeld dat de Veiligheidsregio het standpunt heeft ingenomen dat eiser niet terugkeert bij de brandweer, maakt dat niet anders. Dit standpunt was eiser immers bekend, omdat hij al een voorgenomen besluit tot ontslag had ontvangen. Het beroep van eiser kan op dit punt evenmin slagen.
Impasse/vertrouwensbreuk
8. Uit de brieven van 6 november 2013 en 16 januari 2014, en de verslagen van de interviews komt naar voren dat er ernstige bezwaren bestonden tegen eisers houding en gedrag tegenover collega’s en leidinggevenden, waardoor de onderlinge verhoudingen in de groep negatief werden beïnvloed. Eiser werd gezien als individualist en niet als teamplayer, iemand die de grenzen opzocht en overschreed, en als iemand die gemaakte afspraken niet nakwam. Een groot deel van de collega brandweerlieden heeft verder laten weten niet meer met hem te willen samenwerken, terwijl enkelen van hen ontslag zouden nemen bij terugkeer van eiser. Onder deze omstandigheden heeft de Veiligheidsregio zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de verhoudingen zodanig verstoord waren dat er ten tijde van het primaire besluit geen uitzicht meer bestond op een herstel van de vruchtbare samenwerking. Daarbij is van belang dat een brandweerorganisatie niet adequaat kan functioneren zonder goede onderlinge verhoudingen. De Veiligheidsregio was daarom bevoegd om eiser op grond van artikel 19:42, eerste lid, aanhef en onder h, van de CAR-UWO eervol ontslag op andere gronden te verlenen.
Financiële vergoeding
9. De Veiligheidsregio heeft aan eiser een financiële tegemoetkoming toegekend. Volgens de Veiligheidsregio is er geen (rechtspositionele) norm voor het bepalen van een dergelijke vergoeding, zodat er aan de Veiligheidsregio een verregaande mate van vrijheid toekomt. Er is een vergoeding toegekend van € 2.500,- netto. Voor de hoogte van dit bedrag is aansluiting gezocht bij een uitspraak van de rechtbank Haarlem van 21 april 2004. Daarbij is in aanmerking genomen dat eiser lid was van de vrijwillige brandweer, waardoor hij voor zijn inkomen niet afhankelijk was voor de vergoedingen die hij als lid van de vrijwillige brandweer ontving. Ook heeft de Veiligheidsregio bij de bepaling van de vergoeding rekening gehouden met de financiële vergoeding die in het kader van reorganisatie wordt toegekend (afscheidsregeling).
Eiser is het niet eens met de hoogte van het aan hem toegekende bedrag.
10. De rechtbank overweegt dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) een formule heeft ontwikkeld voor de toekenning van een financiële vergoeding, indien een ontslag wegens een impasse in overwegende mate te wijten is aan het bestuursorgaan. De rechtbank ziet in de enkele omstandigheid dat eiser vrijwilliger was bij de brandweer geen aanleiding om die formule niet te hanteren. Uit de uitspraak van de CRvB van 18 december 2014 blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat dit ook door de CRvB niet zonder meer wordt uitgesloten. In die zaak (over het ontslag van een vrijwilliger van de brandweer) wordt immers gesproken over verstoorde verhoudingen (impasse), nadeelcompensatie en de vraag of er sprake is van een in overwegende mate aan het bestuursorgaan te wijten opstelling (ECLI:NL:CRVB:2014:4290).
De rechtbank ziet dan ook aanleiding om aan de hand van de CRvB-formule te beoordelen of de aan eiser toegekende financiële vergoeding recht doet aan deze zaak.
11. Voor toekenning van een vergoeding bestaat in het algemeen slechts aanleiding als is voldaan aan de voorwaarde die in de rechtspraak steeds is gesteld: er moet sprake zijn van een overwegend aandeel van het bestuursorgaan (de drempel). Voor de berekening van de hoogte van die vergoeding is de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan van belang. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt naar drie bandbreedten: 51 tot 65 %, 65 tot 80% en 80 tot 100%, corresponderend met de factor van 0,5, 0,75 en 1.
12. Naar het oordeel van de rechtbank is er sprake van een overwegend aandeel van de Veiligheidsregio (en diens rechtsvoorganger) voor het ontstaan en de voortduring van de verstoorde verhoudingen en de daarop volgende impasse. Hiertoe is het volgende in aanmerking genomen.
Naar aanleiding van het incident dat op 30 september 2011 heeft plaatsgevonden, heeft het college aan eiser de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Eiser werd door het college (als enige) verantwoordelijk gehouden voor dit incident. In haar uitspraak van
16 september 2013 heeft de rechtbank geoordeeld dat eiser verantwoordelijk kan worden gehouden voor bepaalde handelingen, maar dat hij zeker niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor het hele gebeuren. Deze uitspraak staat in rechte vast.
Uit het dossier komt echter naar voren dat eiser door zijn ploegleden nog steeds verantwoordelijk wordt gehouden voor het incident van 30 september 2011. Dit incident is voor de ploegleden de druppel geweest die de emmer deed overlopen. De rechtbank stelt vast dat het college noch de Veiligheidsregio iets heeft ondernomen om de negatieve gevoelens over eiser bij zijn collega’s weg te nemen. Integendeel, de terugkeer van eiser is op 6 november 2013 zonder nadere toelichting van hogerhand tijdens een bijeenkomst aan de ploegleden bekend gemaakt. Uit het verslag van die bijeenkomst blijkt bovendien dat eiser – die bij de bijeenkomst aanwezig was – expliciet de mogelijkheid is ontnomen om een toelichting te geven op zijn terugkomst, omdat anders ‘de emoties eventueel hoog op zouden kunnen lopen’. Voor zover de Veiligheidsregio zich pas na de brief van 16 januari 2014 heeft gerealiseerd dat de terugkeer van eiser op ernstige bezwaren stuitte, overweegt de rechtbank dat ook nadien geen enkele poging is ondernomen om de terugkeer van eiser in goede banen te leiden. De Veiligheidsregio heeft zich dan ook niet of nauwelijks ingespannen om de verstoorde verhoudingen te herstellen.
Op grond van bovenstaande overwegingen wordt het aandeel van het dagelijks bestuur op 100% geschat. Dit betekent dat bij de CRvB-formule de factor 1 moet worden toegepast. Gelet op het aantal dienstjaren (ter zitting geschat op 31 jaar) en de bruto maandvergoeding acht de rechtbank het aannemelijk dat toepassing van de CRvB-formule voor eiser gunstiger zal uitpakken dan de aan hem toegekende financiële vergoeding van € 2.500,-.
13. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij aan eiser een financiële vergoeding is toegekend van € 2.500,-. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat zij over onvoldoende gegevens beschikt om de ontslagvergoeding vast te kunnen stellen. De Veiligheidsregio zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
14. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
15. De rechtbank zal de Veiligheidsregio veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij aan eiser een financiële vergoeding is toegekend van € 2.500,-;
- draagt de Veiligheidsregio op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de Veiligheidsregio op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de Veiligheidsregio in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.Z.B. Sterk, voorzitter, en mr. P.H.J.G. Römers en mr. D.H. Hamburger, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.