Uitspraak
13/5054 WIA
Datum uitspraak: 25 maart 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
2 augustus 2013, 12/924 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante]. te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.C.I. Veerman, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift en een verzekeringsgeneeskundig rapport ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2015. Voor appellante is
R.M. Wesselius verschenen, bijgestaan door mr. Veerman. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door E.C. van der Meer.
OVERWEGINGEN
1.1.
[werknemer] (werknemer) is op 3 december 2007 uitgevallen voor zijn werkzaamheden als schoonmaker in dienst van appellante. De bedrijfsarts van appellante heeft werknemer onder meer in verband met klachten als gevolg van een zeer hoge bloeddruk bij voortduring ongeschikt geacht voor het verrichten van werkzaamheden.
1.2.
Met een op 31 augustus 2009 gedagtekend formulier heeft werknemer het Uwv verzocht hem in aanmerking te brengen voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). In verband met deze aanvraag heeft het Uwv een onderzoek ingesteld naar de re-integratie-inspanningen van appellante. Bij besluit van 24 november 2009 heeft het Uwv vastgesteld dat appellante niet aan haar re-integratieverplichtingen heeft voldaan en bepaald dat appellante aan werknemer loon moet doorbetalen tot 3 december 2010.
1.3.
Bij besluit van 27 januari 2011 heeft het Uwv bepaald dat werknemer met ingang van
3 december 2010 een WIA-uitkering krijgt. Daarbij is de mate van arbeidsongeschiktheid van werknemer vastgesteld op 100%.
1.4.
Appellante heeft tegen het besluit van 24 november 2009 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 13 april 2010 heeft het Uwv het bezwaar ongegrond verklaard en zijn beslissing gehandhaafd om aan appellante een zogenoemde loonsanctie op te leggen. Gelet op de aan dit besluit ten grondslag gelegde verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige rapporten heeft appellante volgens het Uwv vanaf augustus 2009, toen sprake was van een daling van de bloeddruk van werknemer, re-integratiekansen gemist.
1.5.
Appellante heeft tegen het besluit van 13 april 2010 beroep ingesteld. Bij een tussenuitspraak van 23 september 2011 heeft de rechtbank Haarlem geoordeeld dat het besluit van 13 april 2010 niet zorgvuldig is voorbereid, omdat voor het verkrijgen van informatie over de bloeddruk van werknemer niet had mogen worden volstaan met een telefonisch contact met een assistente van de behandelend internist. Het Uwv heeft binnen de hem gegeven termijn geen gebruik gemaakt van de door de rechtbank geboden gelegenheid om het gebrek in het besluit van 13 april 2010 te herstellen. Bij uitspraak van 5 december 2011 heeft de rechtbank Haarlem het beroep van appellante gegrond verklaard, het besluit van
13 april 2010 vernietigd en bepaald dat het Uwv opnieuw op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 24 november 2009 moet beslissen. Verder is bepaald dat het Uwv aan appellante proceskosten en griffierecht vergoedt.
1.6.
Bij besluit van 11 januari 2012 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 24 november 2009 opnieuw ongegrond verklaard. Aan dit besluit ligt een rapport ten grondslag van een verzekeringsarts bezwaar en beroep van
9 december 2011 waarin wordt geconcludeerd dat van de internist, die werknemer behandelt, weliswaar geen gegevens zijn verkregen over de bloeddruk in de zomer van 2009, maar dat uit zijn verslag en de gegevens van aanvullend laboratoriumonderzoek en echografie een stabiele gereguleerde bloeddruk in de afgelopen jaren kan worden afgeleid.
2. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat van de behandelend internist geen gegevens over de bloeddruk van werknemer in augustus 2009 zijn verkregen en het Uwv niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de gegevens die beschikbaar zijn met betrekking tot de jaren 2010 en 2011 het standpunt onderbouwen dat werknemer in augustus 2009 tot re-integratie-inspanningen in staat was. Volgens de rechtbank moet echter wel betekenis worden toegekend aan een brief van internist V.E.A. Gerdes van
6 februari 2012, waarin - in antwoord op door de verzekeringsarts bezwaar en beroep gestelde vragen - is vermeld dat de internist in 2009 en 2010 nooit een zo hoge bloeddruk van werknemer heeft gemeten dat er bezwaar was tegen werken. Uit deze brief heeft de rechtbank afgeleid dat er geen sprake is geweest van een deugdelijke grond voor het niet verrichten van re-integratie-inspanningen in de maand augustus 2009. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, maar bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Verder is bepaald dat het Uwv aan betrokkene griffierecht en proceskosten vergoedt.
3.1.
Appellante heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand heeft gelaten. Zij heeft onder meer erop gewezen dat alleen eind augustus 2009 bij werknemer een lagere bloeddruk is gemeten en dat de bedrijfsarts juist heeft gehandeld door te twijfelen aan het structurele karakter van die verlaging. Mede omdat werknemer een deel van de maand augustus 2009 wegens vakantie in het buitenland heeft verbleven, is het standpunt van het Uwv dat appellante re-integratiekansen heeft gemist door eind augustus 2009 niet te besluiten tot het inschakelen van een re-integratiebedrijf niet houdbaar.
3.2.
Het Uwv heeft zich onder verwijzing naar een rapport van een verzekeringsarts bezwaar en beroep van 26 september 2013 verweerd met herhaling van de stelling dat met de in augustus gemeten bloeddruk re-integratie-activiteiten van werknemer konden worden geëist en daaraan toegevoegd dat niet kan worden uitgesloten dat de wisselende bloeddruk in 2009 is toe te schrijven aan therapieontrouw van werknemer. Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak gevraagd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Op grond van artikel 7:629, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) - voor zover in dit geding van belang - behoudt de werknemer voor een tijdvak van 104 weken recht op 70% van het naar tijdruimte vastgestelde loon, indien hij de bedongen arbeid niet heeft verricht omdat hij in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte daartoe verhinderd was.
4.1.2.
Op grond van artikel 7:658a, eerste lid, van het BW bevordert de werkgever ten aanzien van de werknemer die in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte verhinderd is de bedongen arbeid te verrichten, de inschakeling in arbeid in zijn bedrijf. Indien vaststaat dat de eigen arbeid niet meer kan worden verricht en in het bedrijf van de werkgever geen andere passende arbeid voorhanden is, bevordert de werkgever, gedurende het tijdvak waarin de werknemer jegens hem recht heeft op loon op grond van artikel 7:629 van Pro het BW, de inschakeling van de werknemer in voor hem passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever.
4.1.3.
Op grond van artikel 65 van Pro de Wet WIA beoordeelt het Uwv bij de aanvraag van een WIA-uitkering of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.
4.1.4.
Indien de verrichte re-integratie-inspanningen als onvoldoende zijn beoordeeld, verlengt het Uwv op grond van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA het tijdvak gedurende welk de verzekerde jegens de werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 7:629 van Pro het BW, opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van zijn re-integratieverplichtingen kan herstellen. De verlenging is ten hoogste 52 weken.
4.2.
In de uitspraak van 18 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3717 is geoordeeld dat de loonsanctie van artikel 25, negende lid, gelet op wat is vermeld in de nota van wijziging van de Aanpassings- en verzamelwet Wet WIA (Kamerstukken II 2005/06, 30 318, nr. 6, blz. 18), een reparatoir karakter heeft. In deze uitspraak is ook geoordeeld dat de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij Besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224, hierna: Beleidsregels), mede in aanmerking genomen dat de wetgever blijkens de memorie van toelichting van de Wet WIA voor ogen heeft gestaan dat voor het beoordelen van de re-integratie-inspanningen gebruikt wordt gemaakt van de Beleidsregels (Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, pag. 35), niet in strijd zijn met een juiste uitleg van de artikelen 65 en 25, negende lid, van de Wet WIA.
4.3.1.
In de Beleidsregels heeft het Uwv een inhoudelijk kader neergelegd voor de beoordeling van de vraag of werkgever en werknemer in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Blijkens wat is vermeld in de inleidende paragraaf bieden de Beleidsregels niet alleen inzicht in de wijze waarop het Uwv de geleverde re-integratie-inspanningen beoordeelt, maar is het ook voor de werkgever en de werknemer een richtsnoer voor de aanpak van de re-integratie. Bij de beoordeling staat het bereikte resultaat voorop. Als een bevredigend resultaat is bereikt, is volgens het beoordelingskader voldaan aan de wettelijke eis dat werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Van een bevredigend resultaat is sprake als gekomen is tot een (gedeeltelijke) werkhervatting, die aansluit bij de resterende functionele mogelijkheden van de werknemer. Indien het Uwv het resultaat niet bevredigend acht, zal volgens de Beleidsregels bij de beoordeling worden ingezoomd op het re-integratieproces in de eerste twee ziektejaren en datgene wat door de werkgever en werknemer daadwerkelijk ondernomen is.
4.3.2.
Voor de situatie waarin geen bevredigend resultaat is bereikt en het Uwv tot het oordeel is gekomen dat de werkgever bij zijn re-integratie-inspanningen in gebreke is gebleven, is in de Beleidsregels opgenomen dat het Uwv in de beslissing waarbij aan de werkgever een loonsanctie wordt opgelegd, wordt vermeld wat er schort aan de geleverde re-integratie-inspanningen, dat de werkgever dit moet herstellen en op welke wijze herstel kan plaatsvinden. Gelet op het belastende karakter van een loonsanctiebesluit zal het Uwv aannemelijk moeten maken dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht en daarbij deugdelijk en concreet moeten motiveren waaruit de tekortkoming bestaat (zie opnieuw ECLI:NL:CRVB:2009:BK3717).
4.4.
Ten tijde van de beoordeling van de WIA-aanvraag door het Uwv op grond van artikel 65 van Pro de Wet WIA in oktober 2009, was werknemer niet herplaatst in passende arbeid in het bedrijf van appellante en was hij evenmin aan het werk in het bedrijf van een andere werkgever. Uit de Beleidsregels volgt dat in een situatie waarin geen (gehele of gedeeltelijke) werkhervatting is bereikt, slechts sprake is van een bevredigend resultaat als functionele mogelijkheden bij een werknemer ontbreken of als de resterende functionele mogelijkheden van de werknemer zo gering zijn dat de werkgever in redelijkheid van hem geen, op zijn
re-integratie gerichte, inspanningen kan verwachten. Tussen partijen is, gelet op wat zij hebben aangevoerd, niet in geschil dat de gezondheidstoestand van werknemer in verband met de telkenmale gemeten veel te hoge bloeddruk tot augustus 2009 aan het ondernemen van re-integratie-activiteiten in de weg stond. Ter beoordeling staat alleen of appellante terecht ervan is uitgegaan dat werknemer in augustus 2009 geen arbeidsmogelijkheden had. Indien werknemer, zoals het Uwv heeft gesteld, in augustus 2009 met arbeid belastbaar was, moet het ervoor worden gehouden dat appellante zonder deugdelijke grond re-integratiekansen heeft gemist. Appellante heeft niet gesteld dat voor het achterwege laten van re-integratie-inspanningen om andere redenen een deugdelijke grond was.
4.5.
Appellante heeft zich over de gezondheidstoestand van werknemer laten adviseren door haar bedrijfsarts. Op grond van vaste rechtspraak is het voor risico van een werkgever dat hij afgaat op een advies van een door hem ingeschakelde bedrijfsarts dat later blijkt onjuist of onvoldoende onderbouwd te zijn geweest (onder meer ECLI:NL:CRVB:2011:BR5270).
4.6.1.
Uit de gedingstukken blijkt dat werknemer na een bezoek aan de bedrijfsarts op
24 juni 2009 van appellante toestemming heeft gekregen om gedurende zes weken in verband met vakantie in Marokko te verblijven. Nadat werknemer van vakantie was teruggekeerd, heeft appellante hem op 24 augustus 2009 gesproken. Tijdens dit gesprek heeft werknemer te kennen gegeven dat hij zich een stuk beter voelde en dat hij de indruk had dat zijn bloeddruk zou zijn gedaald als gevolg van een plantenextract dat hij in Marokko had gebruikt. Appellante had van haar bedrijfsarts na de controle van werknemer op 24 juni 2009 te horen gekregen dat de bloeddruk van werknemer onverminderd extreem hoog was, dat werknemer op dat moment absoluut niet belastbaar was met enige vorm van arbeid en dat ook de behandelend specialist van werknemer die mening was toegedaan. Het is om die reden begrijpelijk dat appellante niet afgaande op de mededeling van werknemer dat hij zich beter voelde afspraken heeft gemaakt over het opstarten van re-integratie-activiteiten, maar het wenselijk heeft geacht dat werknemer eerst zou worden gezien door de bedrijfsarts.
4.6.2.
Op grond van het door de bedrijfsarts op 18 september 2009 ingevulde formulier “Medische informatie WIA” staat vast dat werknemer op 28 augustus 2009 bij de bedrijfsarts is geweest. Met betrekking tot zijn bevindingen tijdens zijn onderzoek van werknemer heeft de bedrijfsarts onder meer vermeld:
“Voelt zich beter en wat blijkt bij onderzoek: RR=170/95. Geen enkeloedeem meer. Is op 26-08-2009 nog bij Gerdes, internist, geweest, die is verbaasd en tevreden. Tensie verlaging structureel?? (…) Nog AO en over 3 weken herbeoordelen.”
Met betrekking tot de bloeddruk van werknemer is in hetzelfde formulier vermeld dat die bij de meting op 24 juni 2009 215/130 was. Uit de brief die de internist op 16 december 2009 heeft gezonden aan de bedrijfsarts en waarnaar hij in zijn brief van 6 februari 2012 aan de verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft verwezen, blijkt dat bij een dergelijk hoge bloeddruk werken niet verantwoord is.
4.6.3.
Appellante zou ten onrechte zijn afgegaan op het advies van haar bedrijfsarts om niet op basis van de op 26 augustus 2009 gemeten bloeddruk mogelijkheden tot werkhervatting aan te nemen, maar met de re-integratie van werknemer te wachten totdat enkele weken later van stabilisatie van de lagere bloeddruk zou zijn gebleken, als zou komen vast te staan dat sprake is geweest van een advies zonder voldoende medische grond. Gelet op het belastende karakter van een loonsanctiebesluit is het aan het Uwv om aannemelijk te maken dat de bedrijfsarts in zijn medische beoordeling tekort is geschoten.
4.6.4.
Een dergelijk tekortschieten is - anders dan de rechtbank heeft geoordeeld - niet aannemelijk geworden met de brief van Gerdes van 6 februari 2012. Met deze brief, waaruit blijkt dat Gerdes op 26 augustus 2009 bij werknemer een bloeddruk heeft gemeten die ongeveer gelijk was aan de door de bedrijfsarts op 28 augustus 2009 gemeten bloeddruk, staat niet meer vast dan dat die bloeddruk op zich geen belemmering vormde voor het verrichten van passende arbeid. Daarmee staat nog niet vast dat de bedrijfsarts medisch niet juist heeft gehandeld door op die metingen - bezien tegen de achtergrond van een langdurige periode met extreem hoge bloeddrukken - voorzichtigheid te betrachten en te besluiten de meting kort nadien te herhalen. In de verzekeringsgeneeskundige rapporten, die het Uwv ter onderbouwing van het betrokken standpunt heeft ingebracht, wordt hierop in het geheel niet ingegaan.
4.6.5.
Het Uwv heeft niets gesteld tegenover het uit de aantekeningen van de bedrijfsarts blijkende, en door Gerdes in zijn brief van 16 december 2009 onderschreven, feit dat slechts in een korte periode na terugkeer van vakantie van lagere bloeddrukken bij werknemer is gebleken. De bedrijfsarts heeft bij de controle die hij op 28 augustus 2009 met werknemer afsprak, en die op 16 september 2009 heeft plaatsgevonden, immers al weer een toename van de bloeddruk gemeten. Uit het rapport van de verzekeringsarts van 28 oktober 2009 blijkt dat ook ten tijde van zijn onderzoek van werknemer sprake was van een bloeddruk met waarden die volgens Gerdes in zijn brief van 16 december 2009 werken niet verantwoord doen zijn.
4.6.6.
In zijn verklaring van 8 juni 2010 heeft de bedrijfsarts ten aanzien van de door hem gemeten bloeddrukken (naar de Raad aanneemt: met uitzondering van de meting op
28 augustus 2009) uiteengezet:
“De door mij gedane bevindingen waren iedere keer zo ernstig afwijkend van de norm dat ik steeds rekening heb gehouden met de reëele kans op het optreden van zeer ernstige, mogelijk levensbedreigende, complicaties. Daarbij zou iedere vorm van belasting de kans op toenemende gezondheidsschade vergroten.”
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in zijn rapport van 9 december 2011 geconstateerd dat met in opdracht van Gerdes in 2010 en 2011 uitgevoerd laboratoriumonderzoek en een echografie is gebleken dat secundaire orgaanschade niet is opgetreden. Daaruit blijkt echter nog niet dat de bedrijfsarts ten onrechte heeft gemeend nogmaals een lagere bloeddruk te moeten meten alvorens een advies tot werkhervatting medisch verantwoord te achten.
4.7.
In de talrijke verzekeringsgeneeskundige rapporten die het Uwv vanaf het bezwaar van appellante tot in hoger beroep als onderbouwing heeft gegeven, is naar het oordeel van de Raad nog steeds geen toereikende motivering te vinden van de opvatting dat appellante is afgegaan op een onjuist advies van haar bedrijfsarts en om die reden eind augustus 2009
re-integratiekansen heeft gemist. De Raad komt daarom tot de conclusie dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit niet in stand kunnen blijven. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zijn gelaten. Er is - mede gelet op het feit dat het Uwv als gevolg van de uitspraken van de rechtbank al ruimschoots de gelegenheid heeft gehad de motivering van het bestreden besluit aan te vullen - geen aanleiding om het Uwv nogmaals de mogelijk te bieden op grond van wat de Raad hiervoor heeft overwogen op het bezwaar te beslissen. De Raad zal zelf in de zaak voorzien en het besluit van
24 november 2009, waarbij de loonbetalingsverplichting van appellante is verlengd, herroepen.
4.8.1.
Appellante heeft verzocht om het Uwv te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de aan haar opgelegde loonsanctie. Gegeven het oordeel over de aangevallen uitspraak en het door de rechtbank gegeven oordeel over het bestreden besluit kan de Raad met toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op dit verzoek beslissen.
4.8.2.
Omdat appellante niet heeft gespecificeerd welke loonbetalingen zij, naar nu vaststaat, ten onrechte heeft verricht en aldus de omvang van de schadevergoeding niet kan worden vastgesteld, zal ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de schadevergoeding het onderzoek met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb worden heropend. De Raad zal bepalen dat het vooronderzoek wordt heropend om appellante in de gelegenheid te stellen haar verzoek om schadevergoeding nader te specificeren en met bewijsstukken te onderbouwen. De Raad zal appellante daarvoor een termijn stellen waarbinnen zij dat kan doen.
5. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van de aan appellante verleende rechtsbijstand in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 980,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 11 januari 2012 in stand zijn gelaten en bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- herroept het besluit van 24 november 2009;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 980,-;
- bepaalt dat het Uwv aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 478,- vergoedt;
- bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de door appellante gevraagde schadevergoeding.
Deze uitspraak is gedaan door M. Greebe als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015.
(getekend) M. Greebe
(getekend) G.J. van Gendt