Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/7999
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2025 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Kool),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 12.500,- die verweerder haar met het besluit van 9 juni 2023 heeft opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren.
1.1.
Met het bestreden besluit van 25 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft een nader stuk ingebracht.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 11 april 2023 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. De toezichthouders schrijven in het rapport onder meer het volgende.
“
Op 12 september 2022, bevonden ik en mijn collega inspecteur ons bij [eiseres] voor een herinspectie op de geconstateerde overtredingen van 28 juni 2022.
Op 12 september 2022, bevonden ik en mijn collega inspecteur ons bij [eiseres] voor een herinspectie op de geconstateerde overtredingen van 28 juni 2022.
Overtreding 1 - Verzamelen dierlijke bijproducten
Omstreeks 8:00 uur bevonden ik en mijn collega inspecteur ons in het darmlokaal. We begonnen onze ronde in de productieruimte, waar ze op dat moment ook aan het produceren waren. Wij zagen hier dat er pancreassen werden verzameld in grijze kratten. Deze met pancreassen gevulde grijze kratten werden opgeslagen in een rijdende stellage. Wij zagen direct dat deze stellage en de grijze kratten bezoedeld waren met een bruine vezelige substantie, door ons herkend als darminhoud (zie foto 1 en 2). Bij nadere inspectie waren depancreassen, die bij het bedrijf weggaan als categorie-3 materiaal, in deze bakken ook bezoedeld met een bruine vezelige substantie welke door ons herkend werd als darminhoud (zie foto 3 en 4). Darminhoud wordt o.g.v. artikel 9 onder Pro a van Verordening (EG) 1069/2009 aangemerkt als categorie 2 materiaal dierlijk bijproduct. Deze specifieke grijze kratten worden op dit bedrijf alleen voor het verzamelen en de opslag van pancreassen gebruikt. De pancreassen zijn categorie-3 materiaal, echter uit dit orgaan wordt er voor de farmaceutische industrie werkzame stoffen uit gewonnen waar vervolgens medicijnen vangemaakt worden voor humane consumptie. Aangezien de pancreassen bezoedeld zijn met mest behoren de pancreassen als categorie-2 materiaal geïdentificeerd te zijn. Op de grijze kratten was geen aanduiding aangebracht waaruit opgemaakt kon worden dat de inhoud categorie-2 materiaal betrof.
We hebben de halchef geïnstrueerd om de bezoedelde pancreassen af te waarderen naar categorie-2 materiaal.
Wij zagen dat tijdens het verzamelen niet alle nodige maatregelen werden getroffen om te zorgen dat de dierlijke bijproducten (op de plaats van oorsprong) gescheiden en identificeerbaar zijn en blijven.
[…]
Overtreding 2 - Bedrijfsruimte niet schoon:
Omstreeks 9:00 uur waren wij in de schone krattenopslagruimte. Dit is de ruimte waar schone kratten en dolavs worden verzameld en opgeslagen wanneer ze uit de krattenwasser komen. Vanuit deze plek worden de schone recipiënten over het gehele bedrijf verspreid en met deze recipiënten wordt naakt vlees opgeslagen dat gebruikt wordt voor humane consumptie. Hier zagen wij schimmelvorming aan de wanden en stellages (zie foto 5, 6, 7 en 8). Daarbij zagen wij veel oud zwerfvuil en vlees en- vetresten op de vloer en in de hoeken (zie foto 9), ook hing er een onfrisse geur in de ruimte. Toen wij een afvoerput openden zagen wij ook dat daar veel oud vuil en oude vleesresten in zaten (zie foto 10). Vervolgens liepen wij door een roldeur richting expeditie 3, onder deze deze roldeur door worden alle schone kratten gereden waar vlees in gaat voor humane consumptie die worden gebruikt in de uitsnijderij en de slachthal. Aan het kozijn en kunststof rolgedeelde van deze roldeur hingen veel condensdruppels. Daarbij was het kozijn, het kunststof van de roldeur en de deur zwart verkleurd, door ons herkend als oud vuil (zie video 1 en foto 11).
Wij vervolgden onze inspectie in de karkassencel, dit was omstreeks 9:40 uur. In de karkassencel is er een plek waar gevallen varkenskarkassen worden opgeknapt. Hier hangt dan ook een messenkorf aan de muur voor de messen. Er werden werkzaamheden in deze ruimte uitgevoerd. Deze messenkorf was bevuild met groene aanslag, hieraan was te zien dat deze messenkorf al langere tijd niet was schoongemaakt (zie foto 12 en 13). De messen waren ook deels bezet met oud vuil, zowel het lemmet als het handvat. Vervolgens zagen wij in de nieuwe karkassencel, waar karkassen bestemd voor humane consumptie hingen, dat de putten en looproosters zeer bevuild waren met oude vlees en- vetresten, deze vuile pap veroorzaakte een verstopping waardoor afval water niet goed weg kon lopen (zie foto 14, 15 en 16), daarnaast hing er een onfrisse geur in de ruimte.
Wij zagen dat ophoping van vuil, condens en ongewenste schimmel op oppervlakken niet werd voorkomen.
[…]
Wij zagen dat de bedrijfsruimte voor levensmiddelen niet schoon was.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres drie beboetbare feiten heeft gepleegd.
3.1.
Beboetbaar feit 1: De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten voldeden aan de eisen inzake identificatie van bijlage VIII, van Verordening 142/2011 [1] . De exploitant heeft niet alle nodige maatregelen getroffen om ervoor te zorgen dat dierlijke bijproducten tijdens het verzamelen op de plaats van oorsprong gescheiden en identificeerbaar blijven.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 17, eerste lid, en Bijlage VIII, Hoofdstuk II, onder punt 1, onder a, van Verordening 142/2011, gelet op artikel 21, eerste lid van Verordening 1069/2009 [2] .
3.2
Beboetbaar feit 2: De ophoping van vuil en de vorming van condens en ongewenste schimmel op oppervlakken werd niet voorkomen.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, onder b, van Verordening 852/2004 [3] .
3.3.
Beboetbaar feit 3: De bedrijfsruimten voor levensmiddelen waren niet schoon.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, van Verordening 852/2004.
3.4.
Verweerder heeft voor de drie feiten een boete opgelegd van in totaal € 12.500,-. Voor feit 1 en 3 is de standaard boete van € 2.500,- opgelegd. Voor feit 2 is de boete verhoogd naar € 7.500,- omdat sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd, maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat het de toezichthouder bekend moet zijn dat alle pancreassen bij eiseres gecategoriseerd worden als categorie 3-materiaal. Daarom is er op de kratten geen categorie 2-aanduiding aangetroffen. Bovendien geeft de regelgeving de instructie alle mogelijke maatregelen te nemen opdat identificeerbaarheid en traceerbaarheid in tact blijven en eiseres voldoet daaraan door alle pancreassen als categorie 3-materiaal te categoriseren en verzenden. Eiseres betwist dat bezoedelde pancreassen al in het voortraject, ten tijde van de waarneming door de toezichthouder, hadden moeten worden gecategoriseerd en wel als categorie 2. Er volgt namelijk nog een behandeling waarmee alle risico’s worden uitgesloten. Eiseres maakt daarbij de vergelijking met darmen die bezoedeld raken in het slachtproces, maar dan niet worden afgewaardeerd, maar worden gewassen, waarna ze bestemd zijn voor humane consumptie. Niet in het voortraject maar pas tijdens het productieproces moeten de pancreassen de juiste categorie-aanduiding hebben, aldus eiseres.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat de pancreassen bezoedeld waren met darminhoud en zich bevonden in grijze kratten zonder een aanduiding dat het categorie 2-materiaal betrof. Eiseres stelt terecht dat pancreassen op zichzelf als categorie 3-materiaal moeten worden aangemerkt. In dit geval waren de pancreassen echter bezoedeld met darminhoud en op grond van artikel 9, aanhef en onder a en g, van Verordening 1069/2009, moeten ze dan als categorie 2-materiaal worden aangemerkt. Eiseres gaat ervan uit dat de pancreassen pas moeten worden gecategoriseerd aan het einde van het proces, als de pancreassen op het punt staan eiseres te verlaten en te worden gebruikt door een farmaceutisch bedrijf. Dat is echter onjuist. Uit Bijlage VIII, Hoofdstuk II, onder punt 1, onder a, van Verordening 142/2011 volgt namelijk dat dierlijke bijproducten niet alleen bij het verzenden maar ook al tijdens het verzamelen op de plaats van oorsprong gescheiden en identificeerbaar moeten blijven. Dit volgt ook uit artikel 4, eerste lid, van Verordening 1069/2009 waarin staat dat exploitanten vanaf het moment van ontstaan van de dierlijke bijproducten deze dienen te identificeren. Eiseres moest dus op het moment dat zij de bezoedelde pancreassen verzamelde in de grijze bakken deze identificeren als categorie 2.
6.2.
Ook als de door eiseres verzamelde pancreassen nadien nog behandelingen zouden ondergaan, doet dat aan het voorgaande niet af. Zoals volgt uit overweging 29 en artikel 7, eerste lid, van Verordening 1069/2009 vormt het risico immers het enige relevante criterium voor de indeling van dierlijke bijproducten en dus niet de behandeling die een dierlijk bijproduct (nog) ondergaat. [4] Een vergelijking met de voor humane consumptie bestemde darmen in het slachtproces van eiseres gaat niet op, reeds nu dit geen dierlijke bijproducten betreffen [5] en daarop dus andere regelgeving van toepassing is. De pancreassen moesten vanwege de bezoedeling met darminhoud worden aangemerkt als categorie 2-materiaal en mochten dus ook alleen op de voor die categorie voorgeschreven wijze [6] worden verwerkt. Eiseres verzamelde de pancreassen voor gebruik door de farmaceutische industrie en dat is alleen toegestaan voor categorie 3-materiaal [7] . Door de bezoedelde pancreassen bij het verzamelen niet als categorie 2 te identificeren, bestond het gevaar dat deze pancreassen verder zouden worden verwerkt op een wijze die, vanwege het aan categorie 2-materiaal verbonden risico, door de Europese wetgever niet is toegestaan. Dit betekent dat deze overtreding, anders dan eiseres meent, wel degelijk een risico voor de volks- en diergezondheid oplevert.
7. Verder voert eiseres aan dat beboetbaar feit 2 en 3 een zodanige samenhang vertonen dat verweerder daarvoor slechts één boete had mogen opleggen. De gecontroleerde oppervlaktes maken namelijk onlosmakelijk deel uit van de gecontroleerde ruimtes. Ten onrechte ziet de toezichthouder vervuilde oppervlaktes en vervuilde ruimtes als twee afzonderlijke feiten. Daarbij is van belang dat de controle op maandagochtend was en toen waren deze ruimtes na het weekend nog niet gereinigd. Ook dat maakt oplegging van twee boetes onevenredig, aldus eiseres.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres de bevindingen van de toezichthouders en de conclusie dat zij beboetbaar feit 2 en 3 heeft begaan, niet betwist. Feit 2 ziet op een overtreding van Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, onder b, van Verordening 852/2004 waarin staat dat de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig moeten zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen. Feit 3 ziet op een overtreding van Bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, van Verordening 852/2004, waarin staat dat bedrijfsruimten voor levensmiddelen schoon moeten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht eiseres voor beide feiten een afzonderlijke boete opgelegd. Weliswaar zien beide feiten (deels) op vervuiling in het bedrijf en daarmee op overtreding van hygiënevoorschriften, maar beide voorschriften zien niet op hetzelfde feitencomplex en bovendien kunnen beide overtredingen afzonderlijk worden begaan. Als er sprake is van condensvorming in een ruimte (feit 2), dan wil dat nog niet zeggen dat de bedrijfsruimte ook niet schoon is (feit 3). En als een bedrijfsruimte door niet tijdig schoonmaken vervuild is geraakt (feit 3), maakt dat nog niet dat ook moet worden geconcludeerd dat de constructie van die ruimte zodanig is dat ophoping van vuil niet wordt voorkomen (feit 2). Beide feiten komen in dit geval niet voort uit dezelfde gedraging of handeling en er is ook overigens geen sprake van zodanige samenhang tussen beide feiten dat met één boete had moeten worden volstaan. Voor zover er nog een schoonmaakronde zou plaatsvinden in de betreffende ruimtes, maakt dit niet dat eiseres de overtredingen niet kunnen worden verweten. Het slachtproces was immers gestart en op dat moment moest eiseres voldoen aan de hiervoor genoemde hygiënevoorschriften. Overigens acht de rechtbank, gelet op alle bevindingen van de toezichthouders, ook niet aannemelijk dat bij een gebruikelijke schoonmaakronde al het geconstateerde oud vuil, vleesresten, condens en schimmel in één keer zou zijn verwijderd.
8. Gelet op het voorgaande was verweerder dus bevoegd om eiseres voor de drie feiten drie afzonderlijke boetes op te leggen. [8] In de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de standaardboete voor de drie overtredingen vastgesteld op € 2.500,-. Het boetebedrag voor feit 2 is verhoogd naar € 7.500,- omdat sprake is van recidive. Eiseres heeft namelijk eerder (op 29 december 2017) een boete van € 5.000,- gekregen voor overtreding van dezelfde voorschriften als beboetbaar feit 2. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De rechtbank vindt de opgelegde boete van in totaal € 12.500,- voor de drie begane feiten in dit geval evenredig. Zoals hiervoor is overwogen is geen sprake geweest van geringe risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid en kunnen de feiten eiseres worden verweten. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding hadden moeten zijn om de boetes te matigen.
9. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
9.1.
Volgens vaste jurisprudentie [9] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.
9.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 25 april 2023. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met drie maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 11.875,-.
Conclusie en gevolgen
10. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond.
11. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- wordt vergoed. Ook krijgt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank stelt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht deze kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 226,75 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,25 [10] ). Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 oktober 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt de boete vast op € 11.875,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 226,75 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2025.
de rechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.