Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/5328
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2021 in de zaak tussen
[eiseres] te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van € 2.500,- opgelegd voor overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 5 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2020. De rechtbank heeft het onderhavige beroep gezamenlijk behandeld met twee andere beroepen van eiseres (geregistreerd onder de zaaknummers ROT 19/5327 en ROT 19/4824). Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam toezichthoudend dierenarts] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen om de stukken over te leggen die betrekking hebben op toepassing van de recidivebepaling in de zaken, geregistreerd onder zaaknummers ROT 19/4824 en ROT 19/5327, waarom eiseres bij brieven van 3 september 2020 en 16 november 2020 had verzocht. Bij brief van 15 januari 2021 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft in het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd omdat eiseres volgens verweerder dit beboetbare feit heeft gepleegd:
De exploitant van een slachthuis, waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, heeft er niet voor gezorgd dat een karkas niet in contact komt met de vloer.
Dit is een overtreding van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 11 van Verordening 853/2004. Volgens verweerder heeft eiseres hiermee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten overtreden. Verweerder heeft aan eiseres voor deze overtreding een boete van € 2.500,- opgelegd.
1.2.
In het bestreden besluit heeft verweerder deze boete gehandhaafd.
1.3.
In het rapport van bevindingen, dat op 30 augustus 2018 op ambtsbelofte is opgemaakt, heeft toezichthouder 37075 gerapporteerd dat hij zich op 30 augustus 2018 omstreeks 12.25 uur in de slachthal van het bedrijf van eiseres bevond. De toezichthouder zag dat er aan het einde van de slachtbaan, ter hoogte van de weeginstallatie, twee grote karkashelften aan de baan hingen. Beide helften hingen elk over een lengte van ongeveer 40 centimeter op de grond (bij dit rapport zijn twee foto’s gevoegd). Pas nadat de beide helften van het karkas over ongeveer 1,5-2 meter baanlengte over de grond waren gesleept, werden er maatregelen genomen door de medewerkers. Het betrof een groot karkas van een stier. Dit karkas had ook het gehele slachtproces doorlopen (langer dan 30 minuten). Alle aanwezige medewerkers hebben het karkas langs zien komen tijdens het slachtproces. Het laagste punt van de baan, waar het karkas de grond raakte, is bij een groot aantal medewerkers bekend en zou volgens de toezichthouder in ieder geval bekend moeten zijn bij de leidinggevende. Het karkas kwam in contact met vloeren, aldus de toezichthouder.
2. Eiseres voert aan dat de overtreding door verweerder niet is bewezen. Het rapport van bevindingen en het boetebesluit voldoen volgens haar niet aan de eisen die voortvloeien uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de daarin vervatte onschuldpresumptie. Een verklaring van één anonieme toezichthouder is onvoldoende om tot bewezenverklaring van een overtreding te komen. Volgens eiseres is de handelwijze van verweerder onverenigbaar met de juiste toepassing van het beginsel van dubbele bevestiging. Op grond van dit beginsel kan het bewijs dat een verdachte het ten laste gelegde feit heeft begaan niet uitsluitend worden aangenomen op grond van de verklaring van één getuige. Eiseres wijst in dit kader op punt 7 van de toelichting bij artikel 342, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering. Verder verwijst eiseres in dit kader onder meer naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juni 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:4363). Het rapport van bevindingen, dat aan het boetebesluit ten grondslag ligt, is niet vatbaar voor rechterlijke toetsing. Bij de vaststelling van het boetebesluit zijn niet alle relevante feiten en omstandigheden onderzocht waardoor het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, aldus eiseres.
2.1.
De eisen waaraan een rapport van de overtreding moet voldoen, staan in artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van het eerste lid van dit artikel kunnen het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder van de overtreding een rapport opmaken. Op grond van het tweede lid is het rapport gedagtekend en vermeldt dit de naam van de overtreder, de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
2.2.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147, in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
2.3.
Er is geen grond voor het oordeel dat het rapport van bevindingen van 30 augustus 2018 niet aan de eisen als genoemd in artikel 5:48 van de Awb voldoet en dat niet kan worden uitgegaan van de inhoud van dit rapport. Dat in het rapport enkel het nummer van de betrokken toezichthouder en niet zijn naam wordt genoemd, betekent niet dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de in het rapport genoemde bevindingen en de deskundigheid van deze toezichthouder. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor is gekozen de namen van toezichthouders niet meer te vermelden, maar deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer. Via dit toezichthoudernummer kan de persoon die het rapport heeft opgemaakt worden achterhaald. Uit het rapport van bevindingen blijkt bovendien dat de toezichthouder zich heeft gelegitimeerd aan [naam procesmanager] , procesmanager, en aan hem een rapport van bevindingen heeft aangezegd zodat het aan eiseres bekend is wie dit rapport heeft opgemaakt.
2.4.
De stelling van eiseres dat er geen boete kan worden opgelegd op basis van een verklaring van één toezichthouder slaagt evenmin. Zoals hiervoor al is overwogen, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin opgenomen bevindingen. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft opgemerkt, is er geen wettelijk voorschrift waaruit blijkt dat een dergelijk rapport door minimaal twee toezichthouders zou moeten worden opgesteld. De door eiseres in de beroepsgronden genoemde toelichting op artikel 342, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering is voor deze zaak niet relevant, nu dat artikel betrekking heeft op de bewijsvoering in een strafproces, nog daargelaten dat in artikel 344, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering is bepaald dat het bewijs dat de verdachte het tenlastegelegde feit heeft gepleegd, door een rechter kan worden aangenomen op het proces-verbaal van een opsporingsambtenaar. In het onderhavige geval is geen sprake van een getuigenverklaring maar van een rapport van een officiële toezichthouder.
2.5.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van bevindingen wat eiseres wordt verweten. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder constateerde dat twee grote karkashelften op de grond hingen en dat er pas maatregelen werden genomen door de medewerkers, nadat beide helften van het karkas over ongeveer 1,5-2 meter baanlengte over de grond waren gesleept. Uit punt 11 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 blijkt dat karkassen en slachtafval niet in contact mogen komen met vloeren, wanden of werktafels. Verweerder heeft daarom terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Dat eiseres de werkwijze hanteert dat het vlees wordt weggesneden en afgewaardeerd indien het karkas de grond heeft geraakt, leidt niet tot een ander oordeel. Door de NVWA is immers geen toestemming verleend voor het de grond laten raken van de karkassen. Eiseres had, gelet op punt 11 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004, te allen tijde dienen te voorkomen dat vlees de grond raakt. Indien sprake is van een te groot dier, had eiseres moeten overwegen dit dier niet te slachten als het bedrijf niet is toegerust om grote dieren te slachten in overeenstemming met de regels van Verordening 853/2004.
3. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I en hoofdstuk IV, punt 11 van Verordening 853/2004 heeft overtreden, zodat verweerder in beginsel bevoegd was een boete aan eiseres op te leggen.
4. Eiseres voert verder aan dat verweerder ten onrechte voor de vermeende overtreding een boete heeft opgelegd, omdat er sprake was van een incident. Eiseres verwijst in dit kader naar het Specifiek Interventiebeleid Vlees van de NVWA (de versie van 1 juli 2013). Slechts indien sprake is van een overtreding met een structureel karakter kan op grond van regel D10 van Bijlage I een boete worden opgelegd. Van deze situatie is volgens eiseres geen sprake. De schriftelijke waarschuwingen die eiseres eerder heeft gekregen, waren niet voor eenzelfde overtreding gegeven.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het interventiebeleid met code IB01-SPEC25, dat op 1 juli 2013 in werking is getreden, in deze zaak van toepassing is. Voor de vraag of verweerder in dit geval een boete aan eiseres kon opleggen, is van belang of in dit geval sprake is van een structurele overtreding. De waarschuwingen van 21 september 2017 en
18 december 2017, die verweerder op pagina 4 van het bestreden besluit heeft genoemd en die zich in het dossier bevinden, hebben beide betrekking op de norm als bedoeld in punt 11 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 (karkassen of slachtafval komen in aanraking met vloeren, wanden of werktafels). Het gaat weliswaar om verschillende situaties, maar het betreft overtredingen van hetzelfde hiervoor genoemde voorschrift. Ook heeft eiseres zelf gesteld dat het vaker voorkomt dat dieren te groot zijn en dat dan de standaardwerkwijze van het bedrijf is om aangetast vlees weg te snijden. Anders dan eiseres stelt, is in deze situatie wel sprake van een structurele overtreding, zodat verweerder in dit geval terecht een boete aan eiseres heeft opgelegd.
5. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat verweerder de boete ten onrechte niet op nihil heeft gesteld of heeft gematigd. Verweerder heeft nagelaten om te onderzoeken of er sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Er is geen sprake geweest van verwijtbaarheid en er is evenmin risico geweest voor de volksgezondheid, de diergezondheid, het dierenwelzijn of het milieu, nu eiseres in overeenstemming met de standaardwerkwijze het vlees dat met de grond in contact is geweest, heeft weggesneden en afgewaardeerd. De werkwijze die eiseres hanteert is in overeenstemming met de toepasselijke regelgeving. Hiervoor is steun te vinden in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720). Verweerder had moeten onderzoeken of de hoogte van de boete evenredig is aan de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding, aldus eiseres.
5.1.
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de door eiseres begane overtreding en de risico’s die daarmee gepaard gingen, heeft verweerder in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen reden hoeven zien om de boete te matigen dan wel af te zien van de oplegging van de boete. Evenmin is er grond voor een halvering van het boetebedrag als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu gezien de constateringen in het rapport van bevindingen niet kan worden geconcludeerd dat het risico voor de volksgezondheid gering was of ontbrak. Verweerder heeft er in dit kader in het bestreden besluit terecht op gewezen dat uit het rapport van bevindingen volgt dat het betreffende karkas anderhalf tot twee meter over de grond heeft gesleept. Eiseres was op de hoogte van de afmetingen van haar slachtbaan en had kunnen weten dat grote dieren niet passen. Zij had dus kunnen voorkomen dat het rund de grond zou raken en dat dit dier anderhalf tot twee meter over de grond zou slepen. Gelet hierop is het dus aan eiseres te verwijten dat zij de overtreding niet heeft voorkomen. Dat eiseres een werkwijze hanteert waarbij het vlees dat met de grond in contact is geweest wordt weggesneden en afgewaardeerd doet, zoals hiervoor reeds is overwogen, niet af aan de geconstateerde overtreding. Het beroep op het arrest van het Hof van 12 september 2019 slaagt niet, reeds nu eiseres niet nader heeft geconcretiseerd wat de relevantie van dit arrest is voor de onderhavige zaak.
6. Het beroep is dus ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 20 mei 2021.
griffier rechter
de griffier is buiten staat te tekenen de rechter is verhinderd te tekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.