ECLI:NL:RBROT:2023:4950

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 22/3449

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juni 2023 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. E. Dans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. M. Kool).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete die aan eiseres is opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 17 december 2023 heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 17.500,-.

1.1.

Met het bestreden besluit van 10 juni 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en de boete gematigd tot € 16.250,-.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 18 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam], en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het besluit

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 28 oktober 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA.

De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:

“
Datum en tijdstip van de bevinding: 9 juli 2021 omstreeks 10:00 uur.

Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam], functie: plantmanager.

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de niet gekoelde opslagruimte van het bedrijf. Deze ruimte is apart aangebouwd, naast de kantine en het kantoor van het uitzendbureau. Het gebouw heeft twee grote deuren, die gelijktijdig als ingang/uitgang worden gebruikt. Eén deur kijkt naar de kledingruimte (en tijdelijke kantine) en de tweede deur kijkt naar het kantoor van de export/verkoop afdeling. Beide deuren zijn gemaakt als "garagedeuren", die naar boven getild kunnen worden en daardoor open gaan en ook vervolgens naar beneden kunnen zakken, waardoor men ze dicht kan doen.

In deze ruimte zag ik opgestapelde kratten op pallets staan. Deze kratten waren van boven afgedekt met blauwe folie, aan de zijkant waren de kratten niet afgedekt, zie fotobijlage foto 2. Deze ruimte was ongeveer half vol met deze pallets met lege kratten. Uit nadere inspectie bleek mij dat alle kratten schone kratten waren die het bedrijf gebruikt voor de opslag van humaan bestemd product. Eén pallet met daarop gestapelde kratten stond tegen een muur van de ruimte, zie fotobijlage foto 1.

Naast deze pallet stonden twee rode bakken, met plastic folie op de bovenkant. De bak direct naast de pallet met schone vleeskratten (verder: "linker bak"), was afgedekt met blauwe plastic folie. Dit zowel op en compleet om de opening van de bak. In de tweede rode bak (verder: "rechter bak") lag de folie op het product in de bak. Bij de zijkant van de bak (aan de binnenkant van de bak) was de rand van folie een paar centimeters verschoven waardoor ik zag dat het product niet volledig afgedekt was, zie fotobijlage foto 5.

Na mijn bevindingen liep ik naar het kantoor van de export/verkoop afdeling. Ik heb aan de medewerker het telefoonnummer van de plantmanager gevraagd en ben terug naar de opslagruimte gelopen. Daar heb ik geprobeerd de plantmanager te bellen. Ik kreeg hem niet te pakken. Nadat ik een paar minuten gewacht had, heb ik de plantmanager opnieuw gebeld. Gedurende deze periode (10-15 minuten) heb ik geen medewerkers gezien die bezig waren met deze bakken.

Hierna zag ik de teamleider inpak-delen lopen en ik riep hem. Ik liet hem mijn bevindingen zien en vroeg hem of hem iets bekend was over de bakken en de reden waarom die bakken daar stonden. Hij gaf aan hier niets van te weten. Ik verzocht hem dat hij ook zou proberen de plantmanager te bellen. Hem is dat wel gelukt. Inmiddels vroeg ik de teamleider waarvoor deze ruimte gebruikt werd. Hij vertelde dat deze ruimte bedoeld is voor het opslaan van schone kratten en dat deze kratten uitsluitend voor humaan bestemd product zijn. Gedurende de hele tijd, vanaf dat ik de bakken voor het eerst heb gezien, zag ik 4-5 vliegen rond de bakken vliegen. 1-2 vliegen vlogen naar de rechter bak en gingen onder de folie op het product zitten, zie fotobijlage foto 6.

De plantmanager heeft aan de medewerkers de opdracht gegeven om de bakken naar de ruimte voor CAT3 materiaal te verplaatsen.

Ik zag dat tijdens de opslag geen gebruik werd gemaakt van afgesloten recipiënten voor de opslag van dierlijke bijproducten, ter voorkoming van risico's voor de volksgezondheid en de diergezondheid.

[…]

Ik bracht [naam], als plantmanager, van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan. Ik heb het rapport van bevindingen tevens per e-mail aangezegd, zie bijlage aanzegging rapport per email 12-07-2021.”

3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:

“De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten voldeden aan de eisen inzake verzameling. Tijdens de opslag van dierlijke bijproducten werd geen gebruik gemaakt van afgesloten recipiënten.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 17, eerste lid, en Bijlage VIII, Hoofdstuk I, Afdeling 1, onder punt 1, van Verordening 142/2011^[1], gelet op artikel 21, eerste lid van Verordening 1069/2009^[2].

Verweerder heeft eiseres daarvoor in het bestreden besluit een boete opgelegd van € 16.250,-. Daartoe heeft verweerder het standaardboetebedrag (€ 2.500,-) gehalveerd omdat sprake is van een gering risico of gevolg voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu, en dat bedrag vervolgens verhoogd met het bedrag van een eerder aan eiseres opgelegde boete (van € 15.000,-), op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (hierna: Besluit handhaving).

Beoordeling door de rechtbank

4. Niet in geschil is dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd. De rechtbank beoordeelt hierna of verweerder daarvoor terecht eiseres de boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. Eiseres voert aan dat de boete onevenredig hoog is. Verweerder had rekening moeten houden met de mate van verwijtbaarheid zoals volgt uit diverse uitspraken^[3]van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Beoogd was de bak volledig af te dekken met de gebruikelijke afdekhoes maar die was om onbekende reden losgeraakt. Eiseres betwist dat de hoes is losgeraakt omdat deze door ouderdom versleten was, zoals verweerder suggereert. De hoezen worden namelijk eenmalig gebruikt en daarna weggegooid. Veel andere slachterijen gebruiken die ook. Er is sprake van verminderde verwijtbaarheid en dat had aanleiding moeten zijn om de boete in elk geval met 75 procent te matigen. De verhoogde boete staat ook in geen verhouding tot de ernst van de overtreding. De bak stond in een afgesloten ruimte en was wel (grotendeels) bedekt met folie maar die was een paar centimeter verschoven. Er was sprake van een gering risico voor de volksgezondheid en verweerder heeft om die reden ook de boete gematigd. Maar het resterende bedrag is nog steeds een factor 6,5 van het standaardboetebedrag en dat doet geen recht aan de geringe ernst van de overtreding. Daarbij gaat het volgens het toepasselijke interventiebeleid van verweerder om een niet ernstige overtreding die ook afgedaan had kunnen worden met een schriftelijke waarschuwing, corrigerende interventie of nalevingshulp. Toepassing van de recidiveregeling leidt bovendien in dit geval tot een onevenredig hoge boete omdat bij eiseres sprake is van permanent toezicht. Het Besluit handhaving is van toepassing op allerlei exploitanten maar alleen bij een slachterij wordt permanent en continu toezicht gehouden. De kans dat bij een slachterij een overtreding wordt geconstateerd is dus vele malen groter. Ook de proeftijd van vijf jaar in de recidiveregeling is onevenredig lang. Het is praktisch onmogelijk om vijf jaar lang de processen in de slachterij volstrekt foutloos uit te voeren en dus om vermeerdering vanwege recidive te vermijden. Integendeel, de boetes zullen alleen maar oplopen en dat kan niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever, aldus eiseres.

6.1.

Ten aanzien van de verwijtbaarheid overweegt de rechtbank dat het beroep van eiseres op genoemde uitspraken van de Afdeling niet slaagt omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. In de zaken waarin de Afdeling uitspraak heeft gedaan was de hoogte van de boete gebaseerd op beleid en dus artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. In deze zaken is de hoogte van de boete voor overtredingen van de Wet dieren echter bij wettelijk voorschrift vastgesteld^[4]en is dus artikel 5:46, derde lid, van de Awb op de boete van toepassing. Daarnaast is het boetestelsel in de arbeidsomstandighedenwetgeving waarover de Afdeling uitspraak heeft gedaan niet vergelijkbaar met het boetstelsel dat hier van toepassing is. In de boetesystematiek voor overtredingen van de Wet dieren is namelijk een normale verwijtbaarheid het uitgangspunt (en niet opzet) en zijn de boetebedragen daar op afgestemd, zoals verweerder ook heeft toegelicht. Wel kan in een voorkomend geval aanleiding bestaan om op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb de boete te matigen vanwege de bijzondere omstandigheid dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank volgt eiseres echter niet in haar betoog dat daarvan in dit geval sprake is omdat wel beoogd was de bak volledig af te dekken maar de hoes om onbekende reden was losgeraakt. Op eiseres rust de verplichting om dierlijke bijproducten op te slaan in afgesloten recipiënten. Gelet daarop moet het aanbrengen van de hoezen over de bakken met dierlijke bijproducten zorgvuldig gebeuren, zodanig dat de hoezen niet los kunnen raken. Als een hoes een bak niet volledig afsluit, dan is de hoes niet juist aangebracht en/of heeft eiseres niet gecontroleerd of de recipiënt volledig door een hoes was afgedekt en afgedekt bleef. De overtreding is eiseres dus niet verminderd verwijtbaar.

6.2.

Uit het hier van toepassing zijnde interventiebeleid volgt dat sprake is van een categorie C overtreding waarvoor eerst schriftelijk wordt gewaarschuwd en waarbij pas bij herhaalde overtreding een boete wordt opgelegd.^[5]In dit geval heeft verweerder een verhoogde boete opgelegd omdat eiseres al vaker is beboet voor eenzelfde overtreding. Het stadium waarin eiseres voor een eerste (of tweede overtreding) nog wordt gewaarschuwd is dus al gepasseerd. Reeds daarom hoefde verweerder op grond van zijn beleid niet te volstaan met een waarschuwing voor deze overtreding.

6.3.

In de bijlage van de Regeling handhaving is de overtreding die hier aan de orde is aangemerkt als categorie 3 en gelet op artikel 1.2 van deze regeling, gelezen in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving, geldt voor deze categorie een standaardboete van € 2.500,-. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 142/2011 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid en diergezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt dit standaardboetebedrag voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. Verweerder heeft in deze zaak de standaardboete verhoogd omdat sprake is van recidive. Verweerder heeft daarbij betrokken dat eiseres zes keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding (dit is dus de zevende boete).

6.4.

In artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving staat:

“Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.”

In de Nota van Toelichting op het Besluit handhaving^[6]staat over dit voorschrift:

“
Recidive is de derde boeteverhogende omstandigheid die in dit besluit is opgenomen. Als een overtreder binnen vijf jaar nadat voor een overtreding een bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden opnieuw die overtreding begaat, wordt het boetebedrag van de overtreding verhoogd met het bedrag van die eerder opgelegde bestuurlijke boete. Het eerste lid van artikel 2.5 van dit besluit is beperkt tot gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden. […]

Met de termijn van vijf jaar wordt aangesloten bij de recidivetermijn die wordt gehanteerd in het strafrecht. De termijn start op het moment dat de eerder opgelegde bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden, omdat die boete tot die tijd nog kan worden aangevochten. Veelvuldige recidive is een voorbeeld van een ernstige situatie als bedoeld in artikel 8.10,

eerste lid, van de wet die aanleiding kan zijn om een overtreding aan het openbaar ministerie voor te leggen. Daarover worden afspraken gemaakt met het openbaar ministerie, zoals in paragraaf 2.2 is besproken. Deze systematiek waarbij de bestuurlijke boete wordt verhoogd bij recidive werkt als volgt. Een overtreder aan wie een boete van € 1500 is opgelegd en die binnen vijf jaar nadat die boete onherroepelijk is geworden eenzelfde overtreding begaat, krijgt voor die tweede overtreding een boete van € 3000. Begaat de overtreder binnen vijf jaar na die tweede overtreding opnieuw eenzelfde overtreding, dan is de boete voor de derde overtreding € 4500, enzovoorts. Daarbij geldt steeds het criterium dat de eerder opgelegde bestuurlijke boete onherroepelijk moet zijn.”

6.5

Niet in geschil is dat eiseres (meermaals) eerder onherroepelijk is beboet voor eenzelfde overtreding. Bij toepassing van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving zou die recidive leiden tot een boete van € 17.500,-, zij het dat verweerder de boete heeft gematigd naar € 16.2500,- omdat sprake is van een gering risico of gevolg voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu. De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb^[7]vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

6.6.

De rechtbank vindt het op zichzelf niet onevenredig dat in deze zaken het standaardboetebedrag vanwege recidive wordt verhoogd. Ook de daarbij gehanteerde termijn van vijf jaar vindt de rechtbank niet onredelijk. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen dat eiseres opnieuw een overtreding begaat (speciale preventie). Dat het voor eiseres onmogelijk zou zijn om verhoging van de boetes te voorkomen, vindt de rechtbank niet aannemelijk. Daarbij is van belang dat de Europese wetgever ervan uitgaat dat exploitanten, zoals eiseres, aan de voorschriften in Verordening 142/2011 en Verordening 1069/2009 voldoen (en kunnen voldoen) en geen enkele overtreding begaan. Bovendien wordt een boete vanwege recidive alleen verhoogd als het gaat om eenzelfde overtreding, in dit geval het niet gebruikmaken van afgesloten recipiënten bij de opslag van dierlijke bijproducten. Niet is gebleken dat eiseres die overtreding in haar bedrijfsproces niet kan voorkomen, onder meer door alertheid en zorgvuldigheid bij het afdekken van de recipiënten en controles daarop. Dat volgens het interventiebeleid van verweerder bij dit type overtreding (categorie C) het gevaar voor de dier- of volksgezondheid als minder ernstig wordt ingeschat (minder ernstig dan bij categorie B) maakt ook niet dat verweerder in het algemeen bij deze overtreding de recidivebepaling niet zou mogen toepassen. Ook bij herhaalde overtreding in categorie C volgt immers een boete waarop de recidivebepaling van artikel 2.5 van het Besluit handhaving van toepassing is. Bovendien is bij de bepaling van de hoogte van de boete in de bijlage van de Regeling handhaving al rekening gehouden met de ernst van deze overtreding in het algemeen en is deze ook als voldoende ernstig ingeschat om deze in te delen in boetecategorie 3. Dat in de recidiveregeling geen onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven waar wel en waar geen permanent toezicht plaatsvindt vindt de rechtbank op zichzelf ook niet onevenredig. Niet is gebleken dat de frequentie van het toezicht bij eiseres hoger is dan bij andere vergelijkbare bedrijven^[8]. Bovendien houdt verweerder in zijn algemeen en specifiek interventiebeleid wel rekening met de situatie van frequent / permanent toezicht; zo geldt dan bijvoorbeeld dat er eerst nog (een extra keer) moet worden gewaarschuwd voordat een boete mag worden opgelegd.

6.7.

De wetgever heeft geen maximum vastgesteld voor verhoging van de boetes vanwege recidive. Dat neemt niet weg dat bij de onder 6.5 genoemde evenredigheidstoets op een gegeven moment de conclusie kan zijn dat een boete na veelvuldige verhoging niet meer redelijk is te achten gelet op de aard, ernst en omstandigheden van het geval. Ook verweerder erkent dit en hanteert intern het beleid dat het standaardboetebedrag bij categorie 3 zaken maximaal zeven keer wordt verhoogd. Dat maximum doet volgens verweerder recht aan de ernst van dit type overtredingen terwijl het nog een voldoende afschrikwekkend effect heeft in het kader van de speciale preventie. Op zichzelf vindt de rechtbank die maximering niet onredelijk. Echter, toepassing van de recidivebepaling leidt naar het oordeel van de rechtbank in dit geval tot een onevenredige uitkomst, gelet op de ernst van de overtreding in deze zaak. Niet in geschil is dat het risico van deze overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid en het milieu gering was. Verweerder heeft om die reden ook het standaardboetebedrag gehalveerd met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. Bij een eerste overtreding zou die halvering hebben geleid tot een boete van € 1.250,- in plaats van het standaardboetebedrag van € 2.500,-. In dit geval heeft verweerder het standaardboetebedrag ook gehalveerd maar komt verweerder met toepassing van de recidiveregeling uit op een boete van € 16.250,-. Dat is een zeer gering verschil ten opzichte van de boete die bij deze recidive zou zijn opgelegd als de risico’s voor de volks- en diergezondheid niet gering waren, namelijk € 17.500,-. Dat geringe verschil is niet redelijk. De rechtbank vindt de boete van € 16.250,- daarom, gelet op de vaststaande geringe ernst van de overtreding in dit geval, onevenredig hoog. De rechtbank vindt in dit geval een boete van € 8.750,- wel evenredig. Daarbij gaat de rechtbank uit van de door verweerder toegepaste halvering van het standaardboetebedrag vanwege de geringe ernst in dit geval en vermenigvuldigt zij dat zeven keer om recht te doen aan het feit dat sprake is van veelvuldige recidive, wat in normale omstandigheden tot een verzevenvoudiging van het standaardboetebedrag zou leiden.

Conclusie en gevolgen

7. Uit al het voorgaande volgt dat de door verweerder opgelegde boete niet evenredig is. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de hoogte van de boete. Gelet op artikel 8:72a van de Awb voorziet de rechtbank zelf in de zaak door het primaire besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft, te vernietigen en zelf de boete vast te stellen op € 8.750,-.

8. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep wordt voor elke proceshandeling een bedrag van € 837,- vergoed. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 10 juni 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
stelt de boete vast op € 8.750,-;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten van eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en

mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. S. Veling, leden, in aanwezigheid van

mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2023.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.