Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 24/6326 en ROT 24/6327
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit Numansdorp, eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. Collet),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. K. van den Berg).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 40.000,- voor vier overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en een boete van € 11.250,- voor een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (Atw). De minister heeft deze boetes aan eiseres opgelegd omdat zij niet met stukken kan aantonen wat de arbeids- en rusttijden van haar werknemers zijn en hoeveel uren zij gewerkt hebben. Eiseres is het niet eens met de opgelegde boetes. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Door onzorgvuldig onderzoek (tegenstrijdige verklaringen zonder hoor- en wederhoor, slechte vertaling van de verklaringen door tolk, niet-gezamenlijke behandeling van drie samenhangende boetezaken [1] ) kon de minister de overtredingen niet vaststellen. Ten onrechte is het vaste werkrooster van de koks niet betrokken bij het onderzoek. Als toch een boete kon worden opgelegd, is deze te hoog. De toegepaste beleidsregels zijn niet redelijk. Daarnaast is bij beide boetes ten onrechte geen maatwerk verricht; de omstandigheden van de overtredingen zijn dusdanig dat de boete moet worden gematigd. Voor de Atw-boete geldt dat ten onrechte van de bedrijfsomvang ‘middenbedrijf’ is uitgegaan. De hoogte van het boetebedrag voor de Wml-overtreding is niet terug te voeren op de betreffende beleidsregel. De feiten in de beide boetezaken hangen verder zo nauw samen dat vanwege samenloop niet twee boetes konden worden opgelegd. Ook de samenloop met de procedure over de Wav-boete moet leiden tot een lagere boete. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister terecht boetes van € 40.000,- en € 11.250,- heeft opgelegd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat lagere boetes dan de minister heeft opgelegd passend en geboden zijn. De rechtbank stelt voor overtreding van de Wml de boete vast op € 22.500,- en voor de overtreding van de Atw op € 7.500,-. Eiseres krijgt dus gelijk, maar alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Beoordeling door de rechtbank
De niet betwiste feiten
2. De rechtbank stelt vast dat de volgende feiten tussen partijen niet betwist zijn. Eiseres exploiteert een Chinees restaurant. Zij had in de onderzoeksperiode van 1 juni 2021 tot en met 30 november 2021 vier koks in dienst die in de keuken van het restaurant werkten. Deze vier koks worden hierna aangeduid als [naam 1], [naam 2], [naam 3] en [naam 4] Ook had eiseres in die periode werknemers in dienst in de bediening.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
3. Op 1 december 2021 is de Nederlandse Arbeidsinspectie (Arbeidsinspectie) een onderzoek gestart naar de naleving van de Wml door eiseres in de periode van 1 juni 2021 tot en met 30 november 2021. Op 22 februari 2022 en daarna heeft de Arbeidsinspectie ook onderzoek gedaan naar de naleving van de Atw in de periode van 1 november 2021 tot en met 28 november 2021. Naar aanleiding van deze inspecties heeft de Arbeidsinspectie op 21 februari 2023 een tweetal op ambtseed opgemaakte boeterapporten opgesteld (boeterapport Wml en boeterapport Atw). Op 25 augustus 2023 heeft de minister aan eiseres een voornemen van boeteoplegging voor overtreding van de Atw gestuurd. Op 10 oktober 2023 heeft de minister aan eiseres een voornemen van boeteoplegging voor overtreding van de Wml gestuurd. Met het besluit van 12 september 2023 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 11.250,- voor een overtreding van artikel van 4:3, eerste lid, van de Atw (het primaire besluit Atw). Met het besluit van 30 oktober 2023 heeft de Minister aan eiseres een boete opgelegd van € 40.000,- voor vier overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml (het primaire besluit Wml).
3.1.
Met de (afzonderlijke) bestreden besluiten van 17 mei 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de primaire besluiten Atw en Wml gebleven.
3.2.
Eiseres heeft met een gecombineerd beroepschrift beroep ingesteld tegen beide bestreden besluiten.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een gecombineerd verweerschrift.
3.3.
De rechtbank heeft de beroepen gezamenlijk op 15 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 5], bestuurder en enig aandeelhouder van (de aandeelhouder van) eiseres, bijgestaan door zijn gemachtigde en tolk [naam 6], en namens de minister mr. R.H. Verheijen.
3.4.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank besloten de beroepen gevoegd te behandelen.
Toetsingskader
4. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht boetes heeft opgelegd van € 40.000,- voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml en van € 11.250,- voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw.
4.1.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Met het bestreden besluit over de Wml-boete heeft de minister ook beslist dat de inspectiegegevens openbaar worden gemaakt. Ook heeft de minister in dat bestreden besluit beslist dat de waarschuwing die aan eiseres is opgelegd voor overtreding van de Wml wordt gehandhaafd. Eiseres heeft tegen deze beide onderdelen van het bestreden besluit over de Wml-boete geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt deze onderdelen van het bestreden besluit daarom niet.
Kon de Minister de overtredingen vaststellen?
De Wml-boete
5. Aan de Wml boete heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit het boeterapport Wml volgt dat eiseres geen arbeidstijdenregistratie heeft bijgehouden van de vier koks. Hierdoor kan niet worden vastgesteld wat de daadwerkelijke werktijden zijn van de vier koks en kan niet worden gecontroleerd of eiseres de bepalingen van de uitbetaling van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag in de onderzoeksperiode van 1 juni 2021 tot en met 30 november 2021 heeft nageleefd. Ook gelet op de verklaringen van de koks over hun gewerkte uren (namelijk dat zij andere en méér uren maakten dan hun vaste werkrooster), is het vaststellen van de daadwerkelijke werktijden noodzakelijk. De hoogte van de boete heeft de minister op basis van de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (de Beleidsregel Wml) bepaald aan de hand van de vastgestelde duur van de werkzaamheden van de vier koks in de onderzoeksperiode. Gelet op artikel 8 van Pro de Beleidsregel Wml is het boetebedrag voor [naam 1] vastgesteld op € 12.000,- voor [naam 2] op € 12.000,-, voor [naam 3] op € 9.000,- en voor [naam 4] op € 7.000,-.
De Atw-boete
5.1.
Aan de Atw-boete heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit het boeterapport Atw volgt dat eiseres in de periode van 1 november 2021 tot en met 28 november 2021 de begin-, eind- en rusttijden van haar werknemers (zowel van de koks als van de bediening) niet registreert, waardoor het niet mogelijk is een volledige inspectie uit te voeren naar de naleving van de Atw. De hoogte van de boete heeft de minister op basis van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (de Beleidsregel Atw) bepaald. Uit de Beleidsregel Atw volgt dat op overtreding van de verplichting om een arbeids- en rusttijdenregistratie bij te houden een boetenormbedrag staat van € 10.000,-. Eiseres is gekwalificeerd als een middenbedrijf (factor 0,75) en omdat sprake is van een direct beboetbaar feit is de boete met een factor 1,5 verhoogd. Dit heeft geleid tot de vaststelling van de boete op € 11.250,-.
Wat vindt eiseres (Wml en Atw)?
5.2.
Eiseres stelt in beroep dat het onderzoek van de minister naar de overtredingen onzorgvuldig is geweest. Bij het horen van getuigen is gebruik gemaakt van een slechte tolk. De vertalingen van de tolk zijn hierdoor niet correct en hebben geleid tot verkeerde constateringen. De inspecteurs van de Arbeidsinspectie hebben daarnaast onvoldoende doorgevraagd bij de werknemers naar hun werkzaamheden en hen niet geconfronteerd met tegenstrijdige verklaringen. De Arbeidsinspectie was – naar aanleiding van een melding over arbeidsuitbuiting – op zoek naar overtredingen en heeft onvoldoende rekening gehouden met niet-belastende verklaringen. Verder stelt eiseres dat het niet kunnen overleggen van een urenregistratie onvoldoende is om overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml of van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw vast te stellen. Zij heeft immers wel arbeidsovereenkomsten, salarisstroken en betaalbewijzen van salarissen overgelegd. Ook heeft zij met deze overgelegde stukken en de verklaringen van de wettelijk vertegenwoordiger duidelijk gemaakt dat de vier koks voltijds (38 uur per week) volgens een vast werkrooster op vaste tijden werkten, namelijk tussen 13:00 uur en 22:00 uur met vaste pauzemomenten. Voor de werknemers uit de bediening geldt dat via hun urenregistratie (op papier bijgehouden in het restaurant) en hun loonstroken beoordeeld kan worden of voldaan wordt aan de regelgeving. Deze manier van werken met werkroosters en loonadministratie is bovendien eigen aan de horeca; er gelden voor die sector (anders dan in sommige andere sectoren) ook geen specifieke regels voor urenregistratie. De Arbeidsinspectie heeft informatie op de eigen website (arboportaal) waaruit volgt dat het werken met werkroosters is toegestaan. Uit de verklaringen van de werknemers is niet af te leiden dat er meer uren werden gewerkt dan de contractuele 38 uur per week zodat niet op basis van deze verklaringen een urenadministratie kan worden verlangd.
Oordeel overtredingen Wml en Atw
5.3.
De beroepsgrond dat geen overtredingen van de Wml en de Atw kunnen worden vastgesteld, slaagt niet. Dat motiveert de rechtbank als volgt.
Overtredingen Wml
5.4.
Ingevolge artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wml rust op de werkgever de plicht om desgevraagd aan de toezichthouder een opgave [2] over de gerealiseerde werktijden), dan wel andere bescheiden waaruit die gegevens blijken, te verstrekken. Deze gegevens maken het toezicht op de naleving van deze wetten en de daarop rustende bepalingen mogelijk. Dat betekent dat op het moment dat de toezichthouder daartoe een verzoek doet een controleerbare administratie moet kunnen worden overgelegd. [3]
5.5.
De rechtbank oordeelt dat eiseres niet aan deze wettelijke verplichting heeft voldaan. De wettelijk vertegenwoordiger van eiseres ([naam 5]) heeft verklaard dat hij geen urenregistratie van de vier werknemers heeft bijgehouden omdat deze werknemers voltijds arbeidsovereenkomsten (38 uur) hadden. In feite stelt eiseres daarmee dat zij ervan uitgaat dat de vier werknemers conform deze arbeidsovereenkomsten 38 uur per week werkten en het om die reden niet nodig was om de begin- en eindtijden van de gewerkte uren afzonderlijk te registreren. Dat is echter onvoldoende om aan de wettelijke verplichtingen van de Wml te voldoen omdat op deze wijze geen effectief toezicht kan worden gehouden op de naleving van de Wml. Ook de overgelegde loonstroken en bewijzen van het giraal overmaken van het loon zijn hiervoor onvoldoende. Zonder een registratie van de begin- en eindtijden van het werk kan op basis van deze stukken immers niet worden vastgesteld of de daadwerkelijk gewerkte uren ertoe leiden dat personeelsleden ten minste het minimumloon uitbetaald hebben gekregen.
5.6.
Daar komt bij dat de minister heeft toegelicht dat de Arbeidsinspectie, gelet op de verklaringen van de vier koks over hun werktijden, twijfels had over de verklaring van eiseres dat de koks overeenkomstig hun arbeidsovereenkomst niet meer dan 38 uur werkten. Gelet op de verklaringen van de koks in het boeterapport Wml, vindt de rechtbank die toelichting van de minister een begrijpelijke aanvullende reden om de overgelegde stukken onvoldoende te achten. Zo hebben een paar koks verklaard over schoonmaakwerkzaamheden vóór de gebruikelijke aanvangstijd gedurende een periode op vrijdag en over het soms eerder dan om 22:00 uur stoppen met werken als het rustig was. Ook hebben koks verklaard meer uren te hebben gewerkt dan volgt uit hun arbeidsovereenkomst.
5.7.
Gelet op de verantwoordelijkheid van eiseres als werkgever komt het voor haar rekening en risico dat door het ontbreken van een urenregistratie van de daadwerkelijk gewerkte uren niet kan worden gecontroleerd of het uitbetaalde aantal uren correspondeert met het gewerkte aantal uren (en of het werkrooster dus daadwerkelijk is nagevolgd in de praktijk) en of de verklaringen van de werknemers juist zijn en meer uren zijn gewerkt dan er zijn uitbetaald. Dat in de horecasector doorgaans niet met dergelijke urenregistraties wordt gewerkt, is niet van doorslaggevend belang. Dat de werktijden werden geregistreerd in een werkrooster via de (Chinese) chatapp WeChat en dat die gegevens door eiseres niet zijn bewaard, komt gelet op deze verantwoordelijkheid van eiseres ook voor haar risico.
5.8.
De stelling van eiseres dat het onderzoek door de Arbeidsinspectie op basis waarvan de boete is opgelegd dusdanig onzorgvuldig is geweest, dat de minister niet tot vaststelling van de overtredingen kon komen, volgt de rechtbank niet. De overtreding is vastgesteld omdat eiseres niet de vereiste bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij de Wml heeft nageleefd. Wat eiseres over het boeterapport Wml en de verklaringen die daar onderdeel van uitmaken heeft gesteld leidt niet tot twijfel over de daarin opgenomen informatie die aan de de Wml-boete ten grondslag is gelegd. Volgens vaste rechtspraak, [4] mag in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt boeterapport. Daar komt bij dat de tolk de verklaringen van de werknemers ([naam 1] en [naam 2]) en de wettelijk vertegenwoordiger in het Mandarijn heeft vertaald en dat [naam 1], [naam 2] en de wettelijk vertegenwoordiger in het verhoor hebben verklaard dat zij de tolk goed konden verstaan. Dat sprake zou zijn van tegenstrijdige verklaringen over de gewerkte tijden maakt niet dat het boeterapport niet aan de boete ten grondslag kan worden gelegd. De minister heeft terecht gemotiveerd dat de omstandigheid dat tegenstrijdig is verklaard eens te meer reden is om van eiseres te verlangen dat zij een correcte urenregistratie bijhoudt van de daadwerkelijk gewerkte uren.
5.9.
Eiseres heeft tot slot verzocht de werknemers als getuigen te horen om vast te stellen of zij daadwerkelijk in de relevante periode werkten conform hun arbeidsovereenkomst en het vaste werkrooster. De rechtbank acht het niet nodig om getuigen te horen, gelet op de verantwoordelijkheid van eiseres om met stukken de naleving van de Wml aan te tonen. Bovendien heeft eiseres ter zitting verklaard dat de koks zijn vertrokken en niet meer bereikbaar zijn om te getuigen. De rechtbank wijst het verzoek daarom af.
Tussenconclusie overtreding Wml
5.10.
De minister heeft terecht vier overtredingen van de Wml vastgesteld voor de vier koks.
Oordeel overtreding Atw
5.11.
Uit artikel 4:3, eerste lid, van de Atw volgt dat op eiseres de plicht rust om een deugdelijke registratie te voeren van de arbeids- en rusttijden die het toezicht op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Tussen partijen is in geschil of de vaste werktijden van de koks (met een voltijdscontract) en de urenregistratie op papier van de werknemers uit de bediening (met een nulurencontract) een afdoende deugdelijke registratie in de zin van deze bepaling vormen.
5.12.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat deze wijze van administratie in dit geval niet afdoende is. Uit de memorie van toelichting bij dit artikel volgt dat de registratie deugdelijk is als per individuele werknemer de begin- en eindtijden en de pauzes kunnen worden afgeleid. [5] Dat in de horecasector doorgaans niet met dergelijke urenregistraties wordt gewerkt, is niet van doorslaggevend belang.
5.13.
Dat het onderzoek door de Arbeidsinspectie op basis waarvan de boete is opgelegd dusdanig onzorgvuldig zou zijn, dat de minister niet tot vaststelling van de overtredingen kon komen, volgt de rechtbank niet. De overtreding is vastgesteld omdat eiseres verweten wordt dat zij van de koks in het geheel geen registratie van de arbeids- en rusttijden heeft bijgehouden waardoor toezicht op de naleving van de Atw niet mogelijk was. Dat sprake zou zijn van tegenstrijdige verklaringen over de gewerkte tijden maakt niet dat het boeterapport niet aan de boete ten grondslag kan worden gelegd.
Tussenconclusie overtreding Atw
5.14.
De minister heeft terecht een overtreding van de Atw vastgesteld.
Hoogte van de boetes
Wat vindt eiseres?
6. Eiseres stelt in beroep dat de hoogte van de boetes niet evenredig is. De toegepaste Beleidsregel Wml en Beleidsregel Atw zijn niet redelijk. Gelet op het rapport van de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening mag de minister één enkele fout niet bestraffen met hoge boetes. Ten onrechte heeft de minister geen maatwerk verricht. Voor de Atw-boete geldt daarnaast dat de boetegrondslag ten onrechte op een bedrijfsomvang ‘middenbedrijf’ vastgesteld. Bij de Wml-boete is ten onrechte de periode waarover de overtreding is begaan meegewogen, nu het gaat om een omissie die bestaat uit één handeling: het niet hebben van een urenregistratie. Het is de eerste keer dat eiseres een dergelijke overtredingen heeft begaan. Er is sprake van eendaadse of meerdaadse samenloop van de boetes in deze zaken, en ook met de boete die de minister heeft opgelegd voor overtreding van de Wav (zaak ROT 24/6325). Het is daarom onjuist om meerdere boetes op te leggen, althans de boetes zijn in combinatie met elkaar niet evenredig.
Evenredigheid boetes
6.1.
Bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml en van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw gaat het om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de hoogte van de boete afstemmen op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en op de ernst van de overtreding. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete leidt tot een evenredige sanctie. De Wml-boete is opgelegd met inachtneming van de Beleidsregel Wml en de Atw-boete is opgelegd met inachtneming van de Beleidsregel Atw. Ook bij de toepassing van de beleidsregels moet de minister in elk afzonderlijke geval beoordelen of toepassing van de beleidsregels past binnen de eisen van het aanwenden van de boetebevoegdheid. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is.
6.2.
Op basis van wat eiseres naar voren heeft gebracht komt de rechtbank niet tot het oordeel dat de Beleidsregel Wml of de Beleidsregel Atw onredelijk zijn. Ook in eerdere rechtspraak is niet gebleken dat deze beleidsregels onredelijk zijn. [6]
Evenredigheid Atw-boete
6.3.
Ten aanzien van de Atw-boete oordeelt de rechtbank dat de minister ten onrechte op basis van de Beleidsregel Atw de boetegrondslag van ‘middenbedrijf’ heeft gekozen. [7] Uit rechtspraak volgt dat bij de bepaling van de bedrijfsgrootte voor de bepaling van de hoogte van de boete niet alleen het aantal werknemers van belang is, maar dat ook van belang kan zijn of een relevant aantal parttimers in een bedrijf werkt. [8] Uit de toelichting op de Beleidsregel Atw volgt immers dat de bedrijfsgrootte met name relevant is om tot een evenredige boete te komen, waarbij een lagere boete passend is voor kleinere bedrijven. [9] Eiseres heeft volgens de inschrijving bij de Kamer van Koophandel (KvK) gemiddeld acht mensen in dienst. De wettelijk vertegenwoordiger van eiseres heeft verklaard dat er vijf mensen in de keuken werken (inclusief de wettelijk vertegenwoordiger zelf: zes) op basis van een voltijdscontract, en dat er zes mensen in de bediening werken met een nul-urencontract. De mensen in de bediening werken niet fulltime. In het boeterapport heeft de Arbeidsinspectie geconstateerd dat in de relevante periode twaalf mensen in het restaurant werkzaam waren, waaronder een aantal parttimers. Gelet hierop worden de werknemers in de bediening niet elk als een fte meegerekend voor het bepalen van de bedrijfsomvang. [10] Eiseres exploiteert één restaurant. Gelet hierop acht de rechtbank het voldoende aannemelijk dat het in de KvK ingeschreven aantal werknemers een reëel beeld geeft van de bedrijfsomvang van eiseres in de te beoordelen periode. Eiseres moet dus op basis van de Beleidsregel worden aangemerkt als kleinbedrijf.
6.4.
Dat betekent dat de door de minister opgelegde Atw-boete geen stand kan houden en dat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd. Op grond van artikel 8:72a van de Awb stelt de rechtbank de Atw-boete als volgt vast. Het boetenormbedrag bedraagt voor overtreding van artikel 3:4, eerste lid, van de Atw volgens de Beleidsregel Atw € 10.000,-. Voor een kleinbedrijf wordt 0,5 x het boetenormbedrag gerekend. [11] Dat bedrag wordt vervolgens met 1,5 vermenigvuldigd omdat overtreding van artikel 3:4, eerste lid, van de Atw een ‘direct beboetbaar’ feit is. [12] De rechtbank stelt de Atw-boete daarmee vast op (€ 10.000,- x 0,5 = € 5.000,- x 1,5 =) € 7.500,-.
6.5.
Voor verder matigen van deze boete van € 7.500,- ziet de rechtbank geen grondslag. Volgens vaste rechtspraak bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat zij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. [13] Eiseres heeft geen financiële stukken overgelegd op basis waarvan haar stellingen in beroep over de financiële gevolgen van de boetes kunnen worden gestaafd.
Evenredigheid Wml-boete
6.6.
De rechtbank stelt vast dat de minister de hoogte van de Wml-boete heeft bepaald aan de hand van de Beleidsregel Wml.
6.7.
Dat de minister bij de Wml-boete is uitgegaan van normale verwijtbaarheid, is volgens de rechtbank correct. Onder verminderde verwijtbaarheid moet worden verstaan situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Atw heeft overtreden. Op de werkgever rust de verplichting de daarvoor noodzakelijke feiten en omstandigheden aannemelijk te maken. Dat eiseres een kleinbedrijf is, en de wettelijke vertegenwoordiger heeft verklaard dat hij ondeskundig is op het gebied van deze regelgeving, ontslaat haar volgens vaste rechtspraak niet van haar wettelijke verplichtingen. Dat er wel een werkrooster voor het personeel in de bediening (met een nulurencontract) werd bijgehouden, maakt niet dat eiseres verminderd verwijtbaar is ten aanzien van het volledig ontbreken van een registratie waaruit de Arbeidsinspectie kan opmaken of de koks volgens het minimumloon zijn betaald.
6.8.
Dat de boetes per werknemer zijn vastgesteld en opgeteld, zoals de Beleidsregel Wml bepalen, is ook correct. [14] Dat is ook volgens de wetgever passend bij het doel van de Wml om iedere werknemer afzonderlijk een sociaal aanvaardbare tegenprestatie te geven voor de verrichte arbeid en oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden en verdringing te voorkomen. [15]
6.9.
De rechtbank volgt eiseres ook niet in het standpunt dat sprake is van eendaadse samenloop. Uit artikel 5:8 van Pro de Awb en vaste rechtspraak volgt dat bij overtreding van twee of meer voorschriften, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke kan sanctie worden opgelegd. In de rechtspraak is cumulatie van boetes voor gelijktijdige overtreding van bepalingen van de Wml en de Atw ook niet aangemerkt als reden om de boetes onevenredig te achten. [16] In deze zaak worden eiseres twee dingen verweten: 1) eiseres houdt geen administratie bij waaruit kan worden opgemaakt of het minimumloon is betaald aan de koks en 2) eiseres houdt geen administratie bij waaruit kan worden opgemaakt of zij zich ten aanzien van alle werknemers aan de werk- en rusttijdenregelgeving houdt. Beide verwijten leiden tot de conclusie dat met elkaar samenhangende, hoewel niet dezelfde, informatie ontbreekt. Tussen de beide overtredingen bestaat weliswaar een overlap, doordat beide verboden de belangen van de werknemers van eiseres beogen te beschermen, maar de kern van belangen die die verboden beogen te beschermen is wezenlijk anders. Artikel 18b van de Wml beoogt de belangen bij een redelijke verloning te beschermen. [17] Artikel 4:3 van Pro de Atw ziet op (het toezicht op de bescherming van) de belangen bij acceptabele werkomstandigheden wat betreft werk- en rusttijden. Er is dan ook geen sprake van eendaadse samenloop in de zin van artikel 55, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, zodat de boetes voor de Wml en de Atw in principe kunnen worden gecumuleerd.
6.10.
In de onderhavige zaak oordeelt de rechtbank echter dat de opgelegde boetebedragen van € 12.000,- voor [naam 1], € 12.000,- voor [naam 2], € 9.000,- voor [naam 3] en € 7.000,- voor [naam 4] toch niet tot een passende sanctie leiden. Daartoe acht de rechtbank het volgende van belang. Hoewel geen sprake is van eendaadse samenloop is doet in dit geval zich de situatie voor dat als eiseres een registratie van begin-, eind- en pauzetijden van de koks en het bedienend personeel had bijgehouden, beide overtredingen voorkomen hadden kunnen worden. Ook uit de motivering die de minister aan beide overtredingen ten grondslag heeft gelegd volgt dat eiseres beide overtredingen had kunnen voorkomen met één goed ingerichte administratie van de daadwerkelijk gewerkte uren van alle werknemers. In dit geval bestaat er daarom een zodanige samenhang tussen de Atw-boete en de Wml-boete, dat de boetes – ook na verlaging van de Atw-boete naar € 7.500,- – niet in redelijke verhouding staan tot de omvang van de overtredingen. [18] Ook de door de minister opgelegde Wml-boete kan dus geen stand houden. De rechtbank stelt daarom, gelet op artikel 8:72a van de Awb, de hoogte van de boete zelf vast. In dit geval acht de rechtbank een Wml-boete van in totaal € 22.500,- passend en geboden.
6.11.
Ten aanzien van het verder matigen van deze boete van € 22.500,-, oordeelt de rechtbank net als bij de Atw-boete onder punt 6.5 dat daarvoor geen aanleiding bestaat nu eiseres geen stukken over haar financiële situatie heeft overgelegd.
Conclusie en gevolgen
7. De beroepen zijn gegrond omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met de Beleidsregel Atw (de Atw-boete) en het evenredigheidsbeginsel (de Wml-boete). De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten voor zover daarbij de hoogte van de boetes op € 11.250,- (Atw) en € 40.000,- (Wml) is vastgesteld.
8. De rechtbank voorziet zelf in de zaken en bepaalt dat eiseres voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw een boete van € 7.500,- krijgt en voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml een boete van € 22.500,- krijgt. Verder bepaalt de rechtbank dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de bestreden besluiten.
8.1.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet de minister in beide zaken het griffierecht (van € 371,- per zaak) aan eiseres vergoeden.
8.2.
Ook krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Omdat sprake is van één bezwaarschrift, één beroepsschrift en één verweerschrift, beide zaken tezamen op de hoorzitting en op de zitting in beroep zijn behandeld, moeten beide zaken volgens de rechtbank als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Beluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt. De vergoeding bedraagt € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van de rechtbank, met een waarde per punt van € 907,-, en wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 mei 2024 voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de boete voor overtreding van de Wml € 40.000,- is;
- herroept het primaire besluit van 30 oktober 2023 voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de boete voor overtreding van de Wml € 40.000,- is;
- bepaalt dat aan eiseres een boete wordt opgelegd van € 22.500,- voor overtreding van de Wml;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 mei 2024 voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de boete voor overtreding van de Atw € 11.250,- is;
- herroept het primaire besluit van 12 september 2023 voor zover daarin beslist dat de hoogte van de boete voor overtreding van de Atw € 11.250,- is;
- bepaalt dat aan eiseres een boete wordt opgelegd van € 7.500,- voor overtreding van de Atw;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 742,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. S.E.C. Debets, leden, in aanwezigheid van P.C. Zevenbergen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2025.
De griffier is niet in staat
de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:8 bepaalt Pro dat indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd.
Artikel 5:46, tweede lid, bepaalt dat tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Artikel 8:72a bepaalt dat indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, hij een beslissing neem omtrent het opleggen van de boete en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml)
Het eerste lid van artikel 7 bepaalt Pro dat de werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht heeft op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
Het eerste lid van artikel 15 bepaalt Pro dat de werknemer jegens de werkgever recht heeft op een vakantiebijslag ten minste tot een bedrag van 8% van zijn ten laste van de werkgever komende loon, alsmede van de uitkeringen waarop hij tijdens de dienstbetrekking krachtens de Ziektewet, hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1 of de artikelen 4:2b of 6:3 van de Wet arbeid en zorg en de Werkloosheidswet aanspraak heeft, met dien verstande, dat het bedrag waarmede de som van dit loon en deze uitkeringen het drievoud van het minimumloon overschrijdt buiten beschouwing blijft.
In artikel 18b, tweede lid, is bepaald dat als overtreding wordt aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
een opgave als bedoeld in artikel 626 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn Pro ingehouden op of verrekend met het minimumloon;
[…]
Het eerste lid van artikel 18f bepaalt dat de bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (lees: € 103.000,-).
Het zesde lid van artikel 18f bepaalt dat de Minister beleidsregels vaststelt waarin onder meer de boetebedragen voor iedere overtreding worden vastgesteld.
Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wml 2018 (de Beleidsregel)
Artikel 8 bepaalt Pro in het eerste lid dat indien een werkgever niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml, hem voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete wordt opgelegd van € 12.000.
Het tweede lid bepaalt dat de boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel.
Boetebedragen overtreding artikel 18b, tweede lid, bij arbeidsduur korter dan zes maanden
Duur tewerkstelling
≤ 1 maand
€ 5.000
>1 – < 3 maanden
€ 7.000
3 – < 6 maanden
€ 9.000
Artikel 15 bepaalt Pro dat tet totaal aan op te leggen boetes per werknemer niet hoger kan zijn dan € 12.000, onverminderd de bevoegdheid om de boete te verhogen op grond van artikel 18f, tweede tot en met vijfde lid, van de Wml.
Arbeidstijdenwet (Atw)
Artikel 4:3 eerste Pro lid bepaalt dat een werkgever een deugdelijke registratie voert terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (de Beleidsregel)
Artikel 1
1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van Pro de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1bij deze beleidsregel is gevoegd.
2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen:
overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2bij deze beleidsregel is gevoegd.
Artikel 2
De in bijlage 1 genoemde boetenormbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor een werkgever die 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers in dienst heeft (middelgroot bedrijf).
Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes:
a. 0,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die minder dan 10 werknemers in dienst heeft (kleinbedrijf);
b. 0,75 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die 10 of meer, maar minder dan 50 werknemers in dienst heeft (middenbedrijf);
c. 1,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die 100 of meer werknemers in dienst heeft (grootbedrijf).
3. Een al dan niet op het aantal werknemers dat in dienst is van de werkgever gecorrigeerd normbedrag, is het uitgangsbedrag voor de eventuele verdere berekening van de bestuurlijke boete.
Artikel 6
Het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag wordt met anderhalf vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
Bijlage 1 (Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet)
Onderwerp ‘algemene verplichtingen’: ‘’arbeids- en rusttijdenregistratie’: boetenormbedrag € 10.000,-
Bijlage 2 (Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd)
a. Het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie indien hierdoor een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk is.