Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/1866
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 7.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 28 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 augustus 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Ook is verschenen [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Een karkas was zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreiniging werd niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van de Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
2. Verweerder heeft zijn boetebesluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 20 juni 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de [v]NVWA. In het rapport schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 19 juni 2018 omstreeks 14:28 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 19 juni 2018 omstreeks 14:28 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: Medewerker Kwaliteitsdienst.
Tijdens onze inspectie bevonden wij ons in de stempelruimte, na de CCP 1 controle positie en dus na afloop van het slachtproces. We bevonden ons nog vóór de stempelautomaat zelf. We controleerden daar varkenskarkassen op de aanwezigheid van steekvlees en tonsillen. Tijdens deze controle zagen we een varkenskarkas met mest op de ondervoorpoot (zie foto 1). Het betrof een nog natte bruin-groene vlek met duidelijk zichtbare plantaardige partikels en daarnaast nog wat andere sporen van mest. 6 karkassen verder zagen we een onderpoot met daarop enkele gele druppels gal (zie foto 2). 2 karkassen verder zagen we weer een voorpoot met daarop gal (zie foto 3). We lieten de bezoedelingen weg snijden en verwittigden een voorman.
Bij onze controle na afloop van het slachtproces zagen we dat karkassen zichtbaar waren verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
[…]
We brachten de heer [naam] , als medewerker Kwaliteitsdienst van [eiseres] ., van onze bevindingen op de hoogte en zegden ter zake een rapport van bevindingen aan.
Ik heb op ambtsbelofte dit rapport van bevindingen opgemaakt, gedagtekend en ondertekend domicilie kiezend te [plaats] op 20 juni 2018.”
3. Eiseres voert aan dat de constatering te vroeg in het slachtproces is gedaan. Controle en verwijdering van bezoedeling kan namelijk ook nog na de PM-keuring plaatsvinden; de protocollen van eiseres voorzien daarin. Bovendien is eiseres niet alleen een slachterij maar ook een uitsnijderij waardoor de varkenskarkassen na slachting alle HACCP-stappen in de opeenvolgende bewerkingslijnen doorlopen.
Ook voert eiseres aan dat zij pas 5 maanden na de constatering daarvan op de hoogte is gesteld met het uitgebrachte voornemen. Daardoor is haar iedere mogelijkheid ontnomen om tegenbewijs te leveren.
Verder voert eiseres aan dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij wordt niet gelijk behandeld ten opzichte van andere slachterijen. Eiseres maakt, conform de regelgeving, geen gebruik van handdouches om bezoedelingen weg te spoelen; andere slachterijen doen dat wel waardoor bezoedelingen niet meer zichtbaar zijn en zij vrijuit gaan. Eiseres wil geen collega’s verraden; verweerder had een eenvoudige rondgang bij de slachterijen kunnen doen, waar de NVWA permanent aanwezig is, maar dit heeft verweerder niet gedaan.
Voorts voert eiseres aan dat de boete niet evenredig is gelet op de aard en ernst van de gestelde overtreding. Er is permanent toezicht en de plek van de constatering ligt ver voor de laatste HACC-controle, dus de voedselveiligheid is voldoende gewaarborgd. Daarnaast is de duur en omvang van de gestelde overtreding zeer kort en gering, is er geen voordeel mee behaald, is geen sprake van financiële benadeling van derden en is er ook geen sprake van opzet. Verweerder heeft bij de boeteoplegging ook geen rekening gehouden met de staat van dienst van eiseres ten aanzien van de niet-naleving van voorschriften, zoals artikel 9 van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening 854/2004) voorschrijft. Daarnaast leidt de toepassing van de recidiveregeling tot een onevenredig hoge boete, aldus eiseres.
3.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147, in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de toezichthouders hebben gedaan. Beschreven is welk soort verontreiniging is aangetroffen (mest en gal), op welk deel van een karkas, op hoeveel karkassen en op welke plek in het slachtproces. De rechtbank ziet in de inhoud van het rapport geen aanleiding om aan de juistheid van de constateringen te twijfelen. Evenmin heeft eiseres de bevindingen in het rapport gemotiveerd weersproken.
3.3.
Voor de rechtbank staat dus voldoende vast dat op de slachterij van eiseres op varkenskarkassen zichtbare verontreinigingen zijn aangetroffen, bestaande uit mest en gal. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of verweerder daaruit terecht heeft geconcludeerd dat eiseres onderdeel 7 en 10 van hoofdstuk IV, sectie I, bijlage III, van Verordening 853/2004 (hierna: onderdeel 7 en 10) heeft overtreden. Daarin staat:
7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
8. de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
9. tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
i. mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas,
en
ii. mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien,
en
het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
3.4.
Uit onderdeel 7 volgt dus dat het slachten zodanig moet plaatsvinden dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen en uit onderdeel 10 volgt dat zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd. Het te behalen resultaat is duidelijk: een karkas mag niet verontreinigd zijn. Het voorschrift van onderdeel 10 is dus overtreden als aan het einde van het slachtproces nog uitwerpselen zichtbaar op een karkas aanwezig zijn. Het betoog van eiseres dat controle op bezoedeling en het verrichten van opknaphandelingen nog na de postmortemkeuring plaatsvindt, treft geen doel. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 19 oktober 2017 (ECLI:CBB:2017:426) dient vóór de postmortemkeuring aan het bepaalde in onderdeel 10 te zijn voldaan en concludeert verweerder terecht dat sprake is van overtreding van onderdeel 10 als de NVWA na de postmortemkeuring zichtbare fecale bezoedelingen heeft aangetroffen. In deze boetezaak hebben de toezichthouders de bezoedelingen aangetroffen na afloop van het slachtproces, na de CCP1 controlepositie, in de stempelruimte. Er is dus na de plek van de postmortemkeuring fecale bezoedeling op een karkas geconstateerd wat betekent dat verweerder reeds daarom terecht overtreding van onderdeel 10 heeft vastgesteld.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat naast de fecale bezoedeling ook bezoedelingen met gal op een aantal karkassen is aangetroffen. Voor zover al uit de eerste zin van onderdeel 10 moet worden afgeleid dat het voorschrift dat elke zichtbare verontreiniging moet zijn verwijderd uitsluitend ziet op verontreinigingen met uitwerpselen, geldt dat in elk geval niet voor onderdeel 7. Op grond van onderdeel 7 moet verontreiniging van het vlees worden voorkomen en dat ziet op elke vorm van verontreiniging. Gal is de inhoud van het spijsverteringskanaal en moet daarom ook als een verontreiniging worden aangemerkt. De rechtbank verwijst daarbij naar onderdeel c van onderdeel 7 en naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720).
3.5.
Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de overtreding heeft vastgesteld. Wel wijst de rechtbank nog naar de genoemde uitspraak van het CBb van 19 oktober 2017 waarin is overwogen dat verweerder weliswaar terecht een overtreding van onderdeel 10 had geconstateerd, maar dat de uitoefening van de bevoegdheid tot boeteoplegging in dat geval in strijd was met het vertrouwensbeginsel omdat de slachterij mocht afgaan op de door verweerder in het handhavingsbeleid gegeven interpretatie van de regelgeving. In het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht (het Handhavingsprotocol) staat dat de eindcontrole op bezoedeling moet plaatsvinden op een plek in het slachthuis waar de exploitant alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring uitgevoerd heeft, maar voordat een processtap plaatsvindt waardoor eventuele bezoedeling onzichtbaar wordt (bijvoorbeeld douchen). Omdat bij de betreffende slachterij na het controlemoment van de NVWA nog opknaphandelingen konden worden uitgevoerd die onderdeel uitmaken van de HACCP-procedures van die slachterij, mocht die slachterij er volgens het CBb op vertrouwen dat eventuele door de NVWA geconstateerde verontreinigingen niet tot vaststelling van een overtreding zouden leiden.
3.6.
Eiseres heeft erop gewezen dat er bij haar ook nog opknaphandelingen plaatsvinden na de plek van de controle door de toezichthouders maar dit is niet nader met stukken onderbouwd. Bovendien is duidelijk dat de controle door de toezichthouders is verricht na het eigen HACCP controle punt van eiseres (CCP1-bordes), in de stempelruimte. Ter zitting is door de toezichthouder toegelicht dat op het CCP1-bordes de slachterij zelf de karkassen op slachtfouten, zoals bezoedelingen, controleert en dat daarna de karkassen naar de stempelruimte gaan waar geen personeel meer aanwezig is; in de stempelruimte worden de stempels op de karkassen geplaatst waarna ze naar de koelruimte gaan en worden besproeid met water. Eiseres heeft ter zitting erkend dat dit haar proces is. De toezichthouders hebben de constateringen dus gedaan op een plek waar het personeel van eiseres de eigen HACCP- controles al heeft uitgevoerd. Voor zover er al opknaphandelingen worden verricht na de controleplek van de toezichthouders, is dit dus op een moment waarop verweerder er in het kader van zijn eigen Handhavingsprotocol geen rekening meer mee hoeft te houden. Het is ook logisch dat vóór de koeling de controle door de toezichthouder op bezoedelingen plaatsvindt, aangezien in de koeling de karkassen worden afgespoeld met water waardoor het moeilijker wordt om bezoedelingen op een karkas waar te nemen. Verweerder heeft in dit geval dus conform zijn Handhavingsprotocol gehandeld.
3.7.
Ten aanzien van het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat eiseres dit niet nader heeft onderbouwd. Zij heeft enkel gesteld dat er andere slachterijen zijn waar bezoedelingen worden weggespoeld zodat deze bij een controle door een toezichthouder niet meer zichtbaar zijn, maar dit verder niet onderbouwd. Verweerder was dan ook niet gehouden om dit zelf nader te onderzoeken. Bovendien is het afspoelen van fecale bezoedeling niet toegestaan en zouden die andere slachterijen daarmee dus in strijd met de voorschriften handelen. Verweerder heeft hierover in het verweerschrift opgemerkt dat niet is uit te sluiten dat dit gebeurt maar dat als verweerder dit constateert hij niet zal aarzelen om hiertegen op te treden. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit niet gebeurt. Van een ongelijke behandeling van eiseres ten opzichte van andere slachterijen is de rechtbank dus niet gebleken, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
3.8.
Wel wijst eiseres er terecht op dat zij het voornemen laat heeft ontvangen. Op grond van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet binnen dertien weken na het opstellen van het rapport worden beslist omtrent het opleggen van de boete. In dit geval heeft verweerder ruim twee maanden na die termijn het voornemen tot boeteoplegging aan eiseres toegezonden en het boetebesluit twee maanden later. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2019:177) is de termijn van artikel 5:51 van de Awb echter een termijn van orde (TK 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 150) en zijn aan de overschrijding daarvan geen consequenties verbonden met betrekking tot de bevoegdheid om een boete op te leggen. Ook ziet de rechtbank in de overschrijding geen reden tot matiging van de boete. Eiseres stelt dat zij door die lange termijn in haar belangen is geschaad maar heeft dit niet nader onderbouwd. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat de toezichthouder een medewerker van eiseres al wel vlak na de controle van zijn constateringen op de hoogte heeft gebracht.
3.9.1.
Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 853/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 2.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 7.500,- omdat sprake is van recidive; eiseres heeft twee keer eerder een boete gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Eiseres heeft ter zitting gesteld dat zij nu een hele hoge boete krijgt terwijl de overtredingen minder ernstig lijken te zijn dan de vorige overtredingen waarvoor zij een lagere boete kreeg. Dit is echter niet relevant; eiseres krijgt de hogere boete niet vanwege de ernst van de overtreding, maar omdat zij opnieuw, voor de derde keer in vijf jaar, deze overtreding begaat. De wetgever heeft nadrukkelijk ervoor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te sanctioneren door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De verhoging in dit geval vindt de rechtbank ook niet onredelijk of onevenredig; het gaat om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten en waar het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert.
3.9.2.
Ook in de andere door eiseres genoemde omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om de boete te matigen. Eiseres stelt dat de volksgezondheid door haar HACCP-procedures en latere opknaphandelingen is gewaarborgd, maar zoals hiervoor is overwogen dient na de postmortemkeuring en in elk geval vóór de koeling geen zichtbare bezoedeling meer op een karkas aanwezig te zijn. Is dit wel het geval dat betekent dat een risico voor de volksgezondheid. Dat eiseres daarna nog controlepunten en opknapplekken zou hebben doet daar niet aan af. Daarbij is van belang dat in de koeling zichtbare bezoedelingen kunnen worden afgespoeld waardoor bezoedelingen op een later moment niet meer worden waargenomen en de kans bestaat dat die bezoedelingen dus ook niet meer worden verwijderd. Ook in de aard en duur en het gestelde ontbreken van opzet ziet de rechtbank geen aanleiding voor matiging van de boete. Voor zover verweerder op grond van artikel 9 van Verordening 854/2004 al zou zijn gehouden om bij de boeteoplegging rekening te houden met de staat van dienst van eiseres ten aanzien van de niet-naleving op dit punt, kan ook die grond niet leiden tot matiging van de boete, reeds nu is gebleken dat dit niet de eerste overtreding is van eiseres. Zoals verweerder heeft toegelicht wordt altijd eerst een waarschuwing gegeven in dit soort zaken. Daarnaast is eiseres, gelet op de verhoogde boete, al twee keer eerder een boete voor een zelfde overtreding opgelegd.
4. Het beroep is dus ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
10 september 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.