Uitspraak
RECHTBANK ’S-HERTOGENBOSCH
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
AWB 00/3795 AW
Uitspraak van de rechtbank ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen
de erven van [naam], eisers,
gemachtigde mr. R.W. de Groote, werkzaam bij Rechtshulp CNV te Utrecht
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss, verweerder,
gemachtigde K. Visser, medewerker van AXA Schade N.V. te Rotterdam.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 2 november 1999 heeft verweerder het verzoek om vergoeding van de schade die zou zijn ontstaan ten gevolge van de asbestblootstelling en het overlijden van [naam] afgewezen.
Bij besluit van 26 april 2000 heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Op 18 mei 2000 is namens eisers beroep ingesteld tegen laatstgenoemd besluit.
Het geding is behandeld ter zitting van 11 september 2001, waar eisers zijn verschenen bij [erfgenaam], bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is niet verschenen.
De rechtbank heeft het vooronderzoek heropend en de zaak ter behandeling verwezen naar de meervoudige kamer. De meervoudige kamer heeft beide partijen schriftelijke vragen gesteld over de werkzaamheden en werkomstandigheden van [naam]. Vervolgens is het geding behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 11 november 2003, waar [erfgenaam] namens eisers is verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door S. Philipse, werkzaam bij de gemeente Oss.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend teneinde verweerder een vraag te stellen. Vervolgens hebben partijen desgevraagd toestemming gegeven om de zaak zonder nadere zitting af te doen.
II. FEITEN
De rechtbank gaat uit van de volgende vaststaande feiten.
[naam] is van begin 1965 tot aan zijn vervroegde uittreding in 1989 in ambtelijke dienst werkzaam geweest bij verweerder. Hij is achtereenvolgens werkzaam geweest als technisch hoofdambtenaar van de Dienst Publieke Werken, chef afdeling Werktuigbouw en chef afdeling Reiniging en Vervoer. Het betreft verschillende benamingen voor hetzelfde werk.
[naam] voerde het management over de hele afdeling op het personele, financiële en inhoudelijke vlak. De afdeling bestond uit een aantal onderdelen die werden aangestuurd door opzichters/beheerders.
Eén van de afdelingsonderdelen was de werkplaats/garage waarin onder meer remvoeringen werden afgeblazen. Hierbij was in ieder geval tot halverwege de jaren ’70 sprake van asbesthoudende remvoeringen. Het betrof witte asbest. [naam] gaf leiding aan de chef werkplaats. De chef werkplaats gaf leiding aan de uitvoerende medewerkers. De chef werkplaats had tot 1979 een eigen kantoortje dat volledig afgescheiden was van de werkplaatsruimte. Dit kantoortje bevond zich circa 24 meter van de smeerput die werd gebruikt voor onderhoudswerkzaamheden aan remvoeringen. Daarna is de chef werkplaats verhuisd naar een ander gebouw op hetzelfde terrein.
Een ander afdelingsonderdeel was de gemeentelijke vuilstortplaats die onder directe leiding stond van een hoofdopzichter. De hoofdopzichter had een eigen kantoortje bij de ingang van het vuilstortterrein. De afstand van dit kantoortje tot de plaats waar afval werd gestort kon variëren van circa 150 tot enkele honderden meters.
Op 14 oktober 1993 werd bij [naam] een mesothelioom vastgesteld. Op 23 april 1994 is hij overleden.
Bij brief van 21 april 1994 is de gemeente Oss namens [naam] medegedeeld dat hij in de periode van 1 mei 1965 tot medio december 1989 is blootgesteld aan asbest en dat hij de gemeente aansprakelijk stelt voor alle geleden en nog te lijden schade. Verweerder heeft deze brief in handen gesteld van zijn verzekeraar. Vervolgens is op verzoek van de verzekeraar een onderzoek ingesteld door een expertisebureau. Dit heeft geresulteerd in een expertiserapport d.d. 7 september 1994. In de jaren 1994 tot in 1998 hebben eisers gecorrespondeerd met het expertisebureau en de verzekeraar van verweerder.
Bij brief van 23 december 1998 hebben eisers verweerder verzocht een beslissing te nemen over de vergoeding van schade welke is ontstaan ten gevolge van asbestblootstelling en het overlijden van [naam]. Hierbij hebben zij de schade voorlopig begroot op ¦ 193.082,39. Bij besluit van 2 november 1999 heeft verweerder geweigerd de schade als gevolg van de asbestblootstelling en het overlijden van [naam] ten gevolge van een mesothelioom te vergoeden. Bij het bestreden besluit is deze weigering gehandhaafd.
III. STANDPUNTEN PARTIJEN
Standpunt verweerder
Eisers hebben geen recht op vergoeding van de door hen gevorderde schade.
De schadevordering is verjaard voor zover zij betrekking heeft op schade van [naam]. Er is pas een schadebesluit gevraagd op 23 december 1998, meer dan vijf jaren nadat [naam] op de hoogte is gesteld van de diagnose mesothelioom. De verjaringstermijn is niet gestuit door de brieven van 21 april 1994 en 31 juli 1998 omdat die brieven niet als een verzoek om een schadebesluit kunnen worden aangemerkt. Voor zover de brief van 21 april 1994 wel als een zodanige aanvraag moet worden aangemerkt, is daarop een fictief weigeringsbesluit genomen dat thans formele rechtskracht heeft.
Voorts moeten eisers aannemelijk maken dat het overlijden van [naam] verband hield met het mesothelioom. Zij zijn daarin niet geslaagd. Het verband tussen het mesothelioom bij [naam] en zijn werkzaamheden en/of werkomstandigheden bij de gemeente Oss is onvoldoende komen vast te staan. [naam] had een leidinggevende bureaufunctie en was slechts incidenteel in de werkplaats of op de vuilstortplaats aanwezig was. Als hij daar aanwezig was, verrichtte hij geen uitvoerende activiteiten. Hetzelfde geldt voor de aanwezigheid van [naam] tijdens een incidentele verbouwing van ruimtes. Daarbij komt dat in die tijd bij remvoeringen sprake was van chrysoliet (witte asbest), de minst schadelijke vorm van asbest. Chrysoliet is slechts zelden als oorzaak van een maligne mesothelioom gevonden.
Tenslotte is het niet onaannemelijk dat [naam] bij zijn vorige werkgever aan grote hoeveelheden asbest is blootgesteld. Het is algemeen bekend dat die werkgever veelvuldig gebruik maakte van crocidoliet (blauwe asbest), de meest gevaarlijke asbestsoort.
Standpunt eisers
De schadevordering is niet verjaard omdat de brief van 21 april 1994 impliciet als een verzoek om een schadebesluit dient te worden aangemerkt. Dit verzoek is herhaald op 31 juli 1998, ruimschoots binnen de geldende verjaringstermijn.
Er was wel sprake van asbestexpositie op het werk. [naam] was vaak in de werkplaats te vinden tijdens het afblazen van de asbesthoudende remvoeringen. Tevens was het voor [naam] noodzakelijk om regelmatig op de afvalstoffenverwerking aanwezig te zijn om het functioneren van reinigingsmateriaal te beoordelen en de aanleg en vormgeving van de nieuwe vuilstortplaats te coördineren. In het aangevoerde afval bevond zich regelmatig asbesthoudend afval. Daarnaast heeft er tijdens een incidentele verbouwing van ruimtes in het voormalige pand van Dongen asbestexpositie plaatsgevonden. Verweerder miskent dat incidentele blootstelling aan asbest voldoende kan zijn om een mesothelioom te veroorzaken. Dit geldt ook voor chrysoliet.
IV. OORDEEL RECHTBANK
1. De rechtbank stelt voorop dat verweerder ten tijde hier in geding bevoegd was om een beslissing te nemen op het verzoek om schadevergoeding. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder het bevoegde orgaan was in aangelegenheden betreffende aanstelling, ontslag en andere belangrijke onderdelen van de rechtspositie van [naam]. Daarom was verweerder ook bevoegd om op een verzoek om vergoeding van (beweerdelijk) tijdens het dienstverband ontstane schade te beslissen.
2. Ten aanzien van het beroep van verweerder op verjaring overweegt de rechtbank als volgt.
2.1. Volgens vaste jurisprudentie geldt ten aanzien van de onderhavige schadevordering een verjaringstermijn van vijf jaren vanaf het moment waarop degene die schade lijdt met betrekking tot die schade in actie had kunnen komen (zie bijv. CRvB 20 januari 2000, TAR 2000, 40, waarin wordt aangesloten bij CRvB 19 oktober 1995, TAR 1995, 263). De rechtbank gaat er met partijen van uit dat de vorenbedoelde verjaringstermijn is aangevangen op 14 oktober 1993, de datum waarop de ziekte mesothelioom bij [naam] is gediagnosticeerd.
2.2. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn (impliciete) stelling dat de verjaring alleen kan worden gestuit door een verzoek om een schadebesluit in te dienen. De indiening van een verzoek om een schadebesluit is de eerste stap op een weg die tot een procedure bij de bestuursrechter kan leiden. Ook voordat zo’n verzoek is ingediend, is het mogelijk de verjaring te stuiten. De rechtbank wijst daartoe op artikel 3:317, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) waarin – voor zover hier van belang – is geregeld dat de verjaring van een rechtsvordering tot nakoming van een verbintenis wordt gestuit door een schriftelijke aanmaning of door een schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig het recht op nakoming voorbehoudt. Gelet op artikel 3:326 BW Pro acht de rechtbank deze bepaling van overeenkomstige toepassing op een schadevordering als de onderhavige.
2.3. Vervolgens is de vraag aan de orde of de brief van 21 april 1994 van de zijde van [naam] als een schriftelijke mededeling in de zin van artikel 3:317, eerste lid, BW moet worden aangemerkt. Bij de beantwoording van deze vraag is de strekking van een stuitingshandeling van deze aard van belang. De stuitingshandeling strekt ertoe de schuldenaar – voldoende duidelijk – te waarschuwen dat hij er, ook na het verstrijken van de verjaringstermijn, rekening mee moet houden dat hij de beschikking houdt over zijn gegevens en bewijsmateriaal, opdat hij zich tegen een dan mogelijkerwijs alsnog door de schuldeiser ingestelde vordering behoorlijk kan verweren (zie HR 25 januari 2002, NJ 2002/169).
2.4. In de brief van 21 april 1994 van de zijde van [naam] wordt de gemeente Oss uitdrukkelijk aansprakelijk gesteld. Dit blijkt uit het volgende citaat:
“Teneinde de rechten van cliënt zeker te stellen, stel ik U hierbij in uw kwaliteit als werkgever aansprakelijk voor alle geleden en nog te lijden materiële en immateriële schade en voor zover nog voor de wet vereist, zeg ik U tevens de wettelijke rente aan. Ik verzoek u deze aansprakelijkstelling zo spoedig mogelijk in handen te geven van uw assuradeur”.
Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder deze brief in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs moeten uitleggen als een schriftelijke mededeling waarbij [naam] zich ondubbelzinnig het recht voorbehield om zo nodig schadevergoeding in rechte te vorderen. Nu vaststaat dat verweerder deze brief heeft ontvangen, is de verjaringstermijn van vijf jaren gestuit op 24 april 1994.
2.5. De rechtbank voegt aan het vorenstaande toe dat de verjaring opnieuw is gestuit door de brief d.d. 31 juli 1998, waarbij eisers zich nadrukkelijk het recht voorbehouden nakoming te vorderen van de op verweerder rustende verplichtingen die voortvloeien uit asbestexpositie. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder ook deze brief heeft ontvangen.
2.6. Het voorgaande brengt – voor zover hier van belang – ingevolge artikel 3:326 juncto Pro artikel 3:319 BW Pro met zich dat met ingang van 1 augustus 1998 een nieuwe verjaringstermijn van vijf jaren is gaan lopen. Eisers hebben hun verzoek van 23 december 1998 derhalve binnen de verjaringstermijn ingediend. Het beroep van verweerder op verjaring moet worden afgewezen.
3. Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder verplicht is tot vergoeding van de schade die [naam] en zijn weduwe hebben geleden als gevolg van de gestelde blootstelling van [naam] aan asbest in de uitoefening van zijn werkzaamheden bij de gemeente Oss.
3.1. Bij de beantwoording van deze vraag hanteert de rechtbank de norm, die zij ook tot uitdrukking gebracht ziet in het bepaalde in artikel 7:658 BW Pro (zie CRvB 22 juni 2000, TAR 2000, 112). Deze norm houdt in dat de ambtenaar, voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften, recht heeft op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van de werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of roekeloosheid van de ambtenaar.
3.2. In de woorden “in de uitoefening van zijn werkzaamheden” is tot uitdrukking gebracht dat er tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade causaal verband moet bestaan. Volgens vaste rechtspraak is aan deze eis voldaan indien er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de werkzaamheden en/of werkomstandigheden van de betrokken ambtenaar de bij die ambtenaar aan het licht getreden ziekte daadwerkelijk hebben veroorzaakt (zie o.m. CRvB 12 maart 1998, TAR 1998, 78) .
3.3. Het ligt op de weg van de betrokken ambtenaar om voldoende feiten te stellen en aannemelijk te maken waaruit kan worden afgeleid dat hij schade heeft geleden in de uitoefening van zijn werkzaamheden. Deze verplichting berust op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, waarin is bepaald dat de aanvrager de gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Daarnaast is het bestuursorgaan ingevolge artikel 3:2 van Pro de Awb verplicht de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten. Hoe beide verplichtingen zich tot elkaar verhouden, is in belangrijke mate afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Voorop staat dat de aanvrager het bestuursorgaan voldoende aanknopingspunten moet bieden om op zinvolle wijze een onderzoek naar de beweerde blootstelling te kunnen instellen. Aan het onderzoek worden vervolgens hogere eisen gesteld naarmate de feiten en omstandigheden waar het om gaat meer in de sfeer van het bestuursorgaan dan in de sfeer van de betrokken ambtenaar zijn gelegen (zie CRvB 9 januari 2003, TAR 2003, 62).
3.4. Indien – na een zorgvuldig onderzoek door het bestuursorgaan – niet met een voldoende mate van waarschijnlijkheid vaststaat dat de schade is geleden in de uitoefening van de werkzaamheden, kan de betrokken ambtenaar geen aanspraak op schadevergoeding ontlenen aan de in overweging 3.1 vermelde norm.
3.5. Eisers hebben hun aanvraag om schadevergoeding onderbouwd met een schriftelijke verklaring van [naam] d.d. 24 maart 1994 en een schriftelijke verklaring van [collega], een toenmalige collega van [naam], d.d. 2 mei 1997.
Naar aanleiding hiervan heeft verweerder onderzoek verricht naar de inhoud van de werkzaamheden van [naam] en de plaats(en) waar deze werkzaamheden werden verricht. Daartoe heeft verweerder de thans nog beschikbare schriftelijke bescheiden geraadpleegd en navraag gedaan bij ambtenaren die met [naam] hebben samengewerkt. Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderzoek verricht naar de gestelde asbestexpositie van [naam]. Er zijn geen gegevens naar voren gekomen die verweerder tot een verdergaand onderzoek hadden moeten nopen.
3.6. Naar het oordeel van de rechtbank is niet komen vast te staan dat [naam] gedurende zijn werkzaamheden voor verweerder is blootgesteld aan asbest. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
3.6.1. [naam] vervulde een leidinggevende functie en verrichtte zelf geen uitvoerende werkzaamheden in de werkplaats/garage, bij de gemeentelijke vuilstortplaats of in het kader van interne verhuizingen. Hij verrichtte de werkzaamheden waarbij volgens eisers asbest vrijkwam derhalve niet zelf.
3.6.2. Bovendien was het voor een normale uitoefening van zijn functie niet nodig om aanwezig te zijn bij deze uitvoerende werkzaamheden. Gezien de omschrijving van zijn functie gaf hij uitsluitend indirect leiding aan de uitvoerende werkzaamheden in de werkplaats/garage en op de gemeentelijke vuilstortplaats. Andere ambtenaren waren met het directe toezicht op deze werkzaamheden belast. Werkzaamheden met betrekking tot interne verhuizingen vielen geheel buiten zijn functie.
3.6.3. Het voorgaande neemt niet weg dat niet valt uit te sluiten dat [naam] in de directe nabijheid is geweest van garagewerkzaamheden, het storten van afval of het verplaatsen dan wel bewerken van scheidingswanden bij interne verhuizingen. Ook valt niet uit te sluiten dat er - op momenten waarop [naam] daarbij aanwezig was - werd gewerkt met asbesthoudend materiaal. Dit zijn evenwel slechts mogelijke asbestexposities. Doorslaggevend is of [naam] daadwerkelijk aan asbest is blootgesteld.
3.6.4. Uit de schriftelijke verklaring van [naam] van 24 maart 1994 blijkt niet dat hij in de buurt heeft gestaan van het afblazen of vernieuwen van remvoeringen. Uit de schriftelijke verklaring van [collega] d.d. 2 mei 1997 blijkt dat onvoldoende. [collega] verklaarde weliswaar dat [naam] vaak in de werkplaats te vinden was, onder meer tijdens de het afblazen van asbesthoudende remvoeringen, maar heeft verder geen enkel detail gegeven. Hij heeft met name niet aangegeven op welke afstand [naam] zich van de betreffende werkzaamheden bevond. Uit de enkele aanwezigheid van [naam] in de werkplaats volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat hij zo dicht bij het afblazen of vernieuwen van remvoeringen heeft gestaan dat hij asbestvezels - die daarbij mogelijk vrijkwamen - heeft ingeademd. De overige gedingstukken bevatten geen enkele aanwijzing dat [naam] in de directe nabijheid heeft gestaan van de betreffende werkzaamheden. Gelet op het voorgaande is het niet aannemelijk geworden dat [naam] daadwerkelijk aan asbest is blootgesteld bij het afblazen of vernieuwen van remvoeringen.
3.6.5. De stelling van eisers dat [naam] zich in de directe nabijheid bevond van het aangevoerde afval wordt evenmin gesteund door de van de zijde van eisers overgelegde verklaringen. De verklaring van [collega] heeft geen betrekking op het storten van afval. [naam] stelde in zijn schriftelijke verklaring slechts dat het noodzakelijk was om regelmatig (dagelijks) aanwezig te zijn op de afvalstortplaats. Uit de verklaring blijkt echter niet in hoeverre [naam] in de buurt stond van de plaatsen waar afval werd gestort. Gelet op de grootte van het betrokken terrein kon de afstand tussen [naam] en de plaats waar afval werd gestort enkele honderden meters zijn. Nu uit de overige gedingstukken evenmin blijkt dat [naam] in de buurt stond van de plaats(en) waar afval werd gestort, is reeds hierom onvoldoende aannemelijk dat [naam] daadwerkelijk aan asbest is blootgesteld bij het storten van afval.
3.6.6. Vaststaat dat er interne verhuizingen hebben plaatsgevonden in het pand aan de hoek van de Gasstraat en Industrielaan te Oss in de tijd dat [naam] daar werkte. Uit de beschikbare gegevens kan echter onvoldoende worden afgeleid in hoeverre bij die verhuizingen asbesthoudende scheidingswanden werden verplaatst dan wel versneden en in hoeverre [naam] bij die werkzaamheden aanwezig was. [naam] stelde blijkens zijn schriftelijke verklaring dat er diverse interne verhuizingen hebben plaatsgevonden waarbij het noodzakelijk was de ruimtes van scheidingswanden te voorzien, welke bij elke wisseling moesten worden verplaatst. Die scheidingswanden bestonden volgens hem uit eternietplaten waarin asbest verwerkt is. Ook stelde [naam] dat bij elke sloop en verbouwing ten gevolge van breuk en versnijdingen asbest vrijkwam.
Uit de verklaring van [naam] blijkt echter niet wanneer die verbouwingen plaatsvonden en of daarbij eternietplaten werden versneden of zijn gebroken in aanwezigheid van [naam] dan wel in een ruimte waarin hij werkte. Voorts wordt de verklaring van [naam] tegengesproken door verweerder. Volgens verweerder is er in het betrokken pand slechts één wand geplaatst en weer verwijderd en vond alleen de verwijdering van die wand plaatst in de periode waarin [naam] daar gehuisvest was. Voorts stelt verweerder dat hij geen aanwijzingen heeft gevonden dat in die wand asbest verwerkt was. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk geworden dat [naam] is blootgesteld aan asbest als gevolg van verplaatsingen, breuk of versnijdingen van eternietwanden bij interne verhuizingen.
3.7. Nu het verband tussen de werkzaamheden en/of werkomstandigheden van [naam] en de ziekte mesothelioom niet met een voldoende mate van waarschijnlijkheid is komen vast te staan, is verweerder niet aansprakelijk voor de schade die [naam] en zijn weduwe als gevolg van deze ziekte hebben geleden. De stelling van eisers dat verweerder geen beschermende maatregelen heeft genomen tegen asbestexpositie maakt dit niet anders. Deze stelling heeft namelijk betrekking op de zorgplicht van verweerder. Nu niet aannemelijk is geworden dat [naam] in de uitoefening van zijn werkzaamheden is blootgesteld aan asbest, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of verweerder aan zijn zorgplicht heeft voldaan.
4. Het voorgaande brengt met zich dat het beroep voor ongegrond moet worden gehouden. In verband hiermee komt de rechtbank niet meer toe aan hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd.
5. De rechtbank ziet geen aanleiding om te bepalen dat de proceskosten en het griffierecht moeten worden vergoed.
V. BESLISSING
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. D.J. Hutten als voorzitter en mr. P.J.H. van Dellen en mr. Y.S. Klerk als leden en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier op 5 augustus 2004.
Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Afschrift verzonden: