Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 21/3695, ROT 21/3696, ROT 21/3697, en ROT 21/4074
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2023 in de zaken tussen
[naam eiseres]uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. E. Dans),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld).
Procesverloop
ROT 21/3695
In ROT 21/3695 (boetezaak 201805543) heeft verweerder bij besluit van 22 februari 2019 (het primaire besluit 1) aan eiseres een boete van € 5.000,- opgelegd voor overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 20 mei 2021 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
ROT 21/3696
In ROT 21/3696 (boetezaak 201902556) heeft verweerder bij besluit van 8 november 2019 (het primaire besluit 2) aan eiseres een boete van € 2.500,- opgelegd voor overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 28 mei 2021 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
ROT 21/3697
In ROT 21/3697 (boetezaak 202001429) heeft verweerder bij besluit van 13 november 2020 (het primaire besluit 3) aan eiseres een boete van € 5.000 - opgelegd voor overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 28 mei 2021 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
ROT 21/4074
In ROT 21/4074 (boetezaak 202001098) heeft verweerder bij besluit van 31 juli 2020 (het primaire besluit 4) aan eiseres een boete van € 2.500 - opgelegd voor overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 14 juni 2021 (het bestreden besluit 4) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Alle zaken
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft aanvullende beroepsgronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting in alle zaken heeft plaatsgevonden op 22 februari 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door een kantoorgenoot van haar gemachtigde, mr. R. Bassie, bijgestaan door [naam 1], bedrijfsleider. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 2], toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
Inleiding en totstandkoming van de bestreden besluiten
1.1. Verweerder heeft zijn besluit in ROT 21/3695 gebaseerd op het rapport van
bevindingen dat op 25 juli 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: woensdag 4 juli 2018 omstreeks 06:30 uur.
In het bedrijf aangesproken en. gelegitimeerd aan: [naam 3],
functie: personeelsmanager.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de aanvoer ter hoogte van de carrousel. Ik
bevond mij voor de eerste aanhanger. Ik was daar om het aanhangen van de
levende kuikens en de vulling van de carrousel te beoordelen.
Ik zag daar dat er in de carrousel een aantal levende kuikens op de rug lagen. Ik
pakte mijn stopwatch en telde gedurende 2 minuten het aantal rugliggers in de
carrousel. In 2 minuten tijd telde ik 9 rugliggers. Ik wachtte 5 minuten en telde
nogmaals gedurende 2 minuten het aantal rugliggers in de carrousel. Ik filmde
deze 2 minuten met mijn Samsung telefoon (het filmpje is op aanvraag
beschikbaar). In 2 minuten tijd telde ik 9 rugliggers.
Ik weet dat bij een bandsnelheid van 13.500 kuikens per uur de carrousel 20
seconden nodig heeft om eenmaal volledig rond te draaien.
Onder punt 5.9 Ophangen van de kuikens in de SWW RP07 Levende aanvoer en
ontvangst staat: 'Rugliggers in de carrousel dienen direct wanneer dit
geconstateerd wordt opgepakt te worden en in lijn gehangen te worden of direct
op zijn pootjes gezet te worden. Het criterium is dat een rugligger dus maximaal
één ronde in die positie in de carrousel aanwezig is.'
Bij het terugkijken van het filmpje wat ik gemaakt had op mijn Samsung telefoon
constateerde ik dat er meerdere kuikens waren die tenminste meer dan 1 ronde in
de carrousel op de rug lagen.
Tijdens mijn inspectie van de werkwijze van het slachtpersoneel dat dieren doodde
of ermee verband houdende activiteiten verrichte stelde ik vast dat het personeel
niet beschikte over het passende vakbekwaamheidsniveau. Ik stelde vast dat de
wettelijke voorschriften voor het doden of ermee verband houdend activiteiten niet
werden nageleefd toen ik bij het aanhangen van levende kuikens zag dat er niet
correct werd gehandeld door de personeelsleden. De kuikens die op de rug lagen
werden namelijk niet omgedraaid.
Uit mijn ervaring en kennis als dierenarts weet ik dat een kuiken wat op de rug
ligt, lijdt. Een kuiken heeft geen middenrif. Alle organen drukken bij het op de rug
liggen op de luchtzakken, die een kuiken nodig heeft om adem te halen. Daarbij is
een carrousel gevuld met andere kuikens, waarvan het gewicht ook op het kuiken
kunnen drukken. Wanneer je een kuiken te lang op de rug laat liggen, stikt het en
sterft een langzame, akelige dood.
Hierdoor werd de dieren niet elke vermijdbare vorm van lijden bespaard.”
1.2. Verweerder heeft zijn besluit in ROT 21/3696 gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 27 april 2019 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 18 april 2019 omstreeks 16:50 uur.
In het bedrijf aangesproken: [naam 4], functie: hoofd kwaliteit.
Ik bevond mij in de aanvoerhal bij het gedeelte waar de kuikens vanuit een
transportband op een ronddraaiende schijf vallen en waar de dieren handmatig
worden aangehangen aan de slachtlijn, zodat ze op de kop hangend in het
elektrische waterbad getransporteerd worden. Ik zag dat in de twee minuten
waarin ik dit proces beoordeelde, ca. 500 kuikens vanuit de transporttunnel op de
roterende schijf (carrousel) vielen. Deze hoeveelheid is passend en normaal bij de
bandsnelheid van 13.500 kuikens per uur.
Daar zag ik dat kuikens die nog in de carrousel zaten werden bedolven onder
kuikens die vanuit de transporttunnel op de carrousel vielen. 4 kuikens, die in de
carrousel op hun rug terecht kwamen bij het verplaatsen, hadden daarbij geen
mogelijkheid zich op te richten en konden niet meer opstaan. Deze 4 kuikens
werden bij de hernieuwde passage van de aanvoertunnel bedolven onder de nieuw
aangevoerde kuikens, die op de reeds op de rug liggende kuikens vielen. De
hangers moeten ervoor zorgen dat kuikens die op hun rug terechtgekomen zijn
niet worden bedolven onder nieuw aangevoerde kuikens. De kwaliteitsdienst van
[naam eiseres] heeft mij in het verleden mondeling toegelicht, het
aantal rugliggers die de laatste hanger passeren als prestatie indicator voor de
vullingsgrad van het carrousel te gebruiken. De grens voor beoordeling 'te vol'
werd toen gesteld op 3 rugliggers.
Uit mijn ervaring en kennis als dierenarts weet ik dat een kuiken wat op de rug
ligt lijdt. Op de rug liggende kuikens kunnen moeilijk ademen doordat een kuiken
geen middenrif heeft en hierdoor alle organen op de luchtzak drukken. Deze
situatie wordt verergert door de soortgenoten die op de borst van de rugliggers
belanden. Deze situatie dient spoedig te worden beëindigd en de toevoer van
nieuwe kuikens dient onderbroken te worden zodat de rugliggers uit de situatie
bevrijd kunnen worden. Ik heb de links naast mij staande hanger gewezen op de
rugliggers en deze werden onder de stapel nieuwe kuikens vandaan gehaald.
Uit containers gelost levend pluimvee werd bij het verplaatsen niet beschermd
tegen elke vermijdbare vorm van lijden.
De medewerker, [naam 5], die op het moment van de constatering de
snelheidshendel bediende en de aanvoer van nieuwe kuikens op het carrousel
limiteerde was in het bezit van een persoonscertificaat afgegeven door SVO-Lobex
(zie bijlage persoonscertificaat [naam 5]). De medewerker was onder ander
getoetst op de activiteit aanhaken of optakelen van levende dieren. Het bedienen
van de snelheidshendel is een handeling die wordt verricht in het kader van het
aanhaken van levende dieren. Gezien deze hanger een dubbele taak heeft,
namelijk het aanhangen van kuikens alsook het met de knie bedienen van de
aanvoer op het carrousel, dient de medewerker in het bezit te zijn van een
getuigschrift”
1.3. Verweerder heeft zijn besluit in ROT 21/3697 gebaseerd op het rapport van
bevindingen dat op 10 maart 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: dinsdag 10 maart 2020 omstreeks 6:30 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam 4],
functie: hoofd kwaliteitsdienst.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de aanvoer ter hoogte van de carrousel. Ik
bevond mij voor de eerste aanhanger. Ik was daar om het aanhangen van de
levende kuikens en de vulling van de carrousel te beoordelen.
Ik zag daar dat er in de carrousel een aantal levende kuikens op de rug lagen. Ik
telde gedurende 10 minuten het aantal rugliggers in de carrousel. In 10 minuten
tijd telde ik 31 rugliggers. Er mogen omwille van dierenwelzijn geen rugliggers
meer aangetroffen worden na 1 ronde in de carrousel. Tijdens de eerste ronde
moeten de rugliggers worden opgehangen. Er bevinden zich een 13-tal
aanhangers rond de carrousel. 1 ronde van de carrousel duurt 20 seconden. Het
dierenwelzijn wordt nog meer geschaad voor kuikens die desondanks 2 of meer
rondes zouden meedraaien. Kuikens die op de rug liggen lopen namelijk
voortdurend kans om bedolven te worden onder de 'nieuwe' kuikens die continu
aangevuld worden in de carrousel.
In de werkinstructie RP07 Levende aanvoer en ontvangst staat onder punt 5.9
Ophangen van de kuikens het volgende beschreven: 'Rugliggers in de carrousel
dienen direct wanneer dit geconstateerd wordt opgepakt te worden en in lijn
gehangen te worden of direct op hun pootjes gezet te worden. Het criterium is dat
een rugligger dus maximaal één ronde in die positie in de carrousel aanwezig is. ;
zie bijlage Werkinstructie RP07 Levende aanvoer en ontvangst versie 28 17-04-
2018.
Ik stelde vast dat de wettelijke voorschriften voor het doden of de daarmee
verband houdende activiteiten niet werden nageleefd toen ik bij het aanhangen
van levende kuikens zag dat er niet correct werd gehandeld door de
personeelsleden. De kuikens die op de rug lagen werden namelijk niet
omgedraaid. Ik zag dat de kuikens meer dan 1 ronde op hun rug waren blijven
liggen.
Uit mijn ervaring en kennis als dierenarts weet ik dat een kuiken dat op de rug
ligt, lijdt. Een kuiken heeft geen middenrif. Alle organen drukken bij het op de rug
liggen op de luchtzakken, die een kuiken nodig heeft om te ademen. Daarbij is
een carrousel gevuld met andere kuikens, wier gewicht ook op het kuiken kan
drukken. Wanneer je een kuiken te lang op de rug laat liggen, stikt het en sterft
een langzame, akelige dood. Hierdoor werd deze dieren niet elke vermijdbare
vorm van lijden bespaard.”
1.4. Verweerder heeft zijn besluit in ROT 21/4074 gebaseerd op het rapport van
bevindingen dat op 22 januari 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 13 januari 2020 omstreeks 6:00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam 3],
functie: bedrijfsleider.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de aanvoer ter hoogte van de carrousel. Ik
bevond mij voor de eerste aanhanger. Ik was daar om het aanhangen van de
levende kuikens en de vulling van de carrousel te beoordelen.
Ik zag daar dat er in de carrousel een aantal levende kuikens op de rug lagen. Ik
telde gedurende 10 minuten het aantal rugliggers in de carrousel. In 10 minuten
tijd telde ik 17 rugliggers.
In de werkinstructie RP07 Levende aanvoer en ontvangst staat beschreven onder
punt 5.9 Ophangen van de kuikens: Rugliggers in de carrousel dienen direct
wanneer dit geconstateerd wordt opgepakt te worden en in lijn gehangen te
worden of direct op zijn pootjes gezet te worden. Het criterium is dat een
rugligger dus maximaal één ronde in die positie in de carrousel aanwezig is.', zie
bijlage Werkinstructie RP07 Levende aanvoer en ontvangst 17-04-2018. In de
protocollen van het slachthuis wordt deze werkinstructie als standaardwerkwijze
genoemd.
Ik stelde vast dat de wettelijke voorschriften voor het doden of de daarmee
verband houdende activiteiten niet werden nageleefd toen ik bij het aanhangen
van levende kuikens zag dat er niet correct werd gehandeld door de
personeelsleden. De kuikens die op de rug lagen werden namelijk niet direct
omgedraaid. Ik zag dat kuikens meer dan één ronde in de carrousel zaten.
Op het moment van constateren heb ik zelf enkele rugliggers rechtop gezet. De
overige rugliggers zijn op mijn aanwijzing zoveel als mogelijk door de aanhangers
onmiddellijk aangehangen.
Uit mijn ervaring en kennis als dierenarts weet ik dat een kuiken dat op de rug ligt
lijdt. Een kuiken heeft geen middenrif. Alle organen drukken bij het op de rug
liggen op de luchtzakken die een kuiken nodig heeft om te ademen. Daarbij is een
carrousel gevuld met andere kuikens, wier gewicht ook op het kuiken kan
drukken. Wanneer je een kuiken te lang op de rug laat liggen, stikt het en sterft
een langzame, akelige dood.
Hierdoor werd deze dieren niet elke vermijdbare vorm van lijden bespaard.”
2.1. Op basis van de bevindingen uit de hiervoor genoemde rapporten heeft verweerder
de boetes aan eiseres opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit:
“Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. De bedrijfsexploitant heeft niet de noodzakelijke maatregelen genomen om te waarborgen dat dieren beschermd zijn tegen letsel en geen tekenen van vermijdbare pijn, angst of abnormaal gedrag vertonen.”
Volgens verweerder is dit in de zaken ROT 21/3695, ROT 21/3697 en ROT 21/4074 een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, alsmede artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder b en d, en artikel 6, eerste en tweede lid, van Verordening (EG) Nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (hierna: Verordening 1099/2009).
In zaaknummer ROT 21/3696 heeft verweerder alleen artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 aan de boete ten grondslag gelegd en niet artikel 6, eerste en tweede lid, van Verordening 1099/2009.
In de zaken ROT 21/3695 en ROT 21/3697 heeft verweerder de boetebedragen verhoogd van € 2.500,- naar € 5.000,- met toepassing van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat eiseres op 24 november 2017 eerder is beboet voor een zelfde soort overtreding.
In de zaak ROT 21/4074 heeft verweerder de boete eerst verhoogd van € 2.500,- naar
€ 5.000,- met toepassing van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat eiseres op 24 november 2017 eerder is beboet voor een zelfde overtreding. Vervolgens heeft verweerder de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht gematigd met 50% omdat het bedrijf van eiseres grote financiële gevolgen had ondervonden van de Coronacrisis.
2.2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de vier boetes gehandhaafd.
Beoordeling van de beroepsgronden
Is er sprake van een overtreding?
3. Eiseres voert in alle zaken aan dat er geen sprake is van een overtreding. Gelet op de specifieke kenmerken van het carrouselsysteem kan niet worden voorkomen dat er incidenteel kuikens op de rug liggen. Omdat in de zaak ROT 20/533 (AWB 21/645), die aanhangig is bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), dezelfde rechtsvragen spelen, heeft eiseres verzocht om de onderhavige vier zaken aan te houden in afwachting van het oordeel van het CBb. Ter onderbouwing van haar betoog dat er geen sprake is van een overtreding verwijst eiseres naar het hoger beroepschrift in de hiervoor vermelde zaak. Eiseres verzoekt om de gronden als herhaald en ingelast te beschouwen. Het is onvermijdelijk dat kuikens in de carrousel op de rug liggen en het is tevens onvermijdelijk dat niet alle rugliggers binnen één ronde kunnen worden rechtgezet of aangehangen. Omdat het onvermijdelijk is dat incidenteel een rugligger langer dan één ronde blijft liggen in de carrousel, had eiseres daarvoor aanvankelijk geen resultaatsnorm, maar een inspanningsnorm opgenomen in haar standaardwerkwijze. Inmiddels is ook deze inspanningsnorm niet meer in de standaardwerkwijze van het bedrijf van eiseres opgenomen. Dit criterium was nooit als hard criterium bedoeld, omdat dit criterium niet altijd haalbaar is. Verweerder heeft niet vastgesteld dat rugliggers onvoldoende snel na de constatering rechtop gezet zijn. De boetes zijn alleen aan eiseres opgelegd, omdat een rugligger voorbij de laatste aanhanger terecht is gekomen. In de rapporten is niet beschreven of anderszins aangetoond dat de betreffende kuikens eerder geconstateerd en opgepakt hadden kunnen worden. Alleen uit het rapport in ROT 21/3696 blijkt dat stapeling zich zou hebben voorgedaan. Stapeling is echter geen overtreding van Verordening 1099/2009. Dat kuikens op elkaar terecht kunnen komen, is inherent aan het gebruik van een carrousel, aldus eiseres.
3.1. In de gronden van beroep heeft eiseres verzocht om de onderhavige vier zaken aan te houden in afwachting van de uitspraak in een vergelijkbare zaak van eiseres die thans loopt bij het CBb. Zoals ook ter zitting aan de orde is gesteld, heeft de rechtbank bij brief van 12 januari 2023 dit verzoek niet gehonoreerd, omdat het enkele feit dat bij de hoger beroepsinstantie nog een zaak loopt die overeenkomsten heeft met de onderhavige zaken onvoldoende aanleiding geeft om de zaken aan te houden. Overigens heeft eiseres in de beroepsgronden zelf aangegeven dat de onderhavige zaken op een aantal punten ook verschillen met die andere zaak en is nog onduidelijk binnen welke termijn het CBb uitspraak zal gaan doen.
3.2. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb, onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
3.3. Voor een overtreding van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 moet
worden vastgesteld dat pijn, spanning of lijden bij de kuikens vermijdbaar was voor eiseres. Duidelijk is dat pijn, spanning of lijden vermeden kan worden door de regels voor de slacht in deze verordening na te leven. De naleving en handhaving van de eigen werkinstructies spelen daarbij een rol. Daarnaast zal moeten worden bezien of die pijn, spanning of lijden vermijdbaar was, bijvoorbeeld door tijdig en voldoende controles te verrichten op het welzijn van de kuikens en door tijdig in te grijpen bij welzijnsproblemen. De vermijdbaarheid zal uit het rapport van bevindingen, en een eventuele nadere toelichting daarop, moeten blijken. De enkele constatering dat sprake is van rugligging, stapeling van kuikens en het vallen van kuikens is dus niet voldoende omdat uit die enkele constatering nog niet kan worden geconcludeerd dat geen welzijnscontrole is uitgevoerd of dat niet tijdig is ingegrepen bij welzijnsproblemen.
3.4. Het aanhaken van de dieren is een essentieel onderdeel van het slachten. In het bedrijf van eiseres gebeurt dit met een ronddraaiende transportband. De transportband draait rond in een goot zodat de dieren niet van de transportband kunnen vallen. Boven deze transportband loopt de lege slachtlijn. Het aanhaken in de slachtlijn moet gebeuren door de dieren met hun beide poten aan de slachthaken te hangen (het zogenaamde ophangen). De kuikens moeten hiervoor 50 tot 60 cm worden opgetild. In het bedrijf van eiseres gebeurt dit door dertien personen. Het is de bedoeling dat de carrousel na de dertiende ophanger (nagenoeg) leeg is en dat alle haken van de slachtlijn zijn gevuld. Vervolgens wordt de carrousel na de dertiende en de eerste ophanger weer gevuld met genoeg kuikens. Het gaat hier om een continu proces. Omdat bij de dertiende ophanger de minste kuikens op de carrousel aanwezig zijn, heeft hij het beste zicht op de aanwezigheid van rugliggers en daarnaast bepaalt hij ook op die positie de toevoer van de kuikens naar de carrousel. Deze dertiende ophanger heeft dus een belangrijke rol bij het goed laten verlopen van het ophangen van de kuikens. Is de toevoer van kuikens te hoog, dan wordt de carrousel te vol en treedt er stapeling van kuikens op. In deze situatie liggen de kuikens op en onder elkaar en bij een te volle carrousel kunnen er kuikens op de grond vallen.
3.5.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de zaken ROT 21/3695, ROT 21/3697 en ROT 21/4074 artikel 6, eerste en tweede lid, van Verordening 1099/2009 aan de boetes ten grondslag heeft gelegd. Uit deze bepaling volgt dat bedrijfsexploitanten, zoals eiseres, volgens standaardwerkwijzen dieren dienen te slachten. De procesbeschrijving van eiseres die in deze zaken relevant is, is “RP07 Realisatie processen, levende aanvoer en ontvangst”, die ook bekend is bij verweerder en die in het procesdossier is gevoegd. In de zaken ROT 21/3695 en ROT 21/3696 is de versie van de werkinstructie van 17 april 2018 relevant. In deze versie is in paragraaf 5.9 (Ophangen van de kuikens) het volgende opgenomen:
“ Rugliggers in de carrousel dienen direct wanneer dit geconstateerd wordt opgepakt te worden en in lijn gehangen te worden of direct op zijn pootjes gezet te worden. Het criterium is dat een rugligger dus maximaal één ronde in die positie in de carrousel aanwezig is. De kuikens worden handmatig aan haken gehangen. Dit dient, met inachtneming van dierenwelzijn, niet hardhandig plaats te vinden.”
3.5.2. De werkinstructie van eiseres is op 27 september 2019 vervangen. In paragraaf 5.10 (Ophangen van de kuikens) van de gewijzigde instructie is het volgende opgenomen:
“Rugliggers in de carrousel worden, wanneer dit geconstateerd wordt, direct opgepakt en in de lijn gehangen of ze worden weer op hun pootjes gezet. De kuikens worden handmatig aan de haken gehangen. Dit dient, met inachtneming van het dierenwelzijn, niet hardhandig plaats te vinden.”
Dit criterium is dus in de werkinstructie blijven staan, in tegenstelling tot het criterium dat een rugligger maximaal één ronde op die positie in de carrousel mag liggen. Dit laatste criterium heeft eiseres, zoals in de beroepsgronden en ter zitting door haar is toegelicht, uit haar werkinstructie laten verwijderen omdat dit in de praktijk niet haalbaar bleek te zijn en dit in haar ogen een te hard criterium was.
3.5.3. Naar het oordeel van de rechtbank leveren de rapporten van bevindingen in de hierboven vermelde drie boetezaken, waarin artikel 6 van Verordening 1099/2009 aan de boetes ten grondslag is gelegd, de zaken ROT 21/3695, ROT 21/3697 en ROT 21/4074, niet het bewijs dat de medewerkers niet direct na de constatering de rugliggers hebben opgepakt en aan de lijn hebben gehangen of deze op hun pootjes hebben gezet. Uit de rapporten in deze drie zaken komt slechts naar voren dat door de toezichthouder is geconstateerd dat meerdere kuikens op hun rug lagen en dat zij meer dan één ronde in de carrousel zaten. Deze rugliggers zijn dus voorbij de laatste (dertiende) aanhanger gekomen. Uit de bevindingen in de drie rapporten blijkt echter in onvoldoende mate dat de rugliggers door de aanhangers in een eerder stadium geconstateerd en opgepakt hadden kunnen worden.
Nu in de zaak ROT 21/3695 nog wel de oudere versie van de werkinstructie van toepassing was, gold in die zaak op basis van de eigen werkinstructie nog wel de norm dat een rugligger niet langer dan één ronde in de carrousel mocht liggen.
3.6. Wat van het voorgaande ook zij, naar het oordeel van de rechtbank kan uit de rapporten van bevindingen in alle vier de boetezaken in ieder geval worden afgeleid dat eiseres kan worden verweten dat zij er niet voor heeft gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden bespaard is. Verweerder heeft van belang kunnen achten dat kuikens die meerdere ronden achter elkaar op de rug liggen, zoals in de onderhavige zaken volgens de boeterapporten aan de orde was, een zeer grote kans lopen om bij elke nieuwe ronde te worden bedolven door een nieuwe lading kuikens. Wanneer een kuiken op de rug ligt, kan dit dier slecht ademen en lijdt het. Maar indien een kuiken vervolgens wordt bedolven door vallende kuikens, wordt het lijden nog groter. Eiseres dient dergelijk lijden te voorkomen.
In de vier rapporten van bevindingen heeft de betreffende toezichthouder opgemerkt dat een kuiken dat op de rug ligt lijdt, omdat het geen middenrif heeft. Hierdoor drukken alle organen op de luchtzakken van het dier waardoor het kortademig wordt en uiteindelijk stikt. Het op de rug liggen van de kuikens betekent daarom lijden voor deze dieren. Dit lijden kan als vermijdbaar worden aangemerkt als de dertiende aanhanger geen einde aan dit lijden maakt door het dier op te pakken. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht, kan dit lijden toenemen als het kuiken wordt bedolven onder andere kuikens van elk ongeveer 2,5 kilogram. Dit laatste was volgens het rapport van bevindingen aan de orde in de zaak ROT 21/3696.
3.7. Gelet op het voorgaande is er sprake van een overtreding van artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder b en d, van Verordening 1099/2009 en was verweerder dus bevoegd om hiervoor boetes aan eiseres op te leggen.
De hoogte van de boete
4. Eiseres stelt zich subsidiair op het standpunt dat verweerder de boetes had moeten halveren, omdat de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering waren of ontbraken. Ter onderbouwing van deze stelling verwijst eiseres naar punt 4 van de gronden van het hoger beroep tegen de uitspraak ROT 20/533.
4.1. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Verordening 1099/2009 gediende doel - bescherming van het dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank acht de hoogte van de boete die hier geldt als zodanig niet onredelijk.
Verder heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boete te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu het dierenwelzijn door deze overtreding ernstig is geschaad. In rechtsoverweging 3.6 is uiteengezet waarom een kuiken, dat op de rug ligt, lijdt. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat er meerdere kuikens waren die tenminste meer dan één ronde in de carrousel op de rug lagen. In de zaken ROT 21/3696 en ROT 21/4074 staat expliciet in de rapporten dat de kuikens door de toezichthouder rechtop werden gezet of dankzij diens aanwijzingen aan de werknemers uit hun benarde positie werden bevrijd. Ernstiger lijden is hiermee voorkomen. De verhoging van de boetes in de zaken (met uitzondering van de zaak ROT 21/3696) met toepassing van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren acht de rechtbank niet onredelijk. Eiseres is immers op 24 november 2017 voor een zelfde soort overtreding beboet.
Overschrijding van de redelijke termijn
5. Tot slot heeft eiseres betoogd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden in ROT 21/3695 is overschreden. Eiseres verzoekt primair om een schadevergoeding toe te kennen van € 500,- per half jaar waarmee in de bestuurlijke, respectievelijk de rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden. Subsidiair verzoekt eiseres, indien de rechtbank oordeelt dat wel een boete kon worden opgelegd, om de boete te matigen met 5% per half jaar waarmee in de bestuurlijke respectievelijk de rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond.
5.1. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen
€ 2.500,-.
5.2.1. In ROT 21/3695 is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 31 januari 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ongeveer 28 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 25% tot een bedrag van € 3.750,-
In dit geval is de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van ruim 15 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding ongeveer 11 maanden. De rechtbank zal daarom de aan eiseres te vergoeden bedragen evenredig verdelen (15/26 deel door verweerder en 11/26 deel door de Staat der Nederlanden, de minister van Justitie en Veiligheid).
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. Daarvan dient verweerder
€ 207,69 te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) de overige € 152,31.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Verweerder dient daarvan € 482,88 te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) € 354,12.
5.2.2. In ROT 21/3696 is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 11 oktober 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ongeveer 19 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 20% tot een bedrag van € 2.000, -
In dit geval is de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van ruim 7 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding ongeveer 11 maanden. De rechtbank zal daarom de aan eiseres te vergoeden bedragen evenredig verdelen (7/18 deel door verweerder en 11/18 deel door de Staat der Nederlanden, de minister van Justitie en Veiligheid).
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. Daarvan dient verweerder
€ 140,- te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) de overige € 220,-.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Verweerder dient daarvan € 325,50 te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) € 511,50.
5.2.3. In ROT 21/3697 is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 8 oktober 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim 7 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 10% tot een bedrag van € 4.500,-.
In de bestuurlijke fase is de redelijke termijn niet overschreden, nu het voornemen dateert van 8 oktober 2020 en verweerder op 28 mei 2021 de beslissing op bezwaar heeft genomen.
In dit geval is de overschrijding alleen aan de rechtbank te wijten.
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. Dit bedrag dient geheel te worden voldaan door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag in dit geval geheel te voldoen.
5.2.4. In ROT 21/4074 is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 7 juli 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 11 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 15% tot een bedrag van € 2.125,-.
In de bestuurlijke fase is de redelijke termijn niet overschreden, nu het voornemen dateert van 7 juli 2020 en verweerder op 14 juni 2021 de beslissing op bezwaar heeft genomen.
In dit geval is de overschrijding alleen aan de rechtbank te wijten.
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. Dit bedrag dient geheel te worden voldaan door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag in dit geval geheel te voldoen.
5.3. Uit al het voorgaande volgt dat verweerder terecht de vier boetes aan eiseres heeft opgelegd, maar dat de boetebedragen worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden.
5.4. Omdat de rechtbank de boetebedragen verlaagt, worden de vier bestreden besluiten in zoverre vernietigd en de primaire besluiten herroepen. De beroepen zijn dus gegrond.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten in alle zaken, voor zover deze zien op de hoogte van de boetes;
- herroept de primaire besluiten in alle zaken, voor zover deze zien op de hoogte van de boetes;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de besluiten in alle zaken;
In ROT 21/3695:
- stelt de boete vast op € 3.750,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een bedrag van € 207,69 aan griffierecht moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres een bedrag van € 152,31 aan griffierecht moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van in totaal € 482,88 aan proceskosten van eiseres;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 354,12 aan proceskosten van eiseres;
In ROT 21/3696:
- stelt de boete vast op € 2.000,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een bedrag van € 140,- aan griffierecht moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres een bedrag van € 220,- aan griffierecht moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van in totaal € 325,50 aan proceskosten van eiseres;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 511,50 aan proceskosten van eiseres;
In ROT 21/3697:
- stelt de boete vast op € 4.500,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres een bedrag van € 360,- aan griffierecht moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 837,- aan proceskosten van eiseres;
In ROT 21/4074:
- stelt de boete vast op € 2.125,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres een bedrag van € 360,- aan griffierecht moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 837,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023.
de rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: wettelijke bepalingen
Overtreding
Artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009: Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare
vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van Verordening 1099/2009: Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren beschermd zijn tegen letsel.
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening 1099/2009: Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren geen tekenen van vermijdbare pijn, angst of abnormaal gedrag vertonen.
Artikel 3, derde lid, van Verordening 1099/2009: Voorzieningen voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten worden zodanig ontworpen, gebouwd, onderhouden en gebruikt, dat de naleving van de verplichtingen in de leden 1 en 2 overeenkomstig het verwachte activiteitenniveau het hele jaar gewaarborgd is.
Artikel 6, eerste en tweede lid, Verordening 1099/2009:
1. Bedrijfsexploitanten plannen vooraf het doden van dieren en de daarmee
verband houdende activiteiten, en voeren het doden uit overeenkomstig de
standaardwerkwijzen.
2. Bedrijfsexploitanten stellen dienovereenkomstige standaardwerkwijzen op en
voeren die uit om te waarborgen dat het doden van dieren en de daarmee
verband houdende activiteiten overeenkomstig artikel 3, lid 1, plaatsvinden.
Artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009: De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht wordt genomen.
Artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren: Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren: Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.
Hoogte boete
Artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht: De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht: Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren: De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
a. categorie 1: € 500;
b. categorie 2: € 1500;
c. categorie 3: € 2500;
d. categorie 4: € 5000;
e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.
Artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren:
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
Artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren:
Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn
verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor
eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk
aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding
op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde
bestuurlijke boete.
Artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren: De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Volgens de bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren valt een overtreding van artikel 5.8 van de regeling houders van dieren onder categorie 3.