ECLI:NL:RBROT:2023:4477

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 21/5548, ROT 21/5549, ROT 21/5690 en ROT 21/5691

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2023 in de zaken tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen vier boetes van € 5.000,- voor overtredingen van de Wet dieren. Met twee besluiten van 16 april 2021 en twee besluiten van 12 maart 2021 heeft verweerder eiseres de boetes opgelegd.

1.1.

Met twee bestreden besluiten van 21 september 2021 en twee bestreden besluiten van 30 september 2021 op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.

1.2.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 18 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] (bestuurder van eiseres), [naam] (bedrijfsdierenarts bij eiseres), de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van de besluiten

2. Verweerder heeft zijn besluiten gebaseerd op vier rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.

2.1.

In het rapport van bevindingen van 28 december 2020 (ROT 21/5548) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 2 december 2020 omstreeks 13.00 uur onder meer het volgende:

“
Ik bevond mij tijdens het regulier toezicht op de gang tussen de lift en de afdeling waar de darmenpakketten verwerkt worden. Ik zag dat er op deze gang palletboxen stonden die gevuld waren met vetten, verkregen bij het splitsen van het darmpakket, bestemming humane consumptie. Op de palletbox zat een etiket met de beschrijving: geschikt voor humane consumptie en het EG nummer 214.

Ik zag dat er verspreid over het hele plafond van de gang condensdruppels hingen. Ik zag dat er condensdruppels hingen boven de palletboxen met voor humane consumptie bestemde vetten. Ik zag dat de palletboxen en de daarin aanwezige voor humane consumptie bestemde vetten niet afgedekt waren.

Ik zag de condens met ongeveer een 10-tal druppels per minuut op de vetten, bestemd voor humane consumptie, vallen.

Ik heb de opdracht gegeven aan [naam] om de palletboxen met voor humane consumptie bestemde vetten te verwijderen van onder de condensvorming en de condens weg te halen. Ik heb de opdracht gegeven om de met condens bezoedelde vetten, bestemd voor humane consumptie, te behandelen zodanig dat het verhoogde risico op het ongeschikt worden van levensmiddelen voor menselijke consumptie door bezoedeling teniet wordt gedaan en dat dev
oedselveiligheid weer geborgd kan worden.

Medewerkers van [eiseres] hebben bovengenoemde opdrachten uitgevoerd. Zij hebben de condens verwijderd en de met condens bezoedelde levensmiddelen behandeld door deze opnieuw te wassen.

Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.

[…]

Ik zag dat er condens op de palletboxen en op de voor humane consumptie bestemde vetten viel.”

2.2.

In het rapport van bevindingen van 16 december 2020 (ROT 21/5549) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 3 december 2020 omstreeks 12.05 uur onder meer het volgende:

“
Tijdens de uitoefening van mijn reguliere taak als toezichthoudend dierenarts van de NVWA, belast met de PM (Post Mortem) 2 keuring bij [eiseres], bevond ik mij omstreeks 12:05 uur in de karkaskoelcel.

Ik zag daar dat er zich hangende druppels condens bevonden aan de onderkant van een chiller, boven de rails waarover de voor humane consumptie bestemde varkenskarkassen verplaatst werden (zie foto 1 van de fotobijlage). Daarna zag ik verderop in de karkaskoeling boven een andere rail aan een metalen plaat onder de koeler aan het plafond en aan een buis aan het plafond ook verscheidene druppels condens hangen (zie foto’s 2 en 3 van de fotobijlage). Ik zag dat er condensdruppels vielen op de onder deze rails hangende, voor humane consumptie bestemde, varkenskarkassen.

Op mijn aanwijzingen is het condens verwijderd door een medewerker van het bedrijf. De karkassen onder de betreffende plaatsen waar de condens zich bevond, zijn verwijderd en de vrijgekomen ruimte daaronder open gelaten.

De heer [naam], chef snijzaal, kon ik niet vinden om mijn bevindingen mee te delen, waarop ik ze rechtstreeks gedeeld heb met de bedrijfsleider van [eiseres], de heer [naam].

Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.

[…]

Ik zag dat er condens op goedgekeurde karkassen viel.”

2.3.

In het rapport van bevindingen van 28 oktober 2020 (ROT 21/5690) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 12 oktober 2020 omstreeks 11.32 en 13.42 uur onder meer het volgende:

“
Tijdens de uitoefening van mijn reguliere taak als toezichthoudend dierenarts van de NVWA, belast met de PM (Post mortem) 2 keuring bij [eiseres], bevond ik mij omstreeks 11.32 uur in de opknapcel, alwaar ik een varkenskarkas had goedgekeurd. Dit karkas werd daarna via de rails aan het plafond verplaatst naar de karkaskoelcel. Daarbij zag ik verderop in de karkaskoelcel dat een metalen plaat die zich bevond onder een koeler aan het plafond, bedekt was met hangende druppels condens, terwijl zich onder de plaat rails bevonden met voor humane consumptie bestemde karkassen. Hierop heb ik direct de chef van de schone slachthal, [naam], aangesproken. Hij verwees mij echter door naar de verantwoordelijk chef van de uitsnijderij, [naam]. Omdat ik [naam] zocht, maar niet kon vinden, maar wel [naam], verantwoordelijk medewerker voor de karkaskoelcel, zag, heb ik hem de condensdruppels aan de metalen plaat onder de koeler aan het plafond laten zien, waarop hij het personeel kon aansturen om de condens te verwijderen. Aangezien ik [naam] nog steeds niet kon vinden, ben ik rechtstreeks naar [naam], bedrijfsleider, gegaan, om hem van mijn bevindingen op de hoogte te stellen en hem mee te delen dat ik hiervoor een rapport van bevindingen zou opmaken.

Hij vertelde mij dat de betreffende koeler kapot en uitgezet was en dat deze koeler diezelfde ochtend gerepareerd zou worden.

Toen ik omstreeks 13:42 uur terug kwam in de karkaskoelcel om te zien of de reparatie van de koeler gelukt was, bleek er wederom condens op dezelfde metalen plaat onder de koeler aan het plafond aanwezig te zijn. Deze keer zag ik ook condensdruppels die op de eronder hangende varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie, vielen. Hierop ben ik weer direct naar [naam] en [naam] gegaan om ook deze bevinding aan hen te melden. Tevens heb ik aangegeven dat ik ook deze bevinding zou opnemen in een rapport van bevindingen.

Ondanks mijn constatering om 11:32 uur die morgen, werd het vallen van condensdruppels op karkassen, goedgekeurd voor humane consumptie, niet voorkomen, noch door de ontstane condens tijdig weg te halen, noch door geen karkassen te hangen aan de rails onder de betreffende kapotte koeler, totdat de koeler wel gerepareerd zou zijn.

Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.

[…]

Ik zag dat er condens op goedgekeurde karkassen viel.”

2.4.

In het rapport van bevindingen van 19 oktober 2020 (ROT 21/5691) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 6 oktober 2020 omstreeks 5.30 uur onder meer het volgende:

“
Ik bevond mij omstreeks 5:30 uur in de karkaskoeling van het slachthuis [eiseres] waar ik een systeeminspectie erkenning verlening en onderhoud uitvoerde. Ik zag dat er een koelingseenheid hing boven karkassen in het midden van de karkaskoelcel. Onder deze koelingseenheid hing een opvangbak om condens van de koelingseenheid op te vangen.

Ik zag dat er tientallen waterdruppels naar beneden vielen vanaf de rand van de opvangbak. Ik zag dat deze waterdruppels vielen op varkenskarkassen die onder deze koeling eenheid hingen. Ik zag dat er een gezondheidsmerk op de varkenskarkassen aanwezig was. Ik zag dat de varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie, verontreinigd werden met waterdruppels afkomstig vanuit de opvangbak van de koelingsunit.

Ik heb de opdracht gegeven aan de verantwoordelijke van de uitsnijderij om de baan, waar haken met karkassen overheen gaan, vrij te maken zodat er geen verdere bezoedeling met condens kon optreden en alle karkassen die onder de druipende koeling eenheid hingen opnieuw schoon te branden.

Ik zag dat er condens op vlees viel.

[…]

Omstreeks 5:45 uur bevond ik mij in de ruimte tussen de karkaskoelcel en de uitsnijderij. Ik zag dat er op dit moment condens hing aan het plafond in deze ruimte. Op dit moment zag ik dat er nog geen karkassen onderdoor kwamen.

Tijdens het vervolg van mijn systeeminspectie erkenning verlening en onderhoud bevond ik mij omstreeks 5:55 uur in de koelcel die zich tussen de expeditie en de uitsnijderij bevind. Ik zag daar in de buurt van de ingang van de uitsnijderij dat er condens hing boven kratten met varkenspoten die geschikt waren voor humane consumptie. Ik zag dat de condens zich samenvoegde tot druppels. De varkenspoten in de kratten waren niet afgedekt. Ik heb aan de verantwoordelijke van de expeditie de opdracht gegeven om de kratten te verplaatsen en decondens weg te halen.

Ik bevond mij om 6:10 uur opnieuw in de ruimte tussen de karkaskoelcel en de uitsnijderij, waar de koppen en de poten worden afgesneden voordat ze de snijzaal ingaan. Ik zag dat er condens hing aan het plafond en nu gingen er wel varkenskarkassen, goedgekeurd voor humane consumptie, met een ketting onder deze condens aan het plafond door. Ik zag dat de condens zich samenvoegde tot druppels.

Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.”

3. Op grond van de vier rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres de volgende beboetbare feiten heeft gepleegd:

3.1.

Beboetbaar feit 1: “De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid 1, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004^[1].

3.2.

Beboetbaar feit 2: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004.

3.3.

Vanwege samenhang tussen beide feiten heeft verweerder volstaan met de oplegging van één boete per boetezaak, namelijk de boete die geldt voor beboetbaar feit 1 en dat is een boete van € 5.000,-. Dit bedrag is een verhoging van het standaardboetebedrag dat voor dit soort overtredingen geldt omdat er volgens verweerder sprake is van recidive.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boetes terecht heeft opgelegd maar dat de beroepen gegrond zijn omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. Eiseres voert aan dat punt 2, hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 niet iedere condensvorming verbiedt. Het enkele feit dat er condens is geconstateerd betekent niet automatisch dat de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de betreffende bedrijfsruimten niet in orde zouden zijn. Er kunnen immers altijd storingen en andere calamiteiten zijn die kortstondig tot condensvorming leiden. Eiseres vraagt de rechtbank om zo nodig over de uitleg van dit voorschrift een prejudiciële vraag te stellen. Daarbij is condensvorming in deze levensmiddelenbedrijfstak niet te voorkomen; men kan enkel zorgen dat het ontstaan tot een minimum wordt beperkt. Eiseres ziet hiervoor een aanwijzing in hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, dat specifieke eisen stelt aan plafonds en voorschrijft om condens te beperken. Verweerder heeft volstaan met de vaststelling dat er condens aanwezig was, zonder na te gaan of er iets mis is met de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de betreffende ruimten. Dat is onvoldoende voor vaststelling van de overtreding, aldus eiseres.

6.1.

Beboetbaar feit 1 ziet op een overtreding van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004. Daarin staat:

“De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”

Naar het oordeel van de rechtbank is deze norm duidelijk: condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Er is geen reden om over de uitleg van deze norm prejudiciële vragen te stellen. Anders dan eiseres stelt, hoeft verweerder voor een vaststelling van een overtreding van dit voorschrift in het algemeen niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van

29 maart 2022^[2]doet een bepaalde mate van condensvorming immers al veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen. Weliswaar is niet uitgesloten dat condensvorming een andere oorzaak heeft, bijvoorbeeld een calamiteit die geen verband houdt met de constructie van de ruimte, maar dit dient per geval te worden beoordeeld.

6.2.

Daarnaast is van belang dat het hier gaat om een resultaatsverplichting, zoals het CBb eveneens heeft overwogen^[3]. Het betoog van eiseres dat condensvorming in een slachterij niet is te voorkomen, en slechts moet worden beperkt, treft in zoverre geen doel. Eiseres heeft in dit verband verwezen naar punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II, van Bijlage II, van Verordening 852/2004 waarin, kort gezegd, onder meer staat dat (voorzieningen aan) plafonds zo moeten zijn ontworpen en uitgevoerd dat condens wordt beperkt. Dat er in hoofdstuk II van Bijlage II een specifiek voorschrift is voor plafonds betekent echter niet dat de algemene eisen in hoofdstuk I niet meer gelden. De voorschriften in beide hoofdstukken gelden naast elkaar en sluiten elkaar niet uit. Uit de titels van beide hoofdstukken in Bijlage II volgt dat hoofdstuk I algemene eisen bevat voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen, terwijl in hoofdstuk II specifieke voorschriften zijn opgenomen voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Overigens is in alle vier de zaken (ook) condens vastgesteld in ruimten waar niet direct levensmiddelen werden bereid, behandeld of verwerkt, zoals op een gang en in een karkaskoelcel. Ook daarom heeft verweerder terecht in deze zaken hoofdstuk I van Bijlage II van toepassing geacht.

6.3.

De rechtbank begrijpt dat in een slachterij de vorming van condens niet in alle gevallen geheel te voorkomen is, gelet op de werkzaamheden en temperatuurverschillen tussen ruimten en producten. Dat neemt niet weg dat verweerder, gelet op de voorschriften van Verordening 852/2004 en het hoge niveau van bescherming van de consument dat de Europese wetgever nastreeft, wel van een slachterij mag verlangen dat, indien zich condens op een oppervlak bevindt, zij dit direct verwijdert. Daarbij is ook van belang dat condens op enig moment na het vallen op producten niet (goed) meer zichtbaar is. Adequaat verwijderen van condens is dus ook noodzakelijk om onzichtbare kruiscontaminatie te voorkomen.

7. Eiseres voert aan dat voor overtreding van punt 3, hoofdstuk IX, Bijlage II, van Verordening 852/2004 sprake moet zijn van een serieuze potentiële verontreiniging; die moet zodanig zijn dat levensmiddelen niet meer te consumeren zijn en schadelijk zijn voor de volksgezondheid. Daarvan is in deze gevallen niet gebleken. Eiseres wijst daarbij op het validatieverslag van het onderzoek dat zij heeft laten doen, waaruit blijkt dat contact van condens vanuit de productieomgeving bij eiseres geen chemische, fysische en microbiologische contaminatie van het product veroorzaakt die het ongeschikt maakt voor menselijke consumptie. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat condensdruppels schadelijk zijn voor de volksgezondheid, aldus eiseres.

7.1.

Beboetbaar feit 2 ziet op overtreding van punt 3, van hoofdstuk IX, van Bijlage II, van Verordening 852/2004. Daarin staat:

“In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”

Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en van verontreiniging is sprake bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar, zijnde een biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of de toestand van een levensmiddel, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid.^[4]Er hoeft niet vast te staan dat een levensmiddel daadwerkelijk verontreinigd is en/of daadwerkelijk niet meer geschikt is voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dit dus ook niet te onderzoeken. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd.

Verweerder heeft toegelicht dat condensdruppels een voedingsbodem kunnen zijn voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën, die door de waterdruppels kunnen worden verspreid. Ook kunnen waterdruppels verontreinigd zijn met chemicaliën. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat vlees waarop druppels condens vallen niet is beschermd tegen iedere vorm van verontreiniging waardoor het ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie.

In het door eiseres ingebrachte validatieverslag ziet de rechtbank geen reden voor een ander oordeel. Dit betreft slechts een beperkt onderzoek van monsters genomen op andere data en plaatsen in het bedrijf dan waar(op) de constateringen in deze vier zaken zijn gedaan. Bovendien blijkt uit dit validatieverslag dat in de onderzochte condens wel degelijk enterobacteriën zijn aangetroffen. In het validatieverslag wordt erop gewezen dat de aangetroffen hoeveelheid onder de normen blijft van Hoofdstuk 2, van Bijlage I, van Verordening 2073/2005, maar dat rechtvaardigt niet de conclusie dat de condens geen gevaar kan zijn als het met vlees in aanraking komt. Die normen zien namelijk niet op de eisen die aan condens of oppervlakken worden gesteld, maar op proceshygiënecriteria die bepalen of de procesbeheersing in een bedrijf moet worden herzien. Ook heeft verweerder er terecht op gewezen dat kolonies enterobacteriën in de condens zich kunnen vermenigvuldigen als ze op dierlijke producten terecht komen.

8. Eiseres betwist dat zij in deze vier zaken de overtredingen heeft begaan. Door haar medewerkers wordt continu gecontroleerd op de aanwezigheid van condens en wordt dit direct verwijderd. Soms is sprake van een calamiteit waardoor condens ontstaat, maar dat is dan niet aan gebreken in de constructie te wijten.

8.1.

In ROT 21/5548 is door de toezichthouder vastgesteld dat verspreid over het hele plafond van een gang condensdruppels hingen en dat met een tiental druppels per minuut de condens op vetten, bestemd voor humane consumptie viel. In ROT 21/5549 is door de toezichthouder vastgesteld dat op verschillende plekken in een karkaskoelcel druppels condens hingen en er ook druppels vielen op voor humane consumptie bestemde varkenskarkassen. De beschreven mate van condensvorming in beide zaken doet veronderstellen dat daaraan gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging of de afmetingen van de gang en koelcel ten grondslag lagen. Gesteld nog gebleken is dat de condensvorming een andere oorzaak had. Voorts staat voldoende vast dat eiseres niet tijdig zelf maatregelen heeft genomen om de condensvorming te voorkomen dan wel condens te verwijderen, nu er daadwerkelijk condensdruppels op vetten en karkassen, geschikt voor humane consumptie, vielen. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat eiseres in beide zaken condensvorming niet heeft voorkomen (beboetbaar feit 1) en levensmiddelen niet tegen verontreiniging heeft beschermd (beboetbaar feit 2).

8.2.

In ROT 21/5690 is door de toezichthouder vastgesteld dat in de karkaskoelcel condensdruppels hingen onder een plaat van een koeler en heeft hij de bedrijfsleider daarop aangesproken die hem vertelde dat de koeler uitgezet was en die ochtend gerepareerd zou worden. Ook als eiseres wordt gevolgd in haar stelling dat sprake was van een calamiteit en dat de condensvorming niet veroorzaakt werd door gebreken in de indeling of constructie van de ruimte, staat in elk geval vast dat eiseres vervolgens niet tijdig en adequaat heeft ingegrepen om verontreiniging van de varkenskarkassen te voorkomen. Immers, de toezichthouder heeft in de middag opnieuw geconstateerd dat er condens zat op dezelfde plaat en zag toen ook dat er condensdruppels vielen op de daaronder hangende varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie. Daarmee staat voldoende vast dat eiseres in elk geval beboetbaar feit 2 heeft begaan.

8.3.

In ROT 21/5691 is door de toezichthouder om 5.30 uur vastgesteld dat er waterdruppels hingen onder een opvangbak van de koelingseenheid en op varkenskarkassen vielen. Volgens eiseres ging het om een calamiteit - de koeling was kapot - en had zij, gezien het vroege tijdstip, nog geen gelegenheid gekregen om ten aanzien van de condens en karkassen actie te ondernemen. Echter, los van dit incident heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen op drie latere momenten op twee andere plekken ook condensvorming geconstateerd, waarbij in twee gevallen de condens zich samenvoegde tot druppels boven varkensvlees bestemd voor humane consumptie. De mate van die beschreven condensvorming doet veronderstellen dat daaraan in elk geval gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging of de afmetingen van de gang ten grondslag lagen. Voorts staat voldoende vast dat eiseres niet tijdig zelf maatregelen heeft genomen om de condensvorming te voorkomen dan wel condens te verwijderen: de condens in de koelcel tussen de expeditieruimte en de uitsnijderij werd pas verwijderd nadat de toezichthouder er op had gewezen en de condens die de toezichthouder om 5.45 uur in de ruimte tussen de kaskaskoelcel en de uitsnijderij aan het plafond zag hangen hing er om 6.10 uur nog terwijl er toen inmiddels voor menselijke consumptie bestemde karkassen onderdoor gingen. Daarmee staat dus in elk geval vast dat eiseres beboetbaar feit 1 heeft begaan.

9. Eiseres voert aan dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd. Uit een overgelegde weekrapportage blijkt dat in een ander soortgelijk geval is volstaan met het geven van een waarschuwing. Dat had verweerder in deze zaken ook moeten doen, aldus eiseres.

9.1.

Gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, was verweerder bevoegd eiseres voor deze overtredingen een boete op te leggen. Verweerder heeft in zijn interventiebeleid neergelegd in welke gevallen direct een boete wordt opgelegd en in welke gevallen er eerst wordt gewaarschuwd. In deze zaken is het Specifiek Interventiebeleid Vlees^[5]van toepassing en in de Bijlage daarbij zijn beide beboetbare feiten aangemerkt als een ernstige overtreding (klasse B), waarvoor direct een boeterapport wordt opgemaakt. Wel geldt op grond van dit interventiebeleid dat bij frequent toezicht, waarvan hier sprake is, de eerste keer dat deze overtreding wordt begaan nog een waarschuwing wordt gegeven en pas bij een tweede keer een boete wordt opgelegd. Dat is hier echter niet meer relevant aangezien niet in geschil is dat eiseres al eerder beboet is voor een soortgelijke overtreding en van een eerste overtreding was dus geen sprake meer. Verweerder heeft dus in overeenstemming met zijn interventiebeleid in deze zaken de boetes opgelegd. Eiseres heeft verwezen naar een weekrapportage waaruit kan worden afgeleid dat op 9 april 2021 condens is geconstateerd boven vlees/producten en dat sprake was van een lekkage van een koelunit. Niet is gebleken dat in dat geval een schriftelijke waarschuwing is gegeven. Maar los daarvan, het is de rechtbank ook niet gebleken dat sprake is van een gelijk geval als in deze zaken; daarvoor is de vermelding in de weekrapportage te summier. Daarbij, ook als in een enkel geval bij eiseres door een toezichthouder is besloten geen rapport van bevindingen op te stellen, betekent dat niet dat verweerder in een ander soortgelijk geval daar ook niet meer toe bevoegd zou zijn. Zoals hiervoor is overwogen volgt uit het beleid van verweerder dat een boeterapport mocht worden opgesteld in deze zaken. Verweerder heeft in de feitelijke omstandigheden in deze zaken ook geen reden hoeven zien om (in afwijking van zijn interventiebeleid) te volstaan met een waarschuwing. Gelet op de mate van condensvorming die is geconstateerd en de omstandigheid dat condens ook in aanraking kwam (of zou kunnen komen) met producten bestemd voor humane consumptie, merkt verweerder deze zaken terecht aan als ernstige overtredingen waarvoor het opleggen van een boete passend en geboden is.

9.2.

Over de hoogte van de opgelegde boetes overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - de bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Uit de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, volgt dat de standaardboete voor beide beboetbare feiten € 2.500,- is. De rechtbank vindt dit bedrag voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In deze gevallen heeft verweerder volstaan met het opleggen van één boete voor beide beboetbare feiten, vanwege de samenhang ertussen. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat verweerder in de vier zaken terecht heeft vastgesteld dat eiseres beboetbaar feit 1 en/of beboetbaar feit 2 heeft begaan. Vaststelling van één van de beboetbare feiten biedt reeds voldoende grondslag voor het opleggen van de boete. Verweerder heeft de boetes verhoogd tot € 5.000,- omdat sprake is van recidive; eiseres heeft eerder een boete gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank vindt dit boetebedrag in deze gevallen ook niet onredelijk of onevenredig. Het gaat hier om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten terwijl het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert. Voorts heeft eiseres geen andere bijzondere omstandigheden aangevoerd die aanleiding hadden moeten zijn om de boetes te matigen. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken. Verweerder heeft dus terecht in deze vier zaken de boetes van € 5.000,- opgelegd.

10. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.

10.1.

Volgens vaste jurisprudentie^[6]geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.

10.2.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van de voornemens op 25 maart 2021 (in ROT 21/5548 en ROT 21/5549) en op 16 februari 2021 (in ROT 21/5690 en ROT 21/5691). Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in deze zaken met twee tot drie maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijdingen aanleiding om de boetes van € 5.000,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 4.750,-.

Conclusie en gevolgen

11. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boetes heeft opgelegd, maar dat de boetebedragen worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank de boetebedragen verlaagt, worden de bestreden besluiten in zoverre vernietigd en de primaire besluiten in zoverre herroepen. De beroepen zijn dus gegrond.

12. Omdat de beroepen gegrond worden verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.

13. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt per beroep € 360,- dus € 1.440,- in totaal voor de vier beroepen. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.

14. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand per beroep vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017.^[7]De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dus aan eiseres een bedrag van € 1.674,- aan proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten van 21 september 2021 en 30 september 2021, voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
herroept de primaire besluiten, voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
stelt de boetes vast op € 4.750,-;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van in totaal € 1.440,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten van eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, mr. E.R. Houweling en mr. S. Veling, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2023.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

ECLI:NL:RBROT:2023:4477

Beoordeling van boetes opgelegd aan slachthuis wegens overtredingen van de Wet dieren en Verordening 852/2004 met betrekking tot condensvorming en bescherming van levensmiddelen

Uitspraak

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2023 in de zaken tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Inleiding

Totstandkoming van de besluiten

Beoordeling door de rechtbank

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Voetnoten