Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 17/5163
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. J.C.M. Damming,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries.
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van in totaal € 7.500,- voor overtredingen van de Wet dieren.
Bij besluit van 14 juli 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Op 16 november 2018 is het beroep door een enkelvoudige kamer ter zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [A] , directeur van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [B] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Ter zitting is het onderzoek geschorst. Verweerder is in de gelegenheid gesteld om het boetebesluit en/of de daarin opgenomen berekeningen aan te passen. Ook zijn partijen in de gelegenheid gesteld om nadere stukken te overleggen en nadere reacties te geven.
Bij besluit van 13 december 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I herzien en opnieuw de bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft op het bestreden besluit II gereageerd. Daarnaast hebben partijen stukken overgelegd en schriftelijk op elkaar gereageerd.
De rechtbank heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Op 19 januari 2021 is het beroep door de meervoudige kamer ter zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [B] en door [C] , senior toezichthoudend dierenarts bij de NVWA.
Na deze zitting heeft de rechtbank het vooronderzoek heropend. Op 9 augustus 2020 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd om de rechtbank van advies te dienen. Op 19 oktober 2021 heeft de StAB advies uitgebracht aan de rechtbank. Eiseres en verweerder hebben schriftelijk op dit advies gereageerd.
Op 7 februari 2022 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Namens eiseres zijn opnieuw haar gemachtigde en [A] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens de StAB zijn verschenen ing. C.A. van Drimmelen en ing. P.M. Stroeken.
Overwegingen
1. Het gaat in dit beroep om de bezettingsdichtheid in pluimveestallen. Daarvoor geldt, naar gelang de voorwaarden waaraan wordt voldaan, een bepaald maximum. In de stallen waar het hier om gaat mag de bezettingsdichtheid niet meer zijn dan 39 of 42 kg/m². In het algemeen wordt begonnen in een lege stal met een aantal jonge kuikens (de opzetdatum), die daar opgroeien en aan het einde van de mestronde (ongeveer 6 weken) naar de slachterij gaan. Veel kuikenhouders, waaronder eiseres, kiezen ervoor om bij het opzetten met meer kuikens te starten dan het geldend maximum voor de bezettingsdichtheid aan het einde van de mestronde toelaat. Om dat maximum aan het einde toch niet te overschrijden wordt tussentijds een deel van de kuikens al naar de slachterij afgevoerd; dit heet uitladen. De achtergebleven kuikens gaan op een later moment ook naar het slachthuis; dit heet wegladen (de stal is daarna leeg). De bezettingsdichtheid van een stal wordt door de NVWA berekend op basis van het gewicht van de kuikens die bij het slachthuis worden aangevoerd. In dit beroep speelt onder meer de vraag of die methode van de NVWA voldoet, in het bijzonder bij uitladen omdat dan het gewicht van alleen de uitgeladen kuikens wordt gebruikt om het gewicht van alle kuikens in de stal vast te stellen. Hierna zal de rechtbank eerst de (grondslagen van de) besluiten van verweerder weergeven en dan ingaan op enkele processuele aspecten. Daarna wordt de zaak inhoudelijk besproken.
De besluiten en vastgestelde overtredingen
2.1.
Verweerder heeft een boete opgelegd van in totaal € 7.500,- (5 x € 1.500,-) omdat eiseres in vijf verschillende stallen de maximale bezettingsdichtheid meermaals zou hebben overschreden. Verweerder heeft dit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 11 januari 2017 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. Dit rapport is opgesteld naar aanleiding van een inspectie in het kader van Welzijn en entreemonitoring vleeskuikens en betreft twee locaties van eiseres: [adres 1] (locatie 1) en [adres 2] (locatie 2). Op 6 september 2016 heeft de toezichthouder een welzijnscontrole uitgevoerd op locatie 1 en op 3 oktober 2016 heeft hij een controle verricht op locatie 2. In het rapport beschrijft de toezichthouder dat bij het bepalen van de bezettingsdichtheid is uitgegaan van de koppelgegevens afkomstig uit het Excel-bestand van de NVWA. Deze koppelgegevens worden (tot 4 oktober 2016) door de houder doorgegeven aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en gelden als input voor het Excel-bestand van de NVWA. De toezichthouder constateert aan de hand van het Excel-bestand dat op locatie 1 in stal 1, 2 en 3 in 2015 de maximale bezetting minimaal 5 keer en in 2016 ook minimaal 5 keer is overschreden. Daarnaast leidt de toezichthouder uit het Excel-bestand af dat op locatie 2 in stal 1 tot en met 7 in 2015 de maximale bezetting minimaal 27 keer is overschreden en in 2016 minimaal 14 keer. Het Excel-bestand is bij het rapport van bevindingen gevoegd.
2.2.
In het bestreden besluit I heeft verweerder de opgelegde boete van in totaal € 7.500,- voor de vijf beboetbare feiten gehandhaafd. Die beslissing op bezwaar is echter door verweerder herzien met het bestreden besluit II, omdat tijdens de beroepsprocedure de werkwijze van de NVWA ten aanzien van de beoordeling van overschrijding van de bezettingsdichtheid is aangepast. De nieuwe werkwijze houdt in dat geen boete wordt opgelegd als de geldende maximum bezettingsdichtheid van 39 kg/m² weliswaar wordt overschreden maar de ondernemer voldoet aan de aanvullende eisen voor de maximum bezettingsdichtheid van 42 kg/m². Om die reden is in het bestreden besluit een aantal overschrijdingen waarop het primaire besluit was gebaseerd vervallen. De vastgestelde vijf beboetbare feiten zijn in het bestreden besluit wel gehandhaafd, evenals de vastgestelde boete van € 7.500,-.
3. Volgens verweerder heeft eiseres vijf keer een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.50, eerste lid en derde lid, aanhef en onder a, dan wel vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit houders van dieren. Het gaat om de volgende vijf beboetbare feiten.
3.1.
Beboetbaar feit 1: De maximale bezettingsdichtheid van stal 1, op locatie 1, van 39 kg/m² werd overschreden. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat dit ziet op opzetdatum 7 september 2015 waarvan een bezettingsdichtheid van 46,1 is geconstateerd bij het wegladen.
3.2.
Beboetbaar feit 2: De maximale bezettingsdichtheid van stal 1, op locatie 2, van 39 kg/m² werd overschreden. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat deze overschrijding ziet op opzetdatum 22 december 2014 (een bezettingsdichtheid van 42,4 en 42,9 bij uitladen) en opzetdatum 3 augustus 2015 (een bezettingsdichtheid van 43,2 bij wegladen).
3.3.
Beboetbaar feit 3: De maximaal toegestane bezettingsdichtheid van stal 2, van locatie 2, van 42 kg/m² was overschreden. Volgens het bestreden besluit gaat het hierbij om opzetdatum 28 september 2015 (bezettingsdichtheid 43,0 bij uitladen) en opzetdatum 12 mei 2016 (bezettingsdichtheid 47,3 bij uitladen).
3.4.
Beboetbaar feit 4: De maximaal toegestane bezettingsdichtheid van stal 4, van locatie 2, van 42 kg/m² was overschreden. Uit het bestreden besluit volgt dat dit ziet op de opzetdatum 20 december 2014 (bezettingsdichtheid 44,5 bij uitladen en 42,1 bij wegladen), de opzetdatum 13 april 2015 (bezettingsdichtheid 42,2 bij uitladen) en de opzetdatum 24 november 2015 (bezettingsdichtheid 42,2 bij uitladen).
3.5.
Beboetbaar feit 5: De maximale bezettingsdichtheid van stal 5, van locatie 2, van 39 kg/m² werd overschreden. In het bestreden besluit is toegelicht dat dit de opzetdatum 27 december 2014 betreft met een bezettingsdichtheid van 42,9 bij uitladen.
4. Op de zitting van 19 januari 2021 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat beboetbaar feit 1 moet vervallen omdat is gebleken dat de cijfers die eiseres heeft verstrekt en die zijn gebruikt voor de berekening van de bezettingsdichtheid, onjuist zijn. Daartoe verwijst verweerder naar het paspoort van het betreffende koppel dat eiseres op 19 februari 2019 heeft overgelegd.
Processuele gevolgen herzien besluit en ingetrokken feit
5.1.
Het beroep van eiseres was gericht tegen het bestreden besluit I. Dat besluit is echter met het bestreden besluit II herzien. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van eiseres mede gericht geacht tegen het bestreden besluit II. Omdat verweerder met het bestreden besluit II het bestreden besluit I niet langer handhaaft, heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen belang meer bij een beoordeling van dat besluit. Het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit I wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard.
5.2.
Eiseres heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten en het griffierecht vanwege de nieuwe beslissing op bezwaar, maar daarvoor ziet de rechtbank geen aanleiding. Weliswaar heeft verweerder hangende beroep het bestreden besluit I herzien, maar in het bestreden besluit II zijn de bezwaren van eiseres wederom ongegrond verklaard en is de boete van € 7.500,- gehandhaafd. De rechtsgevolgen zijn dus niet veranderd en van een tegemoetkomen door verweerder is geen sprake.
6.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat beboetbaar feit 1, dat in het bestreden besluit II is gehandhaafd, moet vervallen. Dat betekent dat het bestreden besluit II moet worden vernietigd en het primaire besluit moet worden herroepen, voor zover dat ziet op beboetbaar feit 1. De boete moet op een lager bedrag worden vastgesteld, namelijk € 6.000,-. Het beroep is dus gegrond.
6.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
6.3.
De rechtbank ziet echter geen aanleiding om verweerder vanwege het vervallen van beboetbaar feit 1 ook te veroordelen in de proceskosten van bezwaar of beroep. Eiseres heeft namelijk vanaf de ontvangst van het voornemen van 6 februari 2017 alle gelegenheid gehad om de paspoorten van de betreffende koppels te overleggen en anderszins haar standpunt te onderbouwen dat de cijfers waarmee is gerekend niet kloppen. Echter, pas in beroep heeft eiseres een paspoort overgelegd waaruit verweerder bleek dat de eerder door eiseres aan verweerder verstrekte gegevens ten aanzien van een van de stallen niet juist waren. Dit stuk heeft eiseres pas op 19 februari 2019, dus na de eerste zitting, overgelegd, nadat zij op verzoek van de rechtbank haar administratie opnieuw heeft bekeken. Er is dus geen sprake van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Bovendien, als eiseres dit stuk al in de zienswijze of bezwaar had overgelegd, was beboetbaar feit 1 al vervallen voordat eiseres beroep zou instellen. De noodzaak tot het instellen van het beroep ten aanzien van dit punt vloeit dan ook uitsluitend voort uit de handelwijze van eiseres (zie ECLI:NL:HR:2006:AX0985 en bijv. ECLI:NL:CBB:2016:89).
Inhoudelijk oordeel
Duidelijkheid vastgestelde feiten en bewijslast
7. Eiseres voert aan dat niet duidelijk is welke vermeende feiten aan de boete ten grondslag liggen. Verweerder stelt vijf overtredingen vast maar niet duidelijk is voor welke vijf overschrijdingen van de bezettingsdichtheid de boete wordt gegeven. Hierdoor kan eiseres zich niet verweren tegen de stellingen en vermeende feitelijkheden. Daar komt bij dat verweerder rekent met gegevens afkomstig van anderen dan eiseres (van de broederij of de slachterij) en uitgaat van de juistheid van die gegevens totdat eiseres het tegendeel bewijst. Die omkering van de bewijslast kan niet, aldus eiseres.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de besluiten eiseres voldoende duidelijk gemaakt wat haar precies verweten wordt. In het primaire besluit staat per beboetbaar feit vermeld om welke locatie en stal het gaat. Weliswaar zijn daarbij niet de opzetdata genoemd waarvan een overschrijding is vastgesteld maar dit blijkt wel duidelijk uit het rapport van bevindingen waarnaar in het besluit verwezen wordt. Bij het rapport zit een Excel-overzicht waarin met kleur duidelijk is aangegeven waar overschrijdingen van de bezettingsgraad zijn geconstateerd. Daarnaast is in de (herziene) beslissing op bezwaar nog eens per beboetbaar feit uitdrukkelijk vermeld om welke opzetdata het gaat en of de overschrijding bij het wegladen of het uitladen is geconstateerd. Daarmee was voor eiseres voldoende duidelijk wat haar precies verweten wordt en kon zij zich voldoende daartegen verweren.
7.2.
Ten aanzien van de bewijslast stelt de rechtbank voorop dat het uitgangspunt is dat het verboden is om vleeskuikens te houden; dit volgt uit artikel 2.50 van het Besluit houders van dieren. Een uitzondering op dit verbod is mogelijk als een bepaalde bezettingsdichtheid niet wordt overschreden en aan andere voorwaarden wordt voldaan. In dat kader schrijven artikel 2.52 van het Besluit houders van dieren en artikel 7b.8 van de Regeling houders van dieren voor dat de pluimveehouder bepaalde gegevens moet registreren en aan verweerder moet verstrekken ten behoeve van het bepalen van de bezettingsdichtheid. Verweerder stelt de overtredingen dus vast aan de hand van gegevens die eiseres zelf heeft verstrekt. Dat eiseres zich daarbij baseert op de getallen die zij van de broederij of slachterij krijgt, betekent niet dat zij niet verantwoordelijk is voor het verstrekken van de juiste gegevens aan verweerder. Als verweerder een overtreding vaststelt en de daarvoor gebruikte gegevens waren volgens eiseres niet correct dan ligt het op de weg van eiseres om dit met stukken aannemelijk te maken. Juist nu op eiseres een wettelijke verantwoordelijkheid ligt om de (juiste) gegevens aan verweerder te verstrekken, is het ook aan haar om bewijs te leveren dat die eerder verstrekte gegevens niet correct zijn. Het is ook niet onmogelijk gebleken om dergelijk bewijs te leveren; één beboetbaar feit is immers vervallen omdat eiseres alsnog een paspoort van dat koppel had overgelegd en daaruit bleek dat de eerder door eiseres verstrekte gegevens niet juist konden zijn.
Bezettingsdichtheid bij wegladen en uitladen
8. Voorts voert eiseres aan dat geen sprake is van overtredingen. Zij heeft in alle stallen voldaan aan de maximale bezettingsgraad. De berekeningen van verweerder zijn onjuist althans komen niet overeen met de werkelijkheid. Twee geconstateerde overschrijdingen bij het wegladen gingen gepaard met onderschrijdingen van een andere stal op dezelfde dag en dus heeft het slachthuis waarschijnlijk een fout gemaakt in de registratie van de (herkomst) van de dieren. Ten aanzien van de geconstateerde overschrijdingen bij het uitladen is van belang dat eiseres een werkwijze heeft waarbij de grotere en zwaardere dieren eerst worden uitgeladen en de kleinere en lichtere dieren achterblijven in de stal. Dit doet eiseres door de middelste drinklijnen in de stal hoger te hangen, opdat de zwaardere kuikens naar het midden gaan en de kleinere naar de rand van de stal; daarnaast worden kort voor het uitladen nog handmatig kleine kuikens in het midden van de stal naar de rand verplaatst. Door die scheidingsmethode is het gemiddeld gewicht van de uitgeladen dieren op het slachthuis veel hoger dan van de achterblijvers in de stal; verweerder gaat er bij de berekening van de bezettingsdichtheid echter van uit dat het veel hogere gemiddeld gewicht van de uitgeladen dieren van toepassing is op alle kuikens in de stal. Daarbij is ook van belang dat eiseres hoofdzakelijk kantkuikens (kuikens uit de eieren van jonge moederdieren) houdt en die zijn kleiner en groeien in het begin langzamer dan reguliere kuikens, aldus eiseres.
8.1.
Zoals hiervoor is overwogen mag verweerder bij zijn berekeningen van de bezettingsdichtheid uitgaan van de juistheid van de gegevens die eiseres op grond van haar wettelijke verplichting aan verweerder heeft verstrekt. Beboetbare feiten 2 en 4 bevatten onder andere een geconstateerde overschrijding van de bezettingsdichtheid bij het wegladen. Eiseres stelt dat de daarvoor gebruikte gegevens waarschijnlijk onjuist zijn omdat bij wegladen op diezelfde data bij een andere stal juist sprake was van een onderschrijding. Het is echter aan eiseres om met stukken aannemelijk te maken dat die gebruikte gegevens ook daadwerkelijk onjuist moeten zijn geweest. Eiseres heeft evenwel geen paspoort of andere stukken overgelegd van het betreffende koppel kuikens uit stal 1 (beboetbaar feit 2) en stal 4 (beboetbaar feit 4). Wel heeft zij een paspoort overgelegd van een koppel kuikens uit een andere stal dat dezelfde dag zou zijn weggeladen als stal 4. Dat koppel is echter bij verweerder niet bekend; de gegevens daarvan zijn niet door eiseres in Avined geregistreerd. Maar wat daar ook van zij, het enkele feit dat bij de ene stal een veel lagere bezettingsdichtheid is vastgesteld betekent nog niet dat bij de andere stal met een hogere bezettingsdichtheid dan van verkeerde gegevens moet zijn uitgegaan. Om dit laatste aannemelijk te maken moet eiseres gegevens van het koppel waarbij de overschrijding is vastgesteld overleggen en dat heeft zij niet gedaan. Verder heeft eiseres nog verwezen naar een e-mail van een toezichthouder waarin staat dat in een geval waarin een overschrijding ook gepaard ging met een onderschrijding geen boeterapport wordt opgemaakt. Deze toezichthouder was ook aanwezig op de zitting van 19 januari 2021 en heeft op de e-mail een toelichting gegeven. Voor de rechtbank is voldoende aannemelijk dat in dat geval sprake was van een andere situatie dan hier aan de orde.
8.2.
Verweerder heeft in alle vier overgebleven beboetbare feiten ook overschrijdingen van de bezettingsgraad vastgesteld bij het uitladen. Verweerder heeft hiervoor gebruik gemaakt van de door eiseres verstrekte gegevens van de uitgeladen kuikens en gaat ervan uit dat het gemiddeld gewicht van de uitgeladen kuikens overeenkomt met het gemiddeld gewicht van de kuikens die op dat moment achterblijven in de stal. Volgens eiseres klopt dat echter niet omdat zij de zwaardere kuikens uitlaadt en de lichtere kuikens achterblijven. De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat eiseres weliswaar heeft gesteld maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij het uitladen daadwerkelijk de zwaardere kuikens naar de slachterij gaan (en de gestelde scheidingsmethode dus werkt), laat staan dat de gestelde methode van eiseres leidt tot een significant verschil in het gemiddeld gewicht tussen de uitgeladen en achtergebleven kuikens. De door eiseres overgelegde verklaringen van de slachterij, de vangploeg en de dierenarts zijn daartoe onvoldoende. Uit de verklaringen van de slachterij en de vangploeg blijkt namelijk niet dat eiseres de kuikens scheidt en alleen de zwaardere vangt, en de dierenarts bevestigt in zijn verklaring wel de door eiseres gestelde werkwijze maar daarover heeft verweerder onbetwist gesteld dat deze dierenarts niet bij het vangen aanwezig is geweest en bovendien niet de hier aan de orde zijnde locaties van eiseres heeft bezocht. Verder heeft eiseres geen gegevens overgelegd van bijvoorbeeld het gewicht van uitgeladen en achtergebleven kuikens om haar stelling te onderbouwen. Daartegenover heeft verweerder verwezen naar verklaringen van twee docenten van de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht en een senior onderzoeker bij het Onderzoeksinstituut Livestock Research van de Wageningen University en Research (WUR) die aangeven nog nooit te hebben gehoord of in de praktijk te hebben gezien dat de kuikens in de stal naar een bepaalde plek worden gestuurd door variatie in de hoogte van de waterlijnen.
8.3.
Om meer duidelijkheid te krijgen over de mogelijkheid van de gestelde scheidingsmethode van eiseres en of het tot een onjuiste berekening van de bezettingsdichtheid door de NVWA zou kunnen leiden heeft de rechtbank de StAB ingeschakeld. Daarmee is de rechtbank tegemoet gekomen aan eiseres, op wie de bewijslast rust om haar betoog aannemelijk te maken. De rechtbank heeft de StAB vijf vragen gesteld die in het advies van 19 oktober 2021 zijn beantwoord.
Het StAB advies
8.4.1.
De StAB geeft aan dat in het algemeen, bij de gangbare bedrijfsvoering van Nederlandse vleeskuikenbedrijven, de wijze waarop de NVWA de bezettingsdichtheid op het uitlaadmoment berekent, voldoet. Weliswaar zijn er binnen een (in de praktijk gangbaar) gemengd koppel verschillen in grootte en gewicht tussen hanen en hennen, maar de verdeling binnen een koppel over beide geslachten is min of meer gelijk zodat een willekeurige groep kuikens uit het koppel doorgaans een representatief gemiddeld gewicht heeft. Daarnaast wordt bij het uitladen een willekeurige greep uit de aanwezige kuikens genomen, doorgaans 20 tot 30 procent van het totale koppel, en dat kan als een representatieve steekproef worden beschouwd.
8.4.2.
Wat betreft het door de NVWA gebruikte Excel-bestand met koppelgegevens geeft de StAB aan dat daaruit niet kan worden berekend wat het daadwerkelijke gemiddelde gewicht was van de achterblijvers op het moment van uitladen; het bevat namelijk alleen informatie over het gewicht van de uitgeladen en weggeladen kuikens. Maar uit die gegevens kan volgens de StAB wel worden afgeleid dat het niet aannemelijk is dat de achterblijvers substantieel lichter waren dan de uitgeladen kuikens (zoals eiseres stelt). Daartoe heeft de StAB berekeningen uitgevoerd, ervan uitgaande dat in alle overtredingssituaties eiseres haar methode van het scheiden van de zware en de lichte dieren heeft toegepast en dat het maximaal toegestane stalgewicht op het moment van uitladen niet zou zijn overschreden. De StAB komt daarbij in de 25 berekende gevallen uit op een gemiddelde groei in de periode tussen het uitladen en het wegladen van 102,5 gram per dag (variërend van 77,3 tot 146,1 gram per dag). De StAB geeft aan dat niet aannemelijk is dat de achterblijvers een substantieel snellere gewichtstoename doormaken dan reguliere kuikens, waarbij wordt verwezen naar de door eiseres overgelegde stalkaart voor reguliere kuikens en haar berekening van 95 gram per dag in de laatste 10 dagen. Daarbij merkt de StAB ook op dat onder de 25 berekende situaties veel gevallen zijn waarbij de groei zeer ruim boven dat gemiddelde van 102,5 zou liggen en dat dit volgens de geraadpleegde pluimveedeskundige fysiek onmogelijk is; de kuikens zijn genetisch niet in staat zo sterk te groeien. Vervolgens heeft de StAB voor alle mestrondes van december 2014 tot en met 2016 (dus ook die zonder overtreding) de gewichtsgroei berekend op basis van de door de NVWA gehanteerde methode waarbij het gemiddeld gewicht van de uitladers representatief wordt verondersteld voor het gewicht van alle kuikens. De StAB komt dan uit op een gemiddelde groei van 89,1 gram per dag en vermoedt dat dat getal wel representatief is voor de groei van kantkuikens in de laatste fase van de mestronde.
8.4.3.
Wat betreft de door eiseres gestelde scheidingsmethode heeft de StAB verder aangegeven dat onder pluimveedeskundigen geen praktijkvoorbeelden bekend zijn van methoden of bedrijfsvoeringen die tot doel hebben het vangen en scheiden van dieren zodanig te beïnvloeden dat voornamelijk de zwaardere dieren gevangen worden en de significant lichtere dieren achterblijven.
8.4.4.
Op de vraag van de rechtbank of het mogelijk is dat de gestelde scheidingsmethode leidt tot een door de NVWA berekende bezettingsgraad die geen correct gemiddelde van de gehele stal weergeeft, merkt de StAB op dat voor afdoende beantwoording van die vraag een gedegen praktijkonderzoek moet worden uitgevoerd. Maar de StAB twijfelt of de onderzoeksresultaten betrouwbare kengetallen of correctiefactoren geven om toe te passen bij niet onderzochte koppels (bijv. in het verleden), aangezien gebleken is dat tussen de koppels relatief grote gewichtsverschillen en groeisnelheden bestaan.
8.4.5.
Ten aanzien van de specifieke bedrijfsvoering van eiseres waarbij kantkuikens worden ingekocht geeft de StAB aan dat deze kuikens kleiner zijn en langzamer groeien dan reguliere kuikens, maar dat de berekeningsmethode van de bezettingsdichtheid die de NVWA hanteert toepasbaar is op zowel kantkuikens als reguliere kuikens; de aard van het kuiken staat volgens de StAB los van de berekeningsmethode. Ook is er volgens de StAB geen één-op-één verband tussen de inzet van kantkuikens en de toepassing van de scheidingsmethode. Daartoe wijst de StAB erop dat eiseres heeft toegelicht dat niet binnen elk koppel kantkuikens zodanige grootteverschillen worden geconstateerd dat die aanleiding voor scheiding geven. Ook bij het bedrijfsbezoek bleek de StAB dat slechts in twee van de acht stallen met kantkuikens de scheidingsmethode door eiseres werd toegepast.
Conclusie over berekeningsmethode
8.5.
Uit het StAB-advies volgt dus dat de methode die de NVWA hanteert voor het berekenen van de bezettingsdichtheid in het algemeen voldoet. Eiseres heeft gesteld af te wijken doordat zij een scheidingsmethode toepast, maar zij heeft zelf niet aannemelijk gemaakt dat zij bij het uitladen de zwaardere van de lichte kuikens weet te scheiden en pluimveedeskundigen zijn dergelijke methodes ook niet bekend. Als eiseres wel wordt gevolgd in haar stelling dat zij de lichte en zwaardere dieren kan scheiden, is allereerst van belang dat (pas laat in deze procedure, namelijk op de zitting van 7 februari 2022) gebleken is dat eiseres die methode niet in alle gevallen toepast. Zij stelt dit namelijk alleen te doen als er significante groeiverschillen binnen een stal worden waargenomen, maar houdt niet in haar administratie bij binnen welke koppels de scheidingsmethode wordt uitgevoerd. Dat betekent dat niet vaststaat dat in alle gevallen waarin een overschrijding van de bezettingsgraad is geconstateerd, eiseres ook de gestelde scheidingsmethode heeft toegepast; dit is enkel een veronderstelling achteraf van eiseres die niet is onderbouwd. Daarnaast is van belang dat de StAB ter controle van de stellingen van eiseres berekeningen heeft uitgevoerd, waaruit kan worden geconcludeerd dat het betoog van eiseres in het geheel niet aannemelijk is. Als eiseres in de overtredingssituaties de gestelde scheidingsmethode heeft toegepast en de voorgeschreven bezettingsdichtheid niet heeft overschreden, zou dat betekenen dat de achterblijvers in de laatste dagen een substantieel snellere gewichtstoename doormaken dan reguliere kuikens, namelijk gemiddeld 102,5 gram per dag. Eiseres heeft ter zitting erkend dat een groei van meer dan 100 gram per dag bij de kantkuikens eigenlijk niet mogelijk is; zij heeft opgemerkt dat kantkuikens in de laatste dagen niet onderdoen voor de reguliere kuikens en dat die 90 tot 100 gram per dag groeien, misschien tot maximaal 110 gram per dag. De StAB heeft van de 25 berekende gevallen in 12 situaties een groei van meer dan 100 gram per dag berekend en in 8 situaties zelfs een groei van meer dan 110 gram per dag. Ook een door de StAB ingeschakelde pluimveedeskundige heeft verklaard dat een dergelijke groei niet mogelijk is. Verder is nog van belang dat uit het StAB-advies volgt dat er geen rechtstreeks verband is tussen de inzet van kantkuikens en de toepassing van de scheidingsmethode en dat de door de NVWA gebruikte berekeningsmethode toepasbaar is op zowel kantkuikens als reguliere kuikens.
8.6.
Gelet op dit alles staat voor de rechtbank voldoende vast dat de methode die de NVWA hanteert voor de berekening van de bezettingsdichtheid bij zowel het wegladen als het uitladen een correcte uitkomst geeft, ook in het geval van eiseres. Eiseres wordt niet gevolgd in haar stelling dat door een scheidingsmethode en de inkoop van kantkuikens de berekeningsmethode van de NVWA in haar geval tot een uitkomst leidt die niet overeenkomt met de daadwerkelijke bezettingsdichtheid in de stal. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres beboetbaar feit 2, 3, 4 en 5 heeft begaan.
De boete
9. Eiseres voert aan dat verweerder had moeten afzien van het opleggen van een boete dan wel de boete had moeten matigen. Eiseres beoogt met haar bedrijfsvoering regelconform te handelen en heeft in elk geval in de geest van de regelgeving gehandeld. Bij punitieve sancties dient verweerder een afweging te maken of de sanctie in het specifieke geval opportuun is, maar het bestreden besluit geeft daar geen blijk van. Verweerder heeft geen individuele afweging gemaakt in relatie tot het algemene interventiebeleid en tot de door eiseres aangevoerde omstandigheden. Gezien de omvang van de vastgestelde overtredingen had een waarschuwing meer in de rede gelegen. Bovendien moet de boete in elk geval worden gehalveerd vanwege de geringe gevolgen voor de diergezondheid en het dierenwelzijn, aldus eiseres.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat de hoogte van deze boete is vastgesteld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Anders dan eiseres stelt, is verweerder afdoende ingegaan op wat eiseres in dit verband heeft aangevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om in dit geval de boete voor de overgebleven vier beboetbare feiten te matigen. Het met de overtreden voorschriften gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De rechtbank vindt de boete van € 1.500,- voor één geconstateerde overschrijding van de bezettingsdichtheid als zodanig niet onredelijk. In dit geval heeft verweerder bij verschillende stallen, op meerdere momenten over een lange periode, meerdere overschrijdingen vastgesteld. De rechtbank vindt een boete van € 6.000,- voor de vier beboetbare feiten in totaal ook niet onevenredig. Vanwege het structurele karakter van de overtredingen heeft verweerder ook geen reden hoeven zien om eiseres eerst een waarschuwing te geven. Verder acht de rechtbank van belang dat eiseres zelf heeft gekozen voor deze wijze van het vullen van de stallen met in het begin teveel kuikens waarvan later een deel wordt uitgeladen. Dit is weliswaar geen ongebruikelijke methode maar van eiseres mag wel worden verwacht dat zij in de uitvoering ervoor zorgt dat de bezettingsgraad nimmer wordt overschreden. In deze zaak lijkt eiseres zelf geen gegevens te hebben bijgehouden of verzameld om te kunnen vaststellen dat zij daadwerkelijk met haar methode de bezettingsgraad niet zou overstijgen. In elk geval is de rechtbank niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk zou zijn om in haar bedrijfsvoering te voldoen aan de normen die gelden voor haar stallen. Daarbij zijn de vastgestelde overschrijdingen van de maximale bezettingsgraad in de stallen van eiseres niet gering. Voor halvering van de boete vanwege geringe gevolgen voor het dierenwelzijn bestaat dus geen grond.
Redelijke termijn
10. Eiseres voert aan dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
10.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
10.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 6 februari 2017. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met 3 jaar en ruim een maand overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de reeds verlaagde boete verder te matigen met 35 % tot een bedrag van € 3.900,-.
10.3.
Het beroep is dus ook op dit punt gegrond. Omdat de rechtbank het boetebedrag verder verlaagt, wordt het bestreden besluit ook in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen.
10.4.
Onder 6.2. is reeds bepaald dat verweerder het griffierecht aan eiseres moet vergoeden. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep vanwege overschrijding van de redelijke termijn aanleiding te bepalen dat een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen de proceskosten te vergoeden. De rechtbank stelt de te vergoeden proceskosten voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 379,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting van 19 januari 2021 met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 0,5). Ten aanzien van de wegingsfactor verwijst de rechtbank naar ECLI:NL:CBB:2017:32. Daarnaast dienen de reiskosten van de directeur van eiseres te worden vergoed voor het bijwonen van de zitting van 19 januari 2021. De rechtbank stelt die kosten vast op € 75,-. Daarmee komen de totaal te vergoeden proceskosten op een bedrag van € 454,50.
Conclusie
11. De rechtbank concludeert dat één beboetbaar feit vervalt maar dat verweerder terecht in de andere vier gevallen heeft vastgesteld dat eiseres de bezettingsdichtheid in haar stallen heeft overschreden. De boete voor beboetbare feiten 2, 3, 4 en 5 is dus terecht opgelegd en dat zou neerkomen op een boete van € 6.000,-. Dat bedrag wordt echter verder verlaagd vanwege een overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 3.900,-.
12. Het beroep gericht tegen het ingetrokken bestreden besluit I wordt niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het nieuwe bestreden besluit II is gegrond omdat een lagere boete wordt opgelegd. Eiseres krijgt geen proceskostenvergoeding vanwege het ingetrokken besluit of het vervallen van beboetbaar feit 1, maar zij krijgt wel een vergoeding van een deel van haar proceskosten vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Daarnaast wordt het griffierecht aan haar vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II, voor zover dat ziet op het beboetbaar feit 1 en de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op het beboetbaar feit 1 en de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 3.900,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 454,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en mr. P. Vrolijk, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 8 maart 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.