Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/6597
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 4 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de beroepen 20/6591, ROT 20/6592, ROT 20/6593, ROT 20/6658, ROT 20/6702, ROT 21/29 en ROT 21/102. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres en [naam] , bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 20 februari 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA.
De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 20 februari 2020 omstreeks 14:30 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 20 februari 2020 omstreeks 14:30 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de heer [naam] , functie: bedrijfsleider.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in een vrachtwagen bij laaddok nummer 3. De vrachtwagen was geladen met verschillende dolavs. Bij nadere inspectie bleek dat bij in ieder geval 3 dolavs de folie waarmee het vlees afgedekt was open stond waardoor het naakte voor humane consumptie bestemde vlees in aanraking kwam met de onderzijde van de bovenliggende dolav.
De onderzijde van de dolav is niet geschikt om met naakt vlees in contact te komen aangezien dit geen glad oppervlak betreft en daarom niet goed schoon te maken is. De onderzijde van de dolav bevat vaak groeven waarin vloer- en vuilresten kunnen blijven zitten (al dan niet met het blote oog zichtbaar). De onderzijde wordt niet dusdanig schoongemaakt en ontsmet als de gladde binnenzijde van een dolav. Door contact met naakt vlees en de onderzijde van de dolav zal kruiscontaminatie ontstaan.
Mijn collega, met toezichthoudernummer 17444, had in de ochtend ditzelfde bij 1 dolav geconstateerd en een mondelinge waarschuwing gegeven. Ook heeft de collega dit laten herstellen door opdracht te geven de koppen welke contact maakten met de dolav op te knappen en opnieuw af te dekken.
Ik, toezichthouder 38598, heb naar aanleiding van deze bevinding de vrachtwagen bij laaddok nummer 3 leeg laten halen en opdracht gegeven de koppen op te knappen en de dolavs opnieuw volledig af te dekken.
Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
[…]
Ik bracht de heer [naam] , als bedrijfsleider van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
3. Eiseres voert aan dat geen onderzoek heeft plaatsgevonden aan het vlees, de onderzijde van de dolav en het reinigingsproces van de dolavs. Er wordt enkel aangenomen dat de onderkant van de dolav niet schoon is. Eiseres reinigt en ontsmet alle kanten van een dolav, dus ook de onderkant, zeer intensief. Ook niet gladde oppervlakten worden gereinigd en ontsmet en zijn brandschoon. In het bestreden besluit stelt verweerder dat er druppels aan de onderzijde van de dolav hangen maar het rapport van bevindingen maakt daar geen melding van en op de foto’s zijn ook geen druppels te zien. Door het intensief reinigen en ontsmetten van alle zijden van de dolavs worden, en dat is de norm, levensmiddelen beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie. Eiseres heeft aan die norm voldaan. Verder voert eiseres aan dat tijdens de hoorzitting is vastgesteld dat geen van de onderzijden van de dolavs in aanraking kwam met het vlees. Dat er druppels ontstaan bij het vervoer van gekoeld vlees is evident maar dat wil niet zeggen dat de druppels verontreinigen bevatten. Bovendien zijn de druppels niet waar te nemen op de foto’s en worden ze niet in het rapport vermeld. Ook voert eiseres aan dat er geen proces-verbaal is opgemaakt over wat er is besproken bij de mondelinge waarschuwing en welke opdracht toen zou zijn gegeven. Ten slotte voert eiseres aan dat de periode van 13 weken, neergelegd in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is overschreden en dat daarom de boete moet worden verlaagd. Ook is de redelijke termijn overschreden, aldus eiseres.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. De rechtbank vindt vastlegging in een ambtsedig proces-verbaal niet nodig. Als een rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt komt aan de daarin vermelde feiten en omstandigheden weliswaar minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat verweerder zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mag baseren. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1030 waarin het CBb bij zijn oordeel betrekt dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Daarvan is de rechtbank in dit geval ook niet gebleken.
3.2.
De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder wat hij heeft waargenomen en dat hij de bedrijfsleider op de hoogte bracht van de bevindingen en hem een rapport heeft aangezegd. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder heeft gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Ook is een uitgebreidere weergave van wat de andere toezichthouder eerder die dag heeft gezegd of gezien niet noodzakelijk; die eerdere constatering maakt ook geen onderdeel uit van de overtreding die verweerder eiseres in deze boetezaak verwijt. Verder heeft eiseres ook niet concreet gemaakt wat er door een medewerker van eiseres zou zijn verklaard en ten onrechte niet in het rapport zou zijn opgenomen. De rechtbank is ook niet gebleken dat een verhoor heeft plaatsgevonden, laat staan dat afgelegde verklaringen zijn vastgelegd waarop de vermeende overtreding is gebaseerd. Voor zover eiseres betoogt dat de cautie had moeten worden gegeven treft dat dus geen doel.
3.3.
Wel stelt eiseres terecht dat verweerder de termijn van artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden door niet binnen 13 weken na het rapport van bevindingen het boetebesluit te nemen. Deze termijn is evenwel een termijn van orde (TK 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150) en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Ook voor een eventuele matiging van de boete ziet de rechtbank in dit geval reden, nu gesteld noch gebleken is dat eiseres door de termijnoverschrijding in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Daarbij merkt de rechtbank op dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder de bedrijfsleider op de hoogte heeft gesteld van de bevindingen en hem heeft meegedeeld dat er een rapport zou worden opgemaakt.
3.4.
In het rapport van bevindingen staat dat bij 3 dolavs het folie waarmee het vlees afgedekt was open stond waardoor het naakte voor humane consumptie bestemde vlees in aanraking kwam met de onderzijde van de bovenliggende dolav. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan die waarneming van de toezichthouder te twijfelen. Eiseres lijkt te stellen dat verweerder op de hoorzitting heeft vastgesteld dat het vlees niet met de onderkant van de dolavs in aanraking kwam, maar uit het verslag van de hoorzitting en de weergave ervan in het bestreden besluit blijkt dit niet. Daaruit blijkt enkel dat eiseres zelf op de hoorzitting, onder verwijzing naar de foto’s bij het rapport, heeft gesteld dat het vlees niet met de onderzijde van de dolavs in aanraking kwam. Overigens volgt de rechtbank eiseres niet in die stelling. Weliswaar zijn de foto’s bij het rapport van bevindingen niet allemaal even duidelijk maar voor de rechtbank is op de foto’s wel te zien dat naakt vlees, dat niet met folie is afgedekt, in contact komt met de onderkant van een onderdeel daarboven.
3.5.
Verweerder verwijt eiseres dat zij Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Daarin staat dat levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f van Verordening 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dus ook niet te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt voor consumptie is geworden doordat het in aanraking kwam met de onderkant van de dolav. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. In het rapport van bevindingen is beschreven dat de onderzijde van een dolav geen glad oppervlak betreft en daarom niet goed schoon te maken is en dat de onderzijde vaak groeven bevat waarin vloer- en vuilresten kunnen blijven zitten. Verder is in het bestreden besluit gesteld dat de onderkanten van de dolavs met schimmels, bacteriën en andere viezigheid in aanraking kunnen zijn geweest, nog water of resten van een schoonmaakmiddel kunnen bevatten, zelfs of misschien juist als ze net zijn schoongemaakt. Daarnaast heeft de toezichthouder op de zitting toegelicht dat dolavs tijdens de productie vervuild raken aan de onderkant en zijkant door het verplaatsen. Eiseres heeft gewezen op haar (intensieve) reinigingsproces van de dolavs waarbij ook de onderkant wordt schoongemaakt en ontsmet. Maar na dit reinigingsproces worden de dolavs weer in de productie gebruikt en verplaatst en daarbij kan de onderkant van de dolav dan weer vervuild raken. Voor de rechtbank is dan ook voldoende aannemelijk dat de onderkant van de dolavs vanwege het gebruik en verplaatsen in het productieproces zichtbare of onzichtbare verontreinigingen kunnen bevatten. Of in dit geval ook druppels zaten op de dolavs, zoals door verweerder is opgemerkt en door eiseres is betwist, acht de rechtbank dan ook niet meer relevant. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat het vlees in dit geval niet werd beschermd tegen de aanwezigheid of introductie van een gevaar doordat het met de onderkant van een dolav in aanraking kwam.
3.5.
Gelet op het voorgaande stelt verweerder terecht dat eiseres de overtreding heeft begaan. Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt na constatering van deze overtreding (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) eerst gewaarschuwd en bij een herhaalde overtreding een boete opgelegd. Bij het verweerschrift zijn twee eerdere waarschuwingen overgelegd die aan eiseres zijn opgelegd voor overtreding van dezelfde voorschriften in hetzelfde toezichtsdomein. Verweerder was dus bevoegd eiseres voor de onderhavige overtreding een boete op te leggen.
3.6.
Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De rechtbank vindt de boete van € 2.500,- niet onevenredig.
Door de overtreding is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
3.7.
Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 18 juni 2020. Op het moment van deze uitspraak is er sinds het voornemen nog geen twee jaar verstreken. Het beroep van eiseres op de redelijke termijn slaagt dus niet.
4. Het beroep is dus ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
28 april 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.