Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/2591
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 april 2023 in de zaak tussen
[naam eiser], gevestigd te [vestigingsplaats], eiser,
gemachtigde: mr. I.H.M. Buijsse,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
het UWV,
gemachtigde: H. van Haaften.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam], uit [plaatsnaam], werknemer,
gemachtigde: mr. J.P.J. van de Griend.
Inleiding
Bij besluit van 27 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft het UWV bepaald dat eiser als werkgever niet heeft voldaan aan zijn re-integratieverplichtingen. Eiser moet daarom tot 31 augustus 2022 aan de werknemer het loon doorbetalen (loonsanctie).
Bij besluit van 26 april 2022 (het bestreden besluit) heeft het UWV het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft bij beslissing van 19 september 2022 met toepassing van artikel 8:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat kennisneming van de medische stukken is voorbehouden aan de gemachtigde van eiser, mr. I.H.M. Buijsse.
Het UWV heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft aanvullende beroepsgronden ingediend op 13 februari 2023.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2023. Eiser en het UWV hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De werknemer is, na bericht van verhindering, niet verschenen.
Totstandkoming van het bestreden besluit
1. De werknemer heeft de rechtbank geen toestemming gegeven om gedingstukken die medische gegevens bevatten ter kennisname aan eiser te brengen. Gelet hierop zal de rechtbank de motivering van haar oordeel voor zover nodig beperken om te voorkomen dat die gegevens langs deze weg alsnog in de openbaarheid worden gebracht.
2. Op 4 september 2019 is de werknemer uitgevallen voor zijn werk als controleur Openbaar Vervoer. Eiser heeft op 8 juni 2021 aan het UWV verzocht om de werknemer in aansluiting op de toepasselijke wachttijd in aanmerking te brengen voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
3. In verband met de beoordeling van deze WIA-aanvraag heeft het UWV de re-integratie-inspanningen van eiser onderzocht.
3.1.
De verzekeringsarts heeft de werknemer op 5 augustus 2021 op een spreekuur onderzocht en de bevindingen opgenomen in de medische rapportage van 12 augustus 2021. Daarin heeft de verzekeringsarts overwogen dat het aannemelijk is dat de werknemer volledig arbeidsongeschikt is geweest door medische ingrepen in het voorjaar en najaar van 2020 en tijdens het herstel daarvan. Na de herstelperiode is de werknemer niet meer volledig arbeidsongeschikt als bedoeld in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit). Wel is sprake van verminderde benutbare mogelijkheden als rechtstreeks gevolg van ziekte of gebrek. De verzekeringsarts heeft de beperkingen opgenomen in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML). De door de bedrijfsarts gestelde onduidelijkheid over oorzaken van de beperkingen en effecten van de behandelingen maken niet dat zich één van de uitzonderingen van het Schattingsbesluit voordoet. Naar het oordeel van de verzekeringsarts heeft de bedrijfsarts na de herstelperiode de functionele mogelijkheden van de werknemer niet adequaat ingeschat en ten onrechte volledige arbeidsongeschiktheid aangenomen op medische gronden.
3.2.
De arbeidsdeskundige heeft in de rapportage van 26 augustus 2021 geconcludeerd dat eiser niet genoeg heeft gedaan om de werknemer te laten re-integreren, zonder dat daarvoor een deugdelijke grond aanwezig is. De werknemer is tijdelijk niet belastbaar geweest voor arbeid, maar voldoet na de herstelperiode niet langer aan de criteria van volledige arbeidsongeschiktheid. Vanaf dat moment (1 december 2020) had eiser een belastbaarheidsprofiel moeten opstellen, inclusief een bijgestelde Probleemanalyse en Plan van Aanpak (PvA). Daarna kan de arbeidsdeskundige de mogelijkheden van de werknemer in het eerste en tweede spoor onderzoeken. Eiser kan deze tekortkomingen herstellen door op basis van een bijgestelde Probleemanalyse en PvA alsnog een onderzoek spoor één uit te voeren en, indien aan de orde, een adequaat spoor twee traject op te starten en af te ronden.
3.3.
Bij het primaire besluit heeft het UWV de behandeling van de WIA-aanvraag uitgesteld, omdat eiser zijn re-integratieverplichtingen niet is nagekomen. Voor eiser bestaat daarom de verplichting het loon van de werknemer tot 31 augustus 2022 door te betalen.
3.4.
In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep in het rapport van 11 april 2022 geconcludeerd dat het onderzoek van de primaire verzekeringsarts zorgvuldig en volledig is geweest. Daarin is terecht vastgesteld dat de functionele mogelijkheden van de werknemer niet adequaat zijn ingeschat door de bedrijfsarts. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft in het rapport van 25 april 2022 de conclusie gehandhaafd dat eiser onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, zonder dat daarvoor een deugdelijke grond aanwezig is. Het UWV heeft bij het bestreden besluit op basis van deze rapportages het primaire besluit gehandhaafd.
De beoordeling in beroep
4. De rechtbank oordeelt als volgt.
4.1.
Voor die beoordeling zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
In artikel 25 van de Wet WIA zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot de re-integratieverplichting van de werkgever tijdens ziekte van de verzekerde. In artikel 25, negende lid, van de Wet WIA is bepaald dat, indien de werkgever zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, het UWV het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens die werkgever recht heeft op loon met ten hoogste 52 weken verlengt, opdat de werkgever zijn tekortkomingen ten aanzien van de bedoelde re-integratie-inspanningen kan herstellen.
Op grond van artikel 65 van de Wet WIA beoordeelt het UWV of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.
Bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen staat het bereikte resultaat voorop, aldus de Beleidsregels beoordelingskader en de Werkwijzer Poortwachter (Beleidsregels). Van een bevredigend resultaat is sprake als gekomen is tot een (gedeeltelijke) werkhervatting, die aansluit bij de resterende functionele mogelijkheden van de werknemer. Indien geen bevredigend re-integratieresultaat is bereikt, maar het UWV de inspanningen van de werkgever voldoende acht, wordt geen loonsanctie opgelegd. Als het UWV de re-integratie-inspanningen van de werkgever onvoldoende acht, maar de werkgever daarvoor een deugdelijke grond heeft, wordt ook geen loonsanctie opgelegd.
4.2.
Het besluit tot oplegging van de loonsanctie is een belastend besluit. Daarom is het aan het UWV om aannemelijk te maken dat eiser onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht en daarbij te beoordelen of dit zonder deugdelijke grond is geschied. Tussen partijen is niet in geschil dat de werknemer niet (tijdig) in arbeid is hervat en dat van een bevredigend resultaat als benoemd in de Beleidsregels van de re-integratie dus geen sprake is. De vraag die voorligt is of dit onbevredigend resultaat eiser te verwijten is, omdat hij zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen gaat het om de vraag of de werkgever daartoe in redelijkheid heeft kunnen komen.
4.3.
Eiser heeft betoogd dat het UWV ten onrechte de re-integratie-inspanningen als onvoldoende heeft aangemerkt, dan wel dat hij daar een deugdelijke grond voor heeft. Eiser heeft de adviezen van de bedrijfsarts gevolgd en had geen aanleiding om daaraan te twijfelen. De werknemer was bij voortduring onder behandeling. Door zijn behandelaars werd gezocht naar oorzaken van de klachten en naar behandelmogelijkheden. Gelet op de aard van de klachten van de werknemer kan dit niet aan eiser worden verweten.
4.4.
Niet in geschil is dat bij de werknemer tot 1 december 2020 sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid. Evenmin is in geschil dat zich bij de werknemer een opeenvolging van medische complicaties heeft voorgedaan, waardoor behandelingen moesten worden uitgesteld of herzien. Tussen partijen is in geschil of van eiser in deze specifieke situatie in redelijkheid gevergd had kunnen worden te twijfelen aan de adviezen van de bedrijfsarts.
4.5.
Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep volgt dat het voor risico van een werkgever komt dat hij afgaat op een advies van een door hem ingeschakelde bedrijfsarts dat later onjuist of onvoldoende onderbouwd blijkt te zijn geweest. Dit vloeit voort uit de verantwoordelijkheid van de werkgever voor de re-integratie. [1] Op deze rechtspraak is door de rechtbank Oost-Brabant een nuancering aangebracht dat in beginsel het afgaan op een onjuist advies van de bedrijfsarts voor rekening en risico komt van de werkgever, tenzij van de werkgever in redelijkheid niet kan worden gevergd te twijfelen aan de adviezen van de bedrijfsarts. [2] Gelet op de formulering van artikel 65 van de Wet WIA en gelet op het belastende karakter van een besluit tot loonsanctie, volgt de rechtbank deze nuancering. Ter zitting is daarom (ook) met partijen besproken of van eiser, gelet op de situatie van de werknemer, in redelijkheid kon worden gevergd te twijfelen aan het advies van de bedrijfsarts.
4.6.
De rechtbank is van oordeel dat het UWV onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiser zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, omdat van eiser in redelijkheid niet gevergd had kunnen worden te twijfelen aan de adviezen van de bedrijfsarts. De rechtbank komt tot dit oordeel op grond van de volgende overwegingen.
4.6.1.
De bedrijfsarts heeft in de Probleemanalyse van 16 april 2020, die bij de aanvraag voor de WIA-uitkering is gevoegd, opgenomen dat op 4 oktober 2019 een beknopte probleemanalyse is opgesteld in de veronderstelling dat de werknemer op afzienbare termijn weer (gefaseerd) het eigen werk zou kunnen hervatten. Door een reeks van door de werknemer niet te beïnvloeden omstandigheden is de geplande ingrijpende behandeling meerdere malen uitgesteld. In het advies van de bedrijfsarts van 4 september 2020 is opgenomen dat de werknemer als gevolg van ziekte en/of gebrek tijdelijk beperkingen heeft, waardoor hij volledig arbeidsongeschikt is voor eigen en aangepaste werkzaamheden. Deze beperkingen worden door de bedrijfsarts gekwalificeerd met termen die gebruikelijk zijn in een FML. De arbeidsongeschiktheid duurt volgens de bedrijfsarts voort omdat de werknemer inmiddels een ingrijpende behandeling heeft ondergaan, maar hij door een geheel nieuwe oorzaak opnieuw een ingrijpende behandeling zal moeten ondergaan. Het is nog niet duidelijk op welke termijn dat kan plaatsvinden, aldus de bedrijfsarts. Op 1 november 2020 heeft een tussentijdse evaluatie plaatsgevonden, waarbij de werknemer (nog) volledig arbeidsongeschikt wordt geacht. In het advies van de bedrijfsarts van 13 november 2020 is opnieuw opgenomen dat de werknemer volledig arbeidsongeschikt is voor eigen en aangepaste werkzaamheden door de beperkingen. Na een ingrijpende behandeling ondergaat de werknemer opnieuw nader onderzoek naar de persisterende beperkingen. Op korte termijn wordt de extra nabehandeling weer opgestart. De medische prognose voor volledig en blijvend hervatten in eigen werk is gunstig, maar is als gevolg van de nieuwe oorzaak met onbepaalde tijd vertraagd. De bedrijfsarts streeft naar een gefaseerde werkhervatting vanaf begin 2022. De bedrijfsarts acht de werknemer als gevolg hiervan tijdelijk volledig arbeidsongeschikt. In de adviezen is informatie opgenomen over de voortgang van en vertraging in de medische onderzoeken.
4.6.2.
Voor zover eiser het verzekeringsgeneeskundig onderzoek heeft willen betwisten, overweegt de rechtbank als volgt. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in de rapportage van 11 april 2022 gemotiveerd dat het primaire onderzoek uitgebreid en volledig is geweest. Dat onderzoek is gebaseerd op eigen onderzoek, anamnese, overleg met de bedrijfsarts en uitgebreide informatie uit de behandelend sector. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft inzichtelijk gemotiveerd dat vanaf november/december 2020 geen sprake meer is van volledige arbeidsongeschiktheid en dat de werknemer vanaf dat moment beperkte mogelijkheden heeft. Niet is gebleken dat de verzekeringsarts bij die beoordeling elementen of medische informatie heeft gemist. Eiser heeft de inhoud of totstandkoming van de medische rapportage niet ter discussie gesteld. De rechtbank ziet ook anderszins geen aanleiding om aan de juistheid daarvan te twijfelen.
4.6.3.
In de rapportage van 25 april 2022 heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep de conclusie onderschreven van de primaire arbeidsdeskundige dat de re-integratie-inspanningen van eiser onvoldoende zijn geweest. Vanaf 1 december 2020 heeft de werknemer benutbare mogelijkheden. Eiser had vanaf die datum met de beperkingen van de werknemer een belastbaarheidsprofiel moeten opstellen en nader onderzoek in spoor één en, indien aan de orde, in spoor twee moeten uitvoeren. Omdat dat niet is gebeurd, zijn volgens de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep door eiser re-integratiekansen gemist. Eiser heeft daarvoor geen deugdelijke grond, omdat eiser zelf verantwoordelijk is voor het volgen van inadequate adviezen van de door hem ingeschakelde bedrijfsarts.
4.6.4.
Het UWV heeft zich bij verweerschrift op het standpunt gesteld dat voor eiser reden bestond om te twijfelen aan het advies van de bedrijfsarts, zodat het voor eisers risico komt dat hij deze adviezen heeft gevolgd. Het UWV verwijst naar de bij het verweer gevoegde rapportage van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 14 december 2022. Daarin staat dat de bedrijfsarts in de terugkoppeling van 13 november 2020 een belastbaarheid heeft vastgesteld, zodat geen sprake kan zijn van een situatie van ‘geen benutbare mogelijkheden’. Door dan toch te concluderen dat de werknemer volledig arbeidsongeschikt is als gevolg van de beperkingen, doet de bedrijfsarts uitspraken over een onderwerp dat niet tot zijn expertise behoort, maar tot die van de arbeidsdeskundige. Voor eiser bestond dus aanleiding om aan de adviezen van de bedrijfsarts te twijfelen. Het had voor eiser duidelijk moeten zijn dat vanaf 1 december 2020 voor hem een re-integratieverplichting ontstond.
4.6.5.
Met deze toelichting heeft het UWV onvoldoende gemotiveerd dat van eiser in redelijkheid gevergd had kunnen worden te twijfelen aan de adviezen van de bedrijfsarts. Uit de motivering van het UWV blijkt niet dat eiser vanaf 1 december 2020, na een periode van volledige arbeidsongeschiktheid, niet langer van de adviezen van de bedrijfsarts kon uitgaan en dat toen een re-integratieverplichting ontstond. De rechtbank acht daarbij van belang dat eiser vóór 1 december 2020 wel kon uitgaan van het advies van de bedrijfsarts dat de werknemer volledig arbeidsongeschikt was als bedoeld in het Schattingsbesluit, terwijl de bedrijfsarts voor die periode ook beperkingen heeft vermeld in een in de FML gebruikelijke terminologie. De adviezen van de bedrijfsarts van zowel voor als na 1 december 2020 bevatten dergelijke overwegingen, zodat van eiser niet valt in te zien waarom eiser op grond van deze overwegingen ná 1 december 2020 wel moest twijfelen aan de adviezen. De rechtbank ziet in de adviezen van de bedrijfsarts geen aanknopingspunt voor het standpunt van het UWV dat eiser aan de adviezen van de bedrijfsarts had moeten twijfelen. De adviezen sluiten logisch en navolgbaar aan op de feiten en omstandigheden en beschrijven de opeenvolging van medische complicaties. Gelet op de inhoud van de adviezen kan het UWV in deze ter motivering van de loonsanctie niet verwijzen naar het advies van de bedrijfsarts van 13 november 2020 voor het standpunt dat van eiser ná 1 december 2020 in redelijkheid gevergd kan worden te twijfelen aan dat advies. Dat, zoals het UWV ter zitting stelt, het gaat om de feitelijke situatie en niet zo zeer het specifieke advies van 13 november 2020, volgt de rechtbank niet. Het is immers aan het UWV om aannemelijk te maken dat eiser onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht zonder deugdelijke grond. Onder de omstandigheden zoals hier aan de orde kan van eiser in redelijkheid, met inachtneming van artikel 65 van de Wet WIA, niet gevergd worden te twijfelen aan de adviezen van de bedrijfsarts. Dit betekent dat het UWV zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiser zich niet mocht baseren op de adviezen van de bedrijfsarts.
5. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het UWV aan eiser geen loonsanctie had mogen opleggen. De rechtbank zal dan ook het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, omdat dat besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank verwacht niet dat het UWV de gebreken kan herstellen, gelet op overweging 4.6.5.. Daarom zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De overige door eiser naar voren gebrachte gronden behoeven daarom geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is gegrond. Dat betekent dat de loonsanctie vervalt. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het UWV aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast zal de rechtbank het UWV veroordelen in de proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt het UWV op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het UWV in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Wierink, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Damen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 11 april 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.