Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 23/7389 en ROT 25/5849
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 maart 2026 in de zaken tussen
Centraal Administratiekantoor Dordrecht B.V.(CAK), uit Dordrecht
(gemachtigden: mr. F.M.A. ’t Hart en mr. F. Wolthuis Scheeres),
en
Stichting Autoriteit Financiële Markten(AFM)
(gemachtigden: mr. A.J. de Heer en mr. C.G. Top).
Procesverloop
Voor een weergave van het procesverloop tot 21 februari 2025 verwijst de rechtbank naar haar tussenuitspraak van die datum (ECLI:NL:RBROT:2025:2085). Bij de tussenuitspraak is de AFM in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit van 27 september 2023 (bestreden besluit) te herstellen.
Bij besluit van 2 mei 2025 (wijzigingsbesluit) heeft de AFM het bezwaar tegen het boetebesluit van 21 november 2022 gedeeltelijk gegrond verklaard, het bestreden besluit deels gewijzigd, het boetebesluit deels herroepen en de hoogte van de aan CAK opgelegde bestuurlijke boete vastgesteld op € 750.000,-.
CAK heeft op 18 juni 2025 een zienswijze ingediend over het wijzigingsbesluit.
De AFM heeft vervolgens bij besluit van 21 juli 2025 besloten het wijzigingsbesluit openbaar te maken (publicatiebesluit).
CAK heeft op 25 juli 2025 bezwaar gemaakt tegen het publicatiebesluit. Daarbij heeft CAK de AFM op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep tegen het publicatiebesluit. Tevens heeft CAK de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat de openbaarmaking wordt geschorst (ROT 25/5745).
Bij brief van 28 juli 2025 heeft de AFM de rechtbank bericht in te stemmen met het verzoek van CAK om rechtstreeks beroep tegen het publicatiebesluit toe te staan.
De rechtbank heeft partijen op 30 juli 2025 bericht dat het (rechtstreekse) beroep tegen het publicatiebesluit in behandeling zal worden genomen (ROT 25/5849) en gevoegd met het beroep tegen het wijzigingsbesluit (ROT 23/7389) zal worden behandeld.
CAK heeft het verzoek om een voorlopige voorziening tegen het publicatiebesluit op 14 augustus 2025 – als onderdeel van met de AFM gemaakte procesafspraken – ingetrokken.
CAK heeft op 1 september 2025 de beroepsgronden tegen het publicatiebesluit ingediend.
De AFM heeft op 8 september 2025 in zaak ROT 25/5849 (over het publicatiebesluit) een verweerschrift ingediend. Op 11 september 2025 heeft de AFM een verweerschrift in zaak ROT 23/7389 (over de boete) ingediend.
Op 22 september 2025 heeft de rechtbank de beroepen gelijktijdig en gevoegd met gesloten deuren op zitting behandeld. CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Daarnaast zijn namens CAK verschenen [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . De AFM heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Tevens zijn namens de AFM verschenen mr. [naam 5] , mr. [naam 6] en [naam 7] .
Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek in zaak ROT 23/7389 gesloten. De rechtbank heeft het onderzoek in zaak ROT 25/5849 geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen in onderling overleg tot afspraken te komen over de voorgenomen openbaarmaking van het wijzigingsbesluit.
De AFM heeft de rechtbank op 6 oktober 2025 bericht dat partijen geen overeenstemming hebben bereikt over de openbaarmaking van het wijzigingsbesluit.
De rechtbank heeft partijen op 14 oktober 2025 bericht over het verdere verloop van de procedure in zaak ROT 25/5849. Daarbij heeft de rechtbank partijen de mogelijkheid geboden om te proberen op een nadere zitting onder (bege)leiding van de rechtbank alsnog tot overeenstemming te komen over de openbaarmaking van het wijzigingsbesluit.
De AFM en CAK hebben de rechtbank op 24 oktober 2025 bericht dat zij gebruik wensen te maken van deze mogelijkheid.
De rechtbank heeft de zaak ROT 25/5849 vervolgens verwezen naar de enkelvoudige kamer.
Op 12 december 2025 heeft de (enkelvoudige kamer van de) rechtbank een nadere zitting gehouden in zaak ROT 25/5849. CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden mr. F.M.A. ’t Hart en mr. H.S. Al-Nassar. Daarnaast zijn namens CAK verschenen [naam 4] en [naam 2] . De AFM heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Daarnaast zijn namens de AFM verschenen mr. [naam 6] , mr. [naam 5] en [naam 7] . Ter zitting zijn partijen niet tot overeenstemming gekomen. De rechtbank heeft de zaak vervolgens teruggewezen naar de meervoudige kamer en het onderzoek in zaak ROT 25/5849 gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank in beginsel niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer bijzondere gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor bijvoorbeeld naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 12 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:265).
2. Bij het boetebesluit van 21 november 2022, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft de AFM aan CAK een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.500.000,-. Hieraan heeft de AFM ten grondslag gelegd dat CAK in de periode van 17 april 2018 tot en met 4 mei 2021 geen adequaat beleid voerde dat een integere uitoefening van haar bedrijf waarborgde en daarmee artikel 4:11, tweede lid, van de Wet op het financieel toezicht (Wft) heeft overtreden. Aan die overkoepelende overtreding heeft de AFM acht onderliggende overtredingen ten grondslag gelegd, te weten zes overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft, een overtreding van artikel 49a, tweede en vierde lid, van het Besluit gedragstoezicht financiële ondernemingen (BGfo) en een overtreding van artikel 1:120, eerste lid, van de Wft.
3. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak van 21 februari 2025 geoordeeld dat de AFM niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat CAK artikel 4:11, tweede lid, van de Wft heeft overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AFM enkele aan CAK verweten overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft namelijk niet aangetoond en heeft de AFM een andere aan CAK verweten overtreding ondeugdelijk gemotiveerd. Daarnaast heeft de AFM enkele verweten overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft die wel zijn aangetoond ten onrechte aangemerkt als ernstig. Dit laatste geldt ook voor de overtreding van artikel 49a, tweede lid, van het BGfo. Ten aanzien van de overtreding van artikel 1:120, eerste lid, van de Wft is geoordeeld dat die niet kan bijdragen aan de conclusie dat CAK artikel 4:11, tweede lid, van de Wft heeft overtreden. De rechtbank heeft de AFM met de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld om alsnog deugdelijk te motiveren dat sprake is van overtreding van artikel 4:11, tweede lid, van de Wft of om (een) andere consequentie(s) te verbinden aan de wel bewezen (onderliggende) overtredingen, dan wel om af te zien van bestraffing.
Wijzigingsbesluit en publicatiebesluit
4. Naar aanleiding van de tussenuitspraak van 21 februari 2025 heeft de AFM op 2 mei 2025 een wijzigingsbesluit genomen. De AFM handhaaft niet langer het standpunt dat CAK artikel 4:11, tweede lid, van de Wft heeft overtreden en heeft daarom een deel van het boetebesluit van 21 november 2022 en het bestreden besluit laten vervallen. De AFM handhaaft wel het standpunt dat CAK in acht gevallen artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft overtreden (omdat wat in het bestreden besluit en in de tussenuitspraak overtreding 6 is genoemd, in feite uit drie verweten overtredingen bestaat), waaronder begrepen de in de tussenuitspraak reeds bevestigde overtredingen. Het gaat de AFM meer specifiek om onderstaande overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft.
1. Het verstrekken van onduidelijke en/of misleidende informatie over een wijziging van de polisvoorwaarden over de vergoeding van een contra-expertise (naar het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak bewezen, maar niet ernstig).
2. Het verstrekken van onjuiste, onduidelijke en/of misleidende informatie over de indexering van de premie voor de inboedelverzekeringen (naar het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak bewezen en ernstig).
3. Het verstrekken van onjuiste en/of misleidende informatie over de vervaltermijn voor schademeldingen onder de allrisk inboedelverzekering (naar het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak bewezen, maar niet ernstig).
4. Het verstrekken van onduidelijke en/of misleidende informatie over de premieverhoging van de autoverzekeringen (naar het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak niet bewezen).
5. Het verstrekken van onduidelijke en/of misleidende informatie over wijzigingen van de schadeverzekering voor inzittenden (SVI) (naar het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak bewezen en ernstig).
6. Het verstrekken van onduidelijke en/of misleidende informatie over klantreviews vanwege haar plaatsingsbeleid (naar het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak bewezen en ernstig).
7. Het verstrekken van onduidelijke en/of misleidende informatie over klantreviews doordat CAK derden (positieve) reviews heeft laten plaatsen (naar het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak niet deugdelijk gemotiveerd).
8. Het verstrekken van onduidelijke en/of misleidende informatie over klantreviews door deze van cijfers om te rekenen in sterren (naar het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak niet bewezen).
Het basisbedrag van een boete voor één overtreding van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft is € 500.000,-. De AFM heeft in het aantal overtredingen en de ernst en duur daarvan aanleiding gezien om, met toepassing van stap 1 en 5 van het Boetetoemetingsbeleid 2021, de boete te verhogen met 50% ten opzichte van het basisbedrag. De AFM heeft daarom de aan CAK opgelegde bestuurlijke boete vastgesteld op € 750.000,-.
5. Bij afzonderlijk besluit van 21 juli 2025 heeft de AFM besloten het wijzigingsbesluit openbaar te maken (het publicatiebesluit). De AFM heeft – na overleg met CAK – ingestemd met rechtstreeks beroep tegen het publicatiebesluit en heeft toegezegd pas over te gaan tot openbaarmaking van het wijzigingsbesluit nadat de rechtbank (eind)uitspraak heeft gedaan op het beroep.
Beroep ROT 23/7389
Het wijzigingsbesluit is een 6:19-besluit
6. CAK betoogt allereerst dat het wijzigingsbesluit geen besluit is in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb, omdat de AFM een andere grondslag voor de opgelegde boete heeft gebruikt.
7. De rechtbank stelt voorop dat partijen ter zitting desgevraagd te kennen hebben gegeven dat zij willen dat de rechtbank kennis neemt van het wijzigingsbesluit en dit besluit binnen het bestek van deze procedure toetst. De rechtbank overweegt verder dat de AFM het wijzigingsbesluit heeft genomen ter uitvoering van de tussenuitspraak, waarin de rechtbank diverse gebreken in het bestreden besluit heeft geconstateerd. Daarmee is het wijzigingsbesluit een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb (zie ook Kamerstukken 2010/11, 32 450, nr. 3, p. 33). De hierop betrekking hebbende beroepsgrond slaagt dus niet.
Het wijzigingsbesluit is deels onrechtmatig
8. CAK betoogt dat het wijzigingsbesluit om meerdere redenen onrechtmatig is. In de eerste plaats voert CAK hiertoe aan dat de AFM op een onrechtmatige wijze uitvoering heeft gegeven aan de tussenuitspraak. De AFM heeft ten onrechte nagelaten (kenbaar) te motiveren waarom er niet voor is gekozen om van bestraffing af te zien. De AFM heeft voor dezelfde feiten een nieuwe boete opgelegd, echter op een andere wettelijke grondslag. Dit is een ontoelaatbare grondslagwijziging. CAK stelt zich verder op het standpunt dat het wijzigingsbesluit in strijd is met de goede procesorde en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zij wordt namelijk geconfronteerd met een nieuw boetebesluit, gebaseerd op een andere grondslag, zonder dat daartegen bezwaar kan worden gemaakt. Daarnaast is het wijzigingsbesluit onrechtmatig omdat hieraan twee overtredingen ten grondslag zijn gelegd waarover de rechtbank in de tussenuitspraak reeds heeft geoordeeld dat deze niet zijn aangetoond.
Uitvoering tussenuitspraak
9. Uit vaste rechtspraak, onder meer de uitspraak van het CBb van 3 december 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:438) en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1819), volgt dat de mogelijkheid van toepassing van de bestuurlijke lus in boetezaken niet is uitgesloten, maar dat de bestuursrechter hier terughoudend gebruik van moet maken. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen grond voor het oordeel dat de AFM, zoals CAK betoogt, de aanwijzingen van de rechtbank in de tussenuitspraak niet of onjuist heeft opgevolgd voor zover zij aan CAK bij het wijzigingsbesluit een boete heeft opgelegd wegens overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak drie manieren genoemd waarop de AFM de in het bestreden besluit geconstateerde gebreken kan herstellen en de AFM vrij gelaten in de keuze voor één van die manieren. De AFM is niet verplicht om te motiveren waarom zij in dit geval niet heeft gekozen om af te zien van bestraffing (wat één van de in de tussenuitspraak genoemde herstelmanieren is). Dat deze keuze niet is gemotiveerd, kan dus niet leiden tot het oordeel dat de AFM met het wijzigingsbesluit een onjuiste uitvoering heeft gegeven aan de tussenuitspraak. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het wijzigingsbesluit hierom onrechtmatig is. Dit betoog slaagt niet.
Wettelijke grondslag boete
10. De rechtbank volgt CAK evenmin in haar betoog dat de AFM in het wijzigingsbesluit een ontoelaatbare grondslagwijziging heeft toegepast. De AFM heeft in het eerdere boetebesluit en het bestreden besluit aan de verweten (overkoepelende) overtreding van artikel 4:11, tweede lid, van de Wft acht afzonderlijke onderliggende overtredingen ten grondslag gelegd, waaronder zes overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft (waarbij overtreding 6 in feite dus uit drie verweten overtredingen bestaat). De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de AFM zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat CAK in meerdere gevallen artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft overtreden. In overweging 20, tweede gedachtestreepje, van de tussenuitspraak heeft de rechtbank uitdrukkelijk, als één van de manieren voor herstel, genoemd dat de AFM ervoor kan kiezen om niet langer de overtreding van artikel 4:11, tweede lid, van de Wft te handhaven en om (een) andere sanctie(s) te verbinden aan de bewezen (onderliggende) overtredingen. Hieruit volgt dat het de AFM vrij stond om een boete op te leggen voor de bewezen overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft. Van een nieuwe of andere overtreding waarmee CAK voor het eerst in het wijzigingsbesluit wordt geconfronteerd is geen sprake; in het wijzigingsbesluit zijn dezelfde feitelijke gedragingen aan de orde als in het boetebesluit en het bestreden besluit. Het gegeven dat artikel 4:11 van Pro de Wft en artikel 4:19 van Pro de Wft verschillende wettelijke normen zijn, staat hier op zichzelf niet aan in de weg. De vergelijking die CAK maakt met de rechtspraak over wijziging(en) van tenlasteleggingen en artikel 68 van Pro het Wetboek van Strafrecht, gaat niet op en leidt daarom niet tot een ander oordeel. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de AFM met het wijzigingsbesluit op ontoelaatbare wijze de grondslag van de opgelegde boete heeft gewijzigd.
Goede procesorde en artikel 6 EVRM Pro
11. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het wijzigingsbesluit in strijd is met de goede procesorde of artikel 6 van Pro het EVRM. Zoals hiervoor al is overwogen, ziet de beboeting in het wijzigingsbesluit alleen op overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft. De rechtbank volgt niet het standpunt van CAK dat hierdoor haar recht op een effectieve verdediging is geschonden. De AFM heeft CAK al in het oorspronkelijke boetebesluit, waartegen bezwaar is gemaakt, de overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft verweten waar het in het wijzigingsbesluit om gaat. CAK heeft vervolgens (deels succesvol) beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en zich ook in de beroepsprocedure kunnen uitlaten over deze aan haar verweten overtredingen. CAK is ook na de tussenuitspraak niet geconfronteerd met nieuwe of andere feiten. De rechtbank ziet daarom niet in dat CAK in haar verdedigingsrechten is geschaad of dat de goede procesorde zich verzet tegen het wijzigingsbesluit.
Informatieverstrekking over premieverhogingen (overtreding 4)
12. De rechtbank stelt voorop dat zij in haar tussenuitspraak (onder 12.2 – 12.4) heeft geoordeeld dat de AFM niet heeft aangetoond dat de berichtgeving van CAK over de op handen zijnde premieverhogingen van de autoverzekeringen onduidelijk en/of misleidend is en dus ook niet dat er op dit punt sprake is van een overtreding van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft. De AFM heeft in het wijzigingsbesluit echter opnieuw aan CAK verweten dat zij artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft overtreden bij haar berichtgeving over de op handen zijnde premieverhogingen van de autoverzekeringen. De rechtbank begrijpt, mede op basis van het verhandelde ter zitting, dat de AFM de rechtbank hiermee verzoekt op dit punt terug te komen van haar tussenuitspraak. In dat kader heeft de AFM, onder verwijzing naar onder andere het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 21 maart 2023 (ECLI:EU:C:2013:180), het arrest van de Hoge Raad van 29 november 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1780) en de uitspraak van het Kifid van 3 april 2025, nr. 2025-0272), aan haar standpunt toegevoegd dat de meest relevante boodschap in de eerste laag van de berichtgeving moet worden opgenomen wanneer de informatie – zoals in dit geval – gelaagd wordt gecommuniceerd. CAK heeft in reactie hierop betoogd dat de AFM hiermee buiten de door de rechtbank in de tussenuitspraak gegeven opdracht is getreden.
13. De rechtbank volgt CAK in haar betoog. Aan het verzoek van de AFM om terug te komen van het oordeel in de tussenuitspraak ligt ten grondslag dat de AFM het oneens is met dat oordeel. Dat is geen zeer bijzondere situatie die maakt dat de rechtbank mag (en moet) terugkomen van het oordeel in de tussenuitspraak dat de AFM niet heeft aangetoond dat CAK artikel 4:19, tweede lid, van de Wft met deze informatieverstrekking heeft overtreden. Voor zover het betoog van de AFM na de tussenuitspraak nieuwe elementen bevat die de rechtbank niet heeft kunnen betrekken bij haar beoordeling in de tussenuitspraak, is gesteld noch gebleken dat de AFM die elementen niet eerder in de procedure had kunnen en ook moeten aanvoeren. Dit betekent dat de AFM aan het wijzigingsbesluit ten onrechte mede ten grondslag heeft gelegd dat CAK artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft overtreden bij haar berichtgeving over de premieverhogingen van autoverzekeringen. Deze ‘overtreding 4’ heeft de AFM dus niet aan de boeteoplegging in het wijzigingsbesluit ten grondslag mogen leggen. De hiertoe aangedragen beroepsgrond slaagt.
Klantenreviews (overtreding 6, 7 en 8 in de nummering onder overweging 4 van deze uitspraak, in de tussenuitspraak alle drie beoordeeld als onderdeel van overtreding 6)
14. De rechtbank overweegt over de verweten overtreding(en) met betrekking tot de klantenreviews als volgt. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat CAK onduidelijke en misleidende informatie heeft verstrekt door de wijze waarop zij op grond van haar plaatsingsbeleid (informatie over) de reviews op de website van Promovendum heeft weergegeven (overtreding 6). CAK heeft deze overtreding wederom betwist, maar de rechtbank ziet hierin geen aanleiding om van haar oordeel in de tussenuitspraak terug te komen. Ook op dit punt doet zich namelijk geen zeer bijzondere situatie voor die maakt dat de rechtbank kan en moet terugkomen van de tussenuitspraak. Voor zover het betoog van CAK na de tussenuitspraak nieuwe argumenten bevat die de rechtbank niet heeft kunnen betrekken bij haar beoordeling in de tussenuitspraak, is gesteld noch gebleken dat CAK die argumenten niet eerder in de procedure had kunnen en ook moeten aanvoeren.
15. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak verder geoordeeld dat de AFM in het bestreden besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de plaatsing van reviews door medewerkers van [onderneming] op Google onder het bereik valt van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft (onder 4 van deze einduitspraak aangeduid als overtreding 7) en heeft de AFM in de gelegenheid gesteld om dit alsnog te doen. Uit de uitspraak van het CBb van 29 april 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:115) volgt dat het toepassingsbereik van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft is beperkt ten opzichte van het eerste lid van dat artikel, in die zin dat het gebruikte ‘door’ in plaats van ‘door of namens’ een beperking vormt van de mogelijkheid om gedragingen van een derde aan een financiële onderneming toe te rekenen. De in het tweede lid neergelegde kwaliteitsnorm is slechts van toepassing op informatie die een financiële onderneming zelf verstrekt of beschikbaar stelt, dan wel in opdracht laat verstrekken of beschikbaar stellen, aldus het CBb. Uit de in het onderzoeksrapport opgenomen e-mailwisseling(en) tussen een medewerker van CAK en een medewerker van [onderneming] volgt dat door of namens CAK aan een medewerker van [onderneming] is gevraagd (andere) medewerkers van [onderneming] reviews van vier of vijf sterren op hun Google-account te laten plaatsen over hun verzekering bij Besured. Hierbij is het verzoek gedaan om dit vanuit huis te doen, zodat deze reviews niet als ‘fake’ zouden worden aangemerkt door Google. De rechtbank is van oordeel dat de AFM het geconstateerde gebrek niet heeft hersteld. Een verzoek aan een medewerker om andere medewerkers (positieve) reviews te laten plaatsen op een website van een derde zonder dat CAK hier direct invloed op heeft, laat staan invloed van beslissende betekenis, valt naar het oordeel van de rechtbank buiten de reikwijdte van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft. Er kan immers in deze situatie niet worden gesproken van het ‘in opdracht laten verstrekken of beschikbaar stellen van informatie’. Van een overtreding van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft is op dit punt dan ook geen sprake. De AFM heeft deze ‘overtreding 7’ dus ten onrechte aan het wijzigingsbesluit ten grondslag gelegd.
16. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak ook geoordeeld dat de AFM zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat CAK met de omrekening van beoordelingen van sterren naar cijfers aan haar (potentiële) klanten onduidelijke en/of misleidende informatie heeft verstrekt (overtreding 8). De AFM legt dit verwijt echter wederom ten grondslag aan de bij het wijzigingsbesluit vastgestelde boete, met als argument dat er voor het publiek onduidelijkheid bestaat over de omrekenmethode die door CAK wordt gehanteerd. Om dezelfde reden als hierboven vermeld onder 13, doet zich naar het oordeel van de rechtbank ook op dit punt geen zeer bijzondere situatie voor waarin de rechtbank kan en moet terugkomen van haar tussenuitspraak. Dit betekent dat de AFM deze ‘overtreding 8’ niet aan het wijzigingsbesluit ten grondslag heeft mogen leggen.
Tussenconclusie
17. Op basis van wat in de tussenuitspraak en hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de volgende conclusies. De AFM heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat CAK drie ernstige overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft begaan. Het gaat hierbij om de informatieverstrekking over de indexering(swijze) van de inboedelverzekeringen (overtreding 2), over de wijziging van de SVI-voorwaarden (overtreding 5) en over het plaatsingsbeleid van de klantenreviews (overtreding 6). De AFM heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat CAK nog twee andere overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft begaan, die naar het oordeel van de rechtbank niet ernstig zijn. Het gaat hierbij om de informatieverstrekking over de wijziging van de voorwaarden voor een vergoeding van contra-expertise (overtreding 1) en over de vervaltermijn (overtreding 3). De andere overtredingen die de AFM aan CAK heeft verweten (overtredingen 4, 7 en 8) zijn niet aangetoond en heeft de AFM dus ten onrechte aan het wijzigingsbesluit ten grondslag gelegd. De door CAK aangevoerde beroepsgronden slagen dus deels. De gevolgen hiervan zullen later in deze uitspraak aan de orde komen.
Opportuniteit en evenredigheid boeteoplegging
18. CAK betoogt dat de (gehandhaafde) boeteoplegging in strijd is met het opportuniteitsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel. Door de gang van zaken is CAK reeds genoeg gestraft. Een boete is niet meer op zijn plaats en het had op de weg van de AFM gelegen om te volstaan met een informele maatregel, aldus CAK.
19. De AFM heeft gebruik gemaakt van de haar op grond van artikel 1:80, aanhef en onder a, van de Wft toegekende discretionaire bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen aan een instelling die artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft overtreden. De rechter moet het gebruik van deze bevoegdheid terughoudend toetsen. Het is immers niet (en in ieder geval niet in de eerste plaats) aan de rechter om te bepalen wanneer de AFM een boete mag opleggen en wanneer niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AFM in het wijzigingsbesluit in redelijkheid bij haar standpunt kunnen blijven dat boeteoplegging aan CAK, gelet op de aard en ernst en duur van de overtredingen en de hoeveelheid overtredingen, opportuun en evenredig is. Zoals hiervoor door de rechtbank is overwogen heeft de AFM zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat CAK in vijf gevallen artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft overtreden en heeft de AFM deze overtredingen in drie gevallen terecht als ernstig aangemerkt. Het gegeven dat er in de loop van het onderzoek door de AFM en vervolgens in de beroepsprocedure bij de rechtbank meerdere overtredingen zijn komen te vervallen of door de rechtbank niet als ernstig zijn aangemerkt, maakt niet dat de AFM niet langer in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van haar bevoegdheid om aan CAK een boete op te leggen. Dit geldt ook voor de overtredingen die de AFM ten grondslag heeft gelegd aan het wijzigingsbesluit en waarover de rechtbank heeft geoordeeld dat deze overtredingen niet zijn aangetoond. Dit laat immers onverlet dat de wel aangetoonde overtredingen voldoende grondslag vormen voor boeteoplegging. In wat CAK heeft aangevoerd is dan ook geen grond gelegen voor het oordeel dat boeteoplegging niet opportuun of in strijd met het subsidiariteitsbeginsel is. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Hoogte boete
20. CAK betoogt verder dat de AFM de boete te hoog heeft vastgesteld. De AFM heeft in de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen aanleiding gezien om de boete met 50% te verhogen ten opzichte van het basisbedrag zonder dit voldoende te motiveren. Er zijn juist omstandigheden die aanleiding geven tot verlaging van de boete. CAK heeft zich tijdens het onderzoek welwillend en meewerkend opgesteld. De klanten van CAK hebben nagenoeg geen schade geleden en zijn, voor zover dat wel het geval is, door CAK gecompenseerd. De AFM heeft daarnaast geen rekening gehouden met het gegeven dat de rechtbank reeds heeft geoordeeld dat een aantal overtredingen van 4:19, tweede lid, van de Wft niet is bewezen of niet als ernstig kan worden aangemerkt. CAK wijst er verder op dat de AFM in vergelijkbare zaken geen aanleiding heeft gezien om de boete te verhogen met 50%. Daarnaast heeft de AFM niet geconcretiseerd in hoeverre de duur van de overtredingen van belang is. Tot slot had de AFM bij de vaststelling van de hoogte van de boete de door CAK geleden schade naar aanleiding van de verschillende publicaties over het boetebesluit moeten betrekken. CAK stelt hierdoor aanzienlijke reputatieschade te hebben opgelopen.
21. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten (artikel 5:46, tweede lid, van de Awb) en aldus een evenredige sanctie vormt. Hierbij is het criterium of de bestuurlijke boete passend en geboden is.
22. Op grond van artikel 10 van Pro het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs) is overtreding van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft ingedeeld in de tweede boetecategorie. Op grond van artikel 1:81, tweede lid, van de Wft is bij boetecategorie 2 het basisbedrag € 500.000,-. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AFM zich terecht op het standpunt gesteld dat er gelet op de ernst van drie van de overtredingen, het aantal overtredingen en de lange(re) pleegduur van de overtredingen aanleiding bestaat om de boete met toepassing van stap 1 en 5 van het Boetetoemetingsbeleid AFM 2021 te verhogen met 50% van het basisbedrag. De rechtbank wijst er in dit verband op dat in de tussenuitspraak reeds is geoordeeld dat de AFM de bewezen overtredingen 2, 5 en 6 terecht als ernstig heeft aangemerkt. De AFM heeft zich ten aanzien van deze overtredingen in het wijzigingsbesluit terecht op het standpunt gesteld dat kan worden aangenomen dat CAK hierdoor commercieel voordeel heeft gehad en dat hierdoor klanten zijn benadeeld. Het standpunt van CAK dat de AFM de gestelde langere pleegduur van de overtredingen niet heeft geconcretiseerd, volgt de rechtbank niet. In het bestreden besluit heeft de AFM bij iedere afzonderlijke overtreding van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft aangegeven in welke periode deze is begaan. De omstandigheid dat de AFM eerder geen aanleiding heeft gezien om de opgelegde boete voor overtreding van artikel 4:11, tweede lid, van de Wft te verhogen vanwege de ernst van die overtreding, leidt niet tot het oordeel dat de AFM in het wijzigingsbesluit ten onrechte de boete met 50% van het basisbedrag heeft verhoogd. Dit betrof immers een andere overtreding in een andere (hogere) boetecategorie. Het betoog van CAK dat zij zich meewerkend heeft opgesteld en haar klanten heeft gecompenseerd, heeft naar het oordeel van de rechtbank niet tot een verlaging van de boete hoeven leiden. CAK is namelijk niet eerder in actie gekomen dan nadat de AFM met haar onderzoek was gestart. Er is dan ook geen sprake van dat CAK volledig op eigen initiatief maatregelen heeft genomen ter beëindiging van de overtredingen en ter compensatie van klanten. De AFM heeft in de gestelde meewerkende houding dan ook geen verzachtende omstandigheid hoeven zien.
23. Het gegeven dat een of meerdere aan een boete ten grondslag gelegde overtredingen komen te vervallen, leidt er in beginsel toe dat de opgelegde boete moet worden gematigd. In dit geval ziet de rechtbank in de omstandigheid dat enkele overtredingen (overtredingen 4, 7 en 8) die ten grondslag zijn gelegd aan de in het wijzigingsbesluit vastgestelde boete zijn komen te vervallen, echter geen aanleiding om de boete te matigen. Daartoe acht de rechtbank redengevend dat de AFM zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat CAK drie overtredingen heeft begaan die zijn aangemerkt als ernstig en dat deze ernstige overtredingen (zeker) tezamen een verhoging van de boete met 50% van het basisbedrag rechtvaardigen, het beleidsmatige maximum. De AFM concludeert terecht dat matiging van de boete in verband met het wegvallen van andere overtredingen, zoals door CAK bepleit, onder deze omstandigheden zou resulteren in een lagere boete dan passend en geboden is.
24. De rechtbank ziet in de door CAK gestelde reputatieschade echter wel aanleiding om de boete te matigen. Met de tussenuitspraak en het daarna genomen wijzigingsbesluit staat immers vast dat de publicatie van het boetebesluit wegens overtreding van artikel 4:11, tweede lid, van de Wft achteraf bezien onrechtmatig is geweest. De rechtbank acht het, gelet op de aard van het aanvankelijke verwijt (‘geen integere beleidsuitoefening’), zeer wel voorstelbaar dat CAK hierdoor reputatieschade heeft geleden en ziet om die reden aanleiding om de boete te matigen met 20%. Dit betekent dat het boetebedrag moet worden verlaagd tot € 600.000,-.
Redelijke termijn
25. CAK voert tot slot aan dat de redelijke termijn is overschreden.
26. Volgens vaste rechtspraak geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. Overschrijding van de redelijke termijn behoort in beginsel te leiden tot verlaging van de boete, mede afhankelijk van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden.
27. De hoofdregel is dat de redelijke termijn gaat lopen op het moment dat het bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. In de regel is dit moment de datum van het voornemen tot boeteoplegging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 4 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:172, overweging 7). De rechtbank stelt vast dat de AFM op 3 maart 2022 het voornemen heeft uitgebracht om aan CAK een boete op te leggen. Sindsdien zijn vier jaar verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn met twee jaar is overschreden. Niet is gebleken dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de rechtbank niet binnen twee jaar nadat de redelijke termijn is aangevangen einduitspraak had moeten doen. Anders dan de AFM ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het voorliggende beroep zodanig complex is dat een langere redelijke termijn moet worden gehanteerd. De AFM heeft ook aangevoerd dat de lange duur van de procedure mede te wijten is aan het processuele gedrag van CAK, aangezien zij vijf maanden uitstel heeft gekregen voor de indiening van de gronden van bezwaar. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding om te oordelen dat de redelijke termijn in deze zaak langer is dan twee jaar. Ook de omstandigheid dat de rechtbank een tussenuitspraak heeft gedaan leidt niet tot een verlenging van de redelijke termijn. Daarbij weegt de rechtbank mee dat CAK tijdens de eerste zitting desgevraagd heeft verklaard een einduitspraak en geen tussenuitspraak te willen en dat de rechtbank een andere keuze heeft gemaakt. Bij een overschrijding met meer dan twaalf maanden wordt naar bevind van zaken gehandeld (vergelijk de uitspraak van het CBb van 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353, overweging 10.8). De rechtbank acht in dit geval een matiging van de opgelegde boete met € 15.000,- passend, wat leidt tot een boetebedrag van € 585.000,-.
Conclusie wijzigingsbesluit
28. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het wijzigingsbesluit vernietigen voor zover het overtredingen 4, 7 en 8 en de hoogte van de boete betreft. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door (a) het boetebesluit te herroepen voor zover de AFM daaraan ten grondslag heeft gelegd dat CAK de in overweging 4 van deze einduitspraak omschreven overtredingen 4, 7 en 8 heeft begaan en (b) de hoogte van de boete vast te stellen op € 585.000,-. Een verdergaande herroeping van het boetebesluit is niet nodig, omdat de AFM het boetebesluit (en daarmee feitelijk ook het bestreden besluit) bij het wijzigingsbesluit al heeft herroepen wat betreft de grondslag en de hoogte van de boete. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van het wijzigingsbesluit.
29. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, dient de AFM op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door CAK betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
30. Daarnaast veroordeelt de rechtbank de AFM in de door CAK in beroep gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De in bezwaar gemaakte proceskosten zijn in het wijzigingsbesluit al vergoed en over de hoogte van deze vergoeding heeft CAK niet geklaagd. De rechtbank stelt de in beroep gemaakte proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 4.903,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het bestreden besluit, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 12 december 2024, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na de bestuurlijke lus en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 22 september 2025, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1,5 vanwege het gewicht van de zaak).
Beroep ROT 25/5849
Is er een (vroegtijdige) publicatieplicht?
31. CAK stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een wettelijke verplichting om na een tussenuitspraak vroegtijdig over te gaan tot openbaarmaking.
32. De AFM heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat zij op grond van artikel 1:97, vijfde lid, van de Wft gehouden is om het wijzigingsbesluit zo spoedig mogelijk openbaar te maken. Het wijzigingsbesluit is immers een gevolg van het door CAK ingestelde beroep tegen het bestreden besluit, vervangt het bestreden besluit gedeeltelijk en is daarmee een beslissing op bezwaar in de zin van artikel 1:97, vijfde lid, van de Wft. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond kan dus niet slagen.
Is de verplichting tot openbaarmaking komen te vervallen?
33. CAK betoogt dat het publicatiebesluit onrechtmatig is omdat het wijzigingsbesluit onrechtmatig is. De AFM is namelijk buiten de opdracht van de rechtbank getreden en de boete is onevenredig hoog.
33. De rechtbank overweegt dat indien sprake is van een verplichting tot openbaarmaking van een sanctiebesluit, die verplichting slechts komt te vervallen indien het sanctiebesluit – in essentie – onrechtmatig wordt bevonden (vergelijk de uitspraak van het CBb van 25 augustus 2015, ECLI:NL:CBB:2015:278 en van de rechtbank van 24 september 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:8329). De rechtbank zal, zoals hiervoor is overwogen, het wijzigingsbesluit deels vernietigen. Dit maakt openbaarmaking van het wijzigingsbesluit echter niet onrechtmatig, aangezien verschillende overtredingen en de vastgestelde boete grotendeels in stand blijven. Daarmee is het wijzigingsbesluit in essentie niet onrechtmatig. Hierbij komt nog dat uit het publicatiebesluit blijkt dat AFM daarin geen passages zal opnemen over overtredingen die naar het oordeel van de rechtbank niet zijn aangetoond. De rechtbank ziet geen reden om eraan te twijfelen dat de AFM hiernaar zal handelen. Naar het oordeel van de rechtbank is de verplichting om het wijzigingsbesluit openbaar te maken dan ook niet komen te vervallen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is openbaarmaking van het wijzigingsbesluit onevenredig?
35. CAK betoogt verder dat de openbaarmaking van het wijzigingsbesluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De door de AFM gemaakte belangenafweging is niet in overeenstemming is met de door het CBb in de uitspraak van 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:102) voorgeschreven evenwichtigheidsbeoordeling.
36. Zoals hiervoor, in overweging 32, reeds is overwogen, dient de AFM de aan CAK opgelegde boete zo spoedig mogelijk openbaar te maken. Op grond van artikel 1:98, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wft wordt openbaarmaking op grond van artikel 1:97 uitgesteld Pro of geschiedt deze in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen, voor zover betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend.
37. In de uitspraak van het CBb van 25 februari 2025 is overwogen dat de toezichthouder een afweging dient te maken waarbij het maatschappelijke belang van een volledige (niet-geanonimiseerde) openbaarmaking wordt afgezet tegen de mate van schade die deze openbaarmaking voor de betrokken partij met zich brengt. Bij deze beoordeling dienen de door de wetgever beoogde doelen van openbaarmaking te worden betrokken. De doelen die in het algemeen worden nagestreefd met openbaarmaking en de belangen die daarmee worden gediend, zijn: (1) het doel het publiek zo ruim mogelijk kennis te kunnen laten nemen van het optreden van de toezichthouders en de gronden daarvoor, (2) het doel andere instellingen die onder toezicht staan te laten weten welke gedragingen kunnen leiden tot handhaving en inzicht te laten krijgen in de invulling die de toezichthouder aan bepaalde normen geeft, (3) het doel personen die door de inbreuk schade hebben geleden eventueel hun rechten jegens de overtreder geldend te kunnen laten maken en (4) het doel andere personen en ondernemingen die onder toezicht staan te ontmoedigen om overtredingen te begaan. Dit betekent dat de toezichthouder de belangen die met het nastreven van deze vier doelen worden gediend, moet betrekken in zijn beoordeling van de evenwichtigheid tussen enerzijds de mate van schade die een niet-geanonimiseerde openbaarmaking voor de betrokkene met zich brengt en anderzijds het belang dat in het concrete geval met openbaarmaking wordt gediend. Bij deze beoordeling is relevant dat de wetgever als hoofdregel heeft gekozen voor verplichte en volledige openbaarmaking van sanctiebesluiten.
38. De rechtbank stelt vast dat de AFM de vier voormelde doelen bij het publicatiebesluit heeft betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AFM zich terecht op het standpunt gesteld dat met de openbaarmaking van het wijzigingsbesluit het publiek in kennis wordt gesteld van het (handhavend) optreden en de gronden daarvoor (doel 1). Het gegeven dat het boetebesluit en het bestreden besluit reeds openbaar zijn gemaakt en de onderliggende overtredingen en de identiteit van de overtreder dus ook al bekend zijn, zoals CAK betoogt, doet hier niet aan af. Met de AFM is de rechtbank namelijk van oordeel dat het publiek er niet over is geïnformeerd dat de AFM op grond van de (bewezen geachte) onderliggende overtredingen niet langer aan CAK verwijt dat zij artikel 4:11, tweede lid, van de Wft heeft overtreden. De rechtbank volgt de AFM ook in het standpunt dat er op basis van de tot op heden openbaar gemaakte besluiten en de openbare tussenuitspraak op dit moment een onvolledig beeld bestaat over het handhavend optreden in dit geval. Het wijzigingsbesluit wijkt namelijk op wezenlijke punten af van het bestreden besluit. Om dezelfde reden volgt de rechtbank ook niet het betoog van CAK dat andere instellingen met de eerdere publicatie al voldoende op de hoogte zijn gesteld van de handhaving en de invulling die de AFM aan bepaalde normen geeft (doel 2). De rechtbank volgt CAK ook niet in het standpunt dat zij (eventuele) schade van haar klanten heeft vergoed en dat eventueel schadeverhaal niet als doel van openbaarmaking kan dienen. De AFM stelt zich terecht op het standpunt dat het gegeven dat CAK haar klanten heeft benaderd niet afdoet aan het recht van deze klanten om zelf in voorkomend geval hun (eventueel geleden) schade te verhalen. Hoewel de kans dat consumenten alsnog hun (mogelijke) schade zouden willen verhalen als zeer gering moet worden ingeschat, valt niet volledig uit te sluiten dat er benadeelden zijn die hun mogelijk geleden schade alsnog willen verhalen. Daarom kan worden aangenomen dat ook hierin (doel 3) nog enig belang bij openbaarmaking bestaat. Tot slot heeft de AFM bij het publicatiebesluit kunnen betrekken dat met de openbaarmaking mede kan worden bereikt dat andere personen en ondernemingen die onder toezicht staan worden ontmoedigd om overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft te begaan (doel 4), ook al is dit doel gelet op de uitspraak van 25 februari 2025 niet zonder meer doorslaggevend.
39. De AFM heeft zich naar het oordeel van de rechtbank, mede gezien het voorgaande, terecht op het standpunt gesteld dat de maatschappelijke belangen bij openbaarmaking in dit geval zwaar wegen en dat deze belangen niet voldoende zouden worden gediend door geanonimiseerde of uitgestelde openbaarmaking. CAK heeft aangevoerd dat zij door de eerdere openbaarmaking van het onrechtmatige boetebesluit schade heeft geleden, dat het wijzigingsbesluit nog niet in rechte vaststaat en dat met de openbaarmaking van het wijzigingsbesluit ten onrechte de indruk bij het publiek wordt gewekt dat CAK voor de tweede keer in een korte periode de Wft heeft overtreden. De rechtbank volgt dit betoog van CAK niet. Het is weliswaar voorstelbaar dat CAK als gevolg van de eerdere openbaarmaking enige (reputatie)schade heeft geleden, maar zij heeft niet geconcretiseerd en onderbouwd wat de werkelijke schade is. Ook heeft CAK niet geconcretiseerd en onderbouwd tot welke schade de openbaarmaking van het wijzigingsbesluit zal leiden. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de (mogelijk) te lijden schade als gevolg van openbaarmaking van het wijzigingsbesluit onevenredig is in verhouding tot de doelen die met openbaarmaking van dat besluit worden gediend.
40. De rechtbank volgt CAK wel in haar betoog dat het voorgenomen persbericht bij het openbaar te maken wijzigingsbesluit niet onverkort in stand kan blijven. Dit omdat de rechtbank eerder in deze uitspraak heeft geoordeeld dat een aantal door de AFM aan CAK in het wijzigingsbesluit verweten overtredingen niet is aangetoond en dat de boete te hoog is vastgesteld. Het voorgenomen persbericht is daarom op onderdelen niet juist. In zoverre slaagt de door CAK aangevoerde beroepsgrond.
Conclusie publicatiebesluit
41. Partijen hebben onder (bege)leiding van de rechtbank op een nadere zitting op 12 december 2025 getracht tot overeenstemming te komen over de tekst van het persbericht, wat niet is gelukt. De rechtbank zal met het oog op de finale beslechting van het geschil de AFM op grond van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb opdragen (a) onderstaande tekst toe te voegen als update bij het eerder uitgebrachte persbericht op haar website, met een hyperlink naar het pdf-bestand met de actuele stand van zaken en een hyperlink naar deze uitspraak en (b) van verdere publicatie van het persbericht via andere (sociale) media af te zien.
“De rechtbank Rotterdam heeft in haar tussenuitspraak van 21 februari 2025 geoordeeld dat de door de AFM genomen beslissing van 27 september 2023 moet worden vernietigd. Een deel van de daarin verweten overtredingen kan namelijk geen stand houden of behoeft een nadere motivering. Hierdoor staat volgens de rechtbank niet vast dat het verwijt van de AFM dat CAK artikel 4:11, tweede lid, van de Wft (beheerste en integere bedrijfsvoering) heeft overtreden, houdbaar is. De AFM heeft vervolgens op 2 mei 2025 een nieuw besluit genomen. De AFM verwijt CAK niet langer dat zij artikel 4:11, tweede lid, van de Wft heeft overtreden, maar wel dat zij meerdere overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft heeft begaan. Deze overtredingen zien op incorrecte, onduidelijke en/of misleidende informatieverstrekking door CAK. De AFM heeft CAK voor deze overtredingen een boete opgelegd van € 750.000,-. Bij uitspraak van 6 maart 2026 heeft de rechtbank Rotterdam geoordeeld dat dit nieuwe besluit deels onrechtmatig is, omdat de AFM niet alle aan CAK verweten overtredingen van 4:19, tweede lid, van de Wft heeft aangetoond. De rechtbank heeft de boetehoogte vastgesteld op € 585.000,- vanwege meerdere, deels ernstige overtredingen van artikel 4:19, tweede lid, van de Wft. De boete is verlaagd vanwege de eerdere onrechtmatige publicatie van het boetebesluit van 21 november 2022 en vanwege de overschrijding van de redelijke termijn.”
42. Het beroep tegen de openbaarmaking van het wijzigingsbesluit is gezien het voorgaande gegrond. De rechtbank vernietigt het publicatiebesluit voor zover dit ziet op het voorgenomen persbericht en draagt de AFM op grond van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb op om het persbericht op de in overweging 41 weergegeven wijze aan te passen.
Griffierecht en proceskosten
43. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, dient de AFM op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door CAK betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
44. De rechtbank veroordeelt de AFM in de door CAK in beroep gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank stelt deze proceskosten op grond van het Bpb vast op € 2.802,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 22 september 2025 in het kader van dit beroep, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1,5 vanwege het gewicht van de zaak). Voor de nadere zitting op 12 december 2025 wordt geen vergoeding toegekend. Deze zitting vond niet plaats ter beoordeling van het beroep en heeft ook niet bijgedragen aan de gegrondverklaring van dat beroep.
Beslissing
De rechtbank:
in het beroep ROT 23/7389 (over de boete)
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 27 november 2023;
- vernietigt het wijzigingsbesluit van 2 mei 2025 voor zover de AFM (a) daaraan ten grondslag heeft gelegd dat CAK de in overweging 4 van deze einduitspraak omschreven overtredingen 4, 7 en 8 heeft begaan en (b) aan CAK een boete van € 750.000,- heeft opgelegd;
- herroept het boetebesluit van 21 november 2022 voor zover de AFM daaraan ten grondslag heeft gelegd dat CAK de in overweging 4 van deze einduitspraak omschreven overtredingen 4, 7 en 8 heeft begaan;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 585.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde onderdelen van het wijzigingsbesluit;
- bepaalt dat de AFM aan CAK het door haar betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
- veroordeelt de AFM in de proceskosten van CAK tot een bedrag van € 4.903,50;
in het beroep ROT 25/5849 (over het publicatiebesluit)
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het publicatiebesluit voor zover dit ziet op het voorgenomen persbericht;
- bepaalt dat de AFM het publicatiebesluit openbaar maakt op de wijze zoals in overweging 34 (op twee na laatste volzin) en 41 van deze uitspraak is voorgeschreven;
- bepaalt dat de AFM aan CAK het door haar betaalde griffierecht van € 385,- vergoedt;
- veroordeelt de AFM in de proceskosten van CAK tot een bedrag van € 2.802,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, mr. P. Vrolijk en mr. F.A. Groeneveld, leden, in aanwezigheid van mr. B. Tijssen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2026.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.