Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/2073
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juli 2018 in de zaak tussen
[Naam V.O.F.], eiseres,
gemachtigde: mr. A.J.J. van der Heiden,
en
de Minister voor Medische Zorg, verweerder,
gemachtigde: mr. J.S. Boer.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft de destijds bevoegde Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna ook: verweerder) de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van 21 oktober 2016 (primair besluit 1 en primair besluit 2), die strekken tot oplegging van een bestuurlijke boete van respectievelijk € 3.412,50 en € 2.887,50 wegens overtreding van diverse hygiëne- en bewaarvoorschriften, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2018. Partijen hebben zich door hun gemachtigden laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
1.1.
Blijkens een rapport van bevindingen (rapport 1) dat op 27 juni 2016 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is een door eiseres geëxploiteerd restaurant, genaamd [Naam restaurant 1] te Julianadorp, op dinsdag 21 juni 2016 geïnspecteerd.
1.2.
In rapport 1 is geconcludeerd dat de bedrijfsruimte onvoldoende schoon en onderhouden was (overtreding 1). Aan die conclusie liggen de volgende constateringen van de toezichthouder ten grondslag. In het keukenmagazijn was de vloer, met name langs de randen, verontreinigd met tientallen muizenuitwerpselen, waren de buitenzijde van diverse koel- en vriesmeubelen verontreinigd met meerkleurig vlekkerig vuil en roest, was het deurkozijn bezet met een waas van meerkleurig vuil en waren diverse vloertegels gebroken. In de keuken was de buitenzijde van de Jumbo koelkast verontreinigd met meerkleurig vlekkerig vuil en waren diverse vloertegels gebroken. In het restaurant was de vloer langs de randen plaatselijk verontreinigd met tientallen muizenuitwerpselen, was de wandcontactdoos bij de pizza-oven bezet met tientallen muizenuitwerpselen, was de afzuigkap verontreinigd met oud bruinkleurig vettig vuil en vetdruipers, was de bovenzijde van de tafelkoelkast achter de bar verontreinigd met tientallen muizenuitwerpselen en was de onder constructie van de grilltafel plaatselijk bezet met muizenuitwerpselen en donkerkleurig vuil.
1.3.
In rapport 1 is verder geconcludeerd dat artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur verontreinigd waren (overtreding 2). Aan die conclusie liggen de volgende constateringen van de toezichthouder ten grondslag. In het magazijn achter de keuken waren de rubbers van vrieskist bevuild met meerkleurig vuil, waren de randen waarop de deurrubbers rusten bevuild met meerkleurig vuil, was de binnenzijde van de vrieskist bevuild met oude productresten en waren de rubbers van de tafelvriezer beschadigd, die daardoor niet meer goed sloot, waardoor de binnenzijde vol zat met aangevroren ijsresten. In de keuken waren de rubbers van de Jumbo koelkast kapot, geplakt met tape en verontreinigd met bruingrijs vuil, was de buitenzijde van deze koelkast verontreinigd met een waas van donkerkleurig vuil en waren het mandje en de friteuse bezet met donkerkleurig aangekoekt vettig vuil. In het restaurant was de grill verontreinigd met zwart en bruin vettig vuil, was de binnenzijde van de koelwerkbank verontreinigd met grijs op schimmel gelijkend vuil, was het handvat van de pizzaschep bezet met lichtkleurig aangekoekt vuil en waren de rubbers van de tafelkoelkast achter de bar beschadigd en verontreinigd met donkerkleurige schimmels.
1.4.
In rapport 1 is verder geconcludeerd dat onverpakte bederfelijke eetwaren in voorraad werden gehouden op een te hoge temperatuur (overtreding 3). De temperatuur van de bederfelijke eetwaren was volgens de toezichthouder namelijk hoger dan 7°C. De gemeten temperaturen bedroegen in de koelwerkbank 11,6°C (Chêne d`argent Brie), 11,0°C (witte emmer geraspte kaas) en 13,5°C (gesneden ham).
1.5.
Blijkens rapport 1 is tijdens de inspectie aan een medewerker van de eetgelegenheid gevraagd op welke wijze de exploitant van het levensmiddelenbedrijf de voedselveiligheidsprogramma’s en – procedures in het bedrijf had vastgesteld en liet toepassen, ter uitvoering van de HACCP-beginselen als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 852/2004. De medewerker verklaarde dat het bedrijf gebruikte maakte van de door verweerder goedgekeurde Hygiënecode voor de horeca. In rapport 1 is geconstateerd dat twee kaasproducten werden bewaard waarvan de minimale houdbaarheidsdatum (tenminste houdbaar tot) was verstreken. Voorts heeft de toezichthouder daaruit en uit de verklaring van de medewerker geconcludeerd dat er geen deugdelijke analyse en vaststelling van risico’s en gevaren voor de voedselveiligheid aantoonbaar waren uitgevoerd, omdat niet was nagegaan of het verhandelen na verloop van de datum van minimale houdbaarheid een potentieel gevaar was voor de voedselveiligheid. In de aan eiseres op 27 juni 2016 gezonden kennisgeving rapport van bevindingen (kennisgeving 1) is vermeld dat eiseres als exploitant van een levensmiddelenbedrijf tegenover de NVWA niet kon aantonen dat zij zorg droeg voor de invoering en/of de uitvoering en/of de handhaving van één of meer permanente procedures, gebaseerd op de HACCP-beginselen (overtreding 4). De beheersmaatregelen van de volgende processtappen werden namelijk volgens kennisgeving 1 niet of onvoldoende toegepast: inkoop, ontvangst goederen, opslaan producten, (voor)bereiden gerechten en presenteren en serveren. Volgens kennisgeving 1 bleek dit uit het volgende: de temperatuur van bederfelijke producten in de koelwerkbank waren hoger dan wettelijk was toegestaan, de uiensaus werd buiten de koeling ontdooid, er kon geen werkende steekthermometer worden getoond, er konden geen registratielijsten worden getoond en bederfelijke producten werden langer bewaard dan dat de producent voorschreef.
1.6.
Verweerder heeft op grond van deze bevindingen bij primair besluit 1 een bestuurlijke boete van totaal van € 3.412,50 opgelegd wegens overtreding van:
artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen, in verbinding met artikel 4, tweede lid, in verbinding met bijlage II, hoofdstuk I.1, van de verordening (EG) 852/2004, omdat de bedrijfsruimten voor levensmiddelen niet schoon waren (overtreding 1; boetetarief € 1.050,-);
artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen, in verbinding met artikel 4, tweede lid, in verbinding met bijlage II, hoofdstuk V.1a, van de verordening (EG) 852/2004, omdat de artikelen, uitrustingstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen niet afdoende schoon waren gemaakt (overtreding 2; boetetarief € 525,-);
artikel 2, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen, omdat bederfelijke waren op voorraad werd gehouden op een temperatuur hoger dan 7°C (overtreding 3; boetetarief € 525,-);
artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in verbinding met artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) 852/2004, omdat eiseres geen zorg heeft gedragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen (overtreding 4; boetetarief € 525,-).
Verweerder heeft ten aanzien van de overtredingen 1 en 2 de boetetarieven met 50% verhoogd wegens recidive. Het totale boetebedrag komt daardoor neer op een bedrag van
€ 3.412,50. In bezwaar is dit boetebedrag gehandhaafd.
2.1.
Blijkens een rapport van bevindingen (rapport 2) dat op 22 juli 2016 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is een tweede restaurant van eiseres, genaamd [Naam restaurant 2] te Anna Paulowna, eveneens op dinsdag 21 juni 2016 geïnspecteerd. Op 29 juni 2016 is aan eiseres een kennisgeving rapport van bevindingen (kennisgeving 2) gezonden dat een vergelijkbare inhoud heeft als rapport 2.
2.2.
In rapport 2 is geconcludeerd dat de bedrijfsruimte onvoldoende schoon en onderhouden was (overtreding 5). Aan die conclusie liggen de volgende constateringen van de toezichthouder ten grondslag. In de keuken ontbrak een hoek van een vloertegel waardoor in het ontbrekende gedeelte de vloer was verontreinigd met donkergekleurd vuil. Verder was de afvoergoot in de keuken verontreinigd met een aangekoekte laag van meerkleurige vuil- en productresten. Verder was de vloer in de hoeken en randen verontreinigd met een bruingekleurde laag van vuil- en vetresten. De onderuitloop van de mengkraan boven de wasbak in de keuken was tijdelijk gerepareerd met duct-tape. Verder waren de mengkraan, de onderuitloop en de knoppen verontreinigd met donkergekleurde vuilresten. De zijkant van het fornuis onder het blad van de werktafel was verontreinigd met een aangekoekte laag van bruingekleurde vuil- en vetresten. De ruimte met de pizzaoven, de dubbeldeurskoelkast en de vrieskisten, de hoeken en randen van de vloer en de ruimte achter en onder de apparatuur waren verontreinigd met bruingekleurde vuil- vet- en productresten. Achter een vrieskist lagen stukken plastic, papier en plastic sausbakjes met ingedroogde sausresten. Het plafond in de ruimte met de pizzaoven was gerepareerd en dichtgesmeerd met een ruwe laag van stuc- en/of muurvuller. De afzuigkap boven de lavagrill in de verkoopruimte was aan de binnenzijde verontreinigd met een donkergekleurde en aangekoekte laag van vet- vuil- en stofresten. De binnen- voor- en bovenzijden van twee koelkasten – met onder andere gesloten verpakkingen met diverse sausjes, blikjes frisdrank en flesjes water – waren op verschillende plaatsen verontreinigd met bruingekleurde en ingedroogde vuil-, vet- en productresten.
2.3.
In rapport 2 is geconcludeerd dat artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur verontreinigd waren (overtreding 6). Aan die conclusie liggen de volgende constateringen van de toezichthouder ten grondslag. De mand in de frituur was verontreinigd met een aangekoekte laag van bruingekleurde vuil- en vetresten. De bovenzijde van de techniek en de knop met de temperatuurinstelling waren verontreinigd met bruingekleurde vuil- en vetresten. De grillroosters op de lavagrill waren verontreinigd met een dikke aangekoekte laag van zwart verbrande en verkoolde vuil- vet- en productresten. De aluminium strooibus met zout was op verschillende plaatsen verontreinigd met meerkleurige vuil- en productresten. De pitagrill was in de hoeken en randen en voornamelijk op de voor- en bovenzijde verontreinigd met bruingekleurde vet- vuil- en productresten. De voorraadbakken en emmertjes met kruiden en specerijen zoals knoflookpoeder en shoarmakruiden waren verontreinigd met ingedroogde en bruingekleurde vuil- en productresten. De afsluitrubbers van de roestvrijstalen dubbeldeurskoelkast – met onder andere gesneden sla en halfrauw shoarmavlees – waren verontreinigd met zwartgekleurd en op schimmel gelijkend vuil. De geplastificeerde roosters in de dubbeldeurskoelkast waren beschadigd en op verschillende plaatsen verontreinigd met zwartgekleurd vuil. De geleiding van deze roosters was verontreinigd met een waas van witte schimmel. Verder waren aan de binnenzijde de bodem in de hoeken en randen verontreinigd met bruingekleurde vuil- en productresten. Een gedeeltelijk gesloten emmer met rode saus met daarin staand een houten pollepel was verontreinigd met een waas van geel- en bruingekleurd vuil en ingedroogde sausresten. Verder was de emmer aan de binnenzijde aan de bovenkant verontreinigd met een donkergekleurde rand van ingedroogde vuil en productresten. Het afsluitrubber van de vrieskist met hierin een open gastronormbak met stokjes saté, was gerepareerd met kit en duct-tape. De afsluitdeksel en de afsluitrubber waren verder op verschillende plaatsen verontreinigd met donkergekleurd vuil en ingedroogde vleesdripresten.
2.4.
In rapport 2 is verder geconcludeerd dat onverpakte bederfelijke eetwaren in voorraad werden gehouden op een te hoge temperatuur (overtreding 7). De temperatuur van de bederfelijke eetwaren was volgens de toezichthouder namelijk hoger dan 7°C. Half afgebakken shoarmavlees van de vorige dag werd namelijk bewaard in een ongekoelde gastronormbak in het buffet op een temperatuur van 13,7°C.
2.5.
In rapport 2 is ten slotte geconcludeerd dat de voedselveiligheidsprocedures, weergegeven in de voor de bedrijfsvoering en uitgevoerde processen meest van toepassing zijnde hygiënecode voor de horeca, niet of onvoldoende werden toegepast (overtreding 8). Volgens de toezichthouder werden namelijk de beheersmaatregelen van de volgende processtappen werden niet of onvoldoende toegepast:
opslaan producten, (voor)bereiden gerechten en presenteren en serveren. Volgens de toezichthouder bleek dit uit het volgende: de geopende inkoopartikelen en de zelfbereide producten in koel- en vrieskasten/kisten waren niet voorzien van een opening- productie- en/of houdbaarheidsdatum en half afgebakken shoarmavlees van de vorige dag werd bewaard in een ongekoelde gastronormbak in het buffet op een temperatuur van 13,7°C.
2.6.
Verweerder heeft op grond van deze bevindingen bij primair besluit 2 een bestuurlijke boete van totaal van € 2.887,50 opgelegd wegens overtreding van:
artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen, in verbinding met artikel 4, tweede lid, in verbinding met bijlage II, hoofdstuk I.1, van de verordening (EG) 852/2004, omdat de bedrijfsruimten voor levensmiddelen niet schoon waren (overtreding 5; boetetarief € 1.050,-);
artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen, in verbinding met artikel 4, tweede lid, in verbinding met bijlage II, hoofdstuk V.1a, van de verordening (EG) 852/2004, omdat de artikelen, uitrustingstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen niet afdoende schoon waren gemaakt (overtreding 6; boetetarief € 525,-);
artikel 2, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen, omdat bederfelijke waren op voorraad werd gehouden op een temperatuur hoger dan 7°C (overtreding 7; boetetarief € 525,-);
artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in verbinding met artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) 852/2004, omdat eiseres geen zorg heeft gedragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen (overtreding 8; boetetarief € 525,-).
Verweerder heeft ten aanzien van overtredingen 6 en 7 overwogen dat de vastgestelde beboetbare feiten een dusdanige samenhang vertonen dat voor die overtredingen tezamen eenmaal een boetebedrag in aanmerking wordt genomen. Verweerder heeft verder ten aanzien van de overtredingen 5 en 6 de boetetarieven met 50% verhoogd wegens recidive. Het totale boetebedrag komt daardoor neer op een bedrag van € 2.887,50. In bezwaar is dit boetebedrag gehandhaafd.
3.1.
Eiseres betoogt dat de overtredingen niet zijn komen vast te staan en dat zij in haar verdedigingsmogelijkheden is beperkt. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat de zaak na sluitingstijd of de volgende morgen wordt schoongemaakt en de artikelen, uitrustingstukken en apparatuur door het gebruik na openingstijd niet meer schoon waren, maar dat zij dit niet meer kan aantonen. In dit verband heeft eiseres verder aangevoerd dat zij in haar bewijspositie is geschaad, omdat de rapporten 1 en 2 pas een week na de inspectie aan haar zijn gezonden en die rapporten het enige bewijs vormen, daar de toezichthouders tijdens de inspectie geen foto’s hebben gemaakt en evenmin monsters zijn genomen van de verontreiniging. Door dit tijdsverloop is het volgens eiseres niet meer mogelijk om tegenbewijs in de vorm van foto’s aannemelijk te maken dat geen sprake is van overtredingen dan wel dat die niet ernstig waren. Eiseres heeft in dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 10 juli 2012 (nr. 29353/06, ECLI:NL:XX:2012:BX3071) in de zaak Vidgen tegen Nederland. Verder heeft eiseres aangevoerd dat zij niet in staat is te controleren of de toezichthouders voldoende gekwalificeerd waren.
3.2.
Met betrekking tot het standpunt van eiseres dat zij in haar bewijspositie is geschaad stelt de rechtbank stelt voorop dat de vennoten of medewerkers van eiseres tijdens of direct na de inspecties foto’s van de bedrijfsruimten hadden kunnen maken, maar dit hebben nagelaten. Naar het oordeel van de rechtbank worden de overtredingen met de rapporten 1 en 2 – die aan eiseres zijn toegezonden – aangetoond. Dat foto’s ontbreken en dat geen monsters zijn genomen van verontreiniging acht de rechtbank in dit verband niet van belang. Daarbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. In analogie op artikel 344, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering kunnen beboetbare feiten – behoudens tegenbewijs – worden aangenomen op basis van een door een toezichthouder naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport (vergelijk ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1671; CRvB 27 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3704 en CBb 13 maart 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BA1577). Ten aanzien van de geconstateerde tekortkomingen bevatten de rapporten 1 en 2 een opsomming van de door de toezichthouder geconstateerde gebreken. Het gaat daarbij om duidelijke eigen (objectieve) waarnemingen door de toezichthouder en niet om bevindingen van (subjectieve) waarderende aard (vergelijk ABRvS 17 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI8480 en CBb 8 december 2012, ECLI:NL:CBB:2011:BU9590).
3.3.
Eiseres kan de constateringen ter zake van de overtredingen 1 en 5 niet gemotiveerd betwisten met de enkele stelling dat de zaak na sluitingstijd of voor openingstijd wordt schoongemaakt. De vele aangetroffen muizenkeutels in de locatie te Julianadorp en de bruingekleurde laag van vuil- en vetresten op een koelkast en een fornuis in de locatie te Anna Paulowna laten geen ruimte voor een andere conclusie dan dat eiseres structureel tekortschoot in het schoonhouden van de bedrijfsruimten. Dit volgt ook uit het in beide zaken aangetroffen vettige vuil en de gebroken vloertegels. Voorts kan eiseres de constateringen ter zake van de overtredingen 2 en 6 niet gemotiveerd betwisten met de enkele stelling dat de artikelen, uitrustingstukken en apparatuur door het gebruik na openingstijd niet meer schoon waren, waarbij eiseres blijkbaar wil aanvoeren dat die na sluitingstijd werden schoongemaakt. De inspectiebevindingen laten namelijk geen andere conclusie toe dan dat artikelen, uitrustingstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen langere tijd niet afdoende schoon waren gemaakt. Er is immers geconstateerd dat die waren bedekt met aangekoekt of vettig vuil of schimmelvorming. Voor zover verontreiniging is geconstateerd wegens op schimmel gelijkend vuil acht de rechtbank, anders dan eiseres, niet maatgevend of daadwerkelijk sprake was van schimmelvorming of ander vuil, omdat de verontreiniging is beide gevallen is gegeven. De constateringen inzake de bewaartemperatuur zijn verder niet weersproken, zodat ook de overtredingen 3 en 7 zijn komen vast te staan.
3.4.
Voor zover kennisgeving 1 andere constateringen van feitelijke aard bevat dan rapport 1, is de rechtbank van oordeel dat dit niet tot bewijs van enige overtreding kan dienen. Er blijkt uit kennisgeving 1 immers niet wie die constateringen heeft gedaan en zij worden niet ondersteund door een ondertekend proces-verbaal of een ondertekend verslag van bevindingen door een toezichthouder die de inspectie heeft verricht (vergelijk ABRvS 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:925). Hieruit volgt dat de constatering dat eiseres geen zorg heeft gedragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen slechts kan worden gebaseerd op de constateringen inzake de overige drie overtredingen en het niet in acht nemen van de houdbaarheidsdatum van producten, in combinatie met de wel in rapport 1 vermelde verklaring dat eiseres gebruikt maakt van de door verweerder goedgekeurde Hygiënecode voor de horeca wat ook niet door eiseres wordt betwist. Omdat overtreding 4 mede is gebaseerd op de constatering dat niet was nagegaan of het verhandelen na verloop van de datum van minimale houdbaarheid een potentieel gevaar voor de voedselveiligheid opleverde is naar het oordeel van de rechtbank ook overtreding 4 aangetoond en is overtreding 4 niet het resultaat van het uitsluitend verbinden van nadere conclusies aan de overtredingen 1, 2 of 3. Ten aanzien van overtreding 8 geldt dat die evenmin uitsluitend is gebaseerd op de overtredingen 5, 6 of 7. De constatering in dit verband door de toezichthouder dat de geopende inkoopartikelen en de zelfbereide producten in koel- en vrieskasten/kisten niet waren voorzien van een opening- productie- en/of houdbaarheidsdatum is immers niet ten grondslag gelegd aan de andere overtredingen.
3.5.
De vergelijking die eiseres maakt met het arrest in de zaak Vidgen tegen Nederland en de voorliggende zaak gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op. In die zaak bestond het bewijs van het aandeel van de verdacht in drugstransporten uit de enkele verklaring van een andere verdachte die weigerde om als getuige vragen te beantwoorden. In de voorliggende zaak ligt er bewijs voor dat bestaat uit constateringen van feitelijke aard door een toezichthouder. Weliswaar heeft eiseres gesteld dat zij niet in staat is vast te stellen of de toezichthouders gekwalificeerd waren voor hun taak, maar uit rapport 1 blijkt dat in elk geval de toezichthouders die de rapport 1 en 2 hebben opgesteld zich hebben gelegitimeerd tegenover de werknemers die in de beide eetgelegenheden aanwezig waren. Verder heeft eiseres niet verzocht de toezichthouders die de rapporten 1 en 2 hebben ondertekend als getuigen te doen horen. Voorts kan de rechtbank niet inzien dat eiseres in haar bewijspositie is geschaad doordat de kennisgevingen 1 en 2 ongeveer een week na de inspecties zijn toegezonden. Ten eerste is een van de vennoten al op 24 juni 2016 gehoord door de toezichthouders en ten tweede kan eiseres, anders dan zij lijkt te veronderstellen, met het maken van foto’s van de door haar getroffen maatregelen na de inspecties niet het hebben bestaan van de overtredingen teniet doen.
4. Gelet op de hoeveelheid en aard van de vastgestelde tekortkomingen op beide locaties is de rechtbank met verweerder van oordeel dat die ernstig genoeg waren om boeterapporten op te maken en niet te volstaan met waarschuwingen. Het beroep dat eiseres heeft gedaan op de uitspraak van de rechtbank van 5 januari 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:163) faalt. In die zaak werden tijdens een tweede controle geen overtredingen geconstateerd, maar mocht de belanghebbende er daardoor volgens de rechtbank niet op vertrouwen dat voor de eerdere overtredingen geen bestuurlijke boetes meer zouden worden opgelegd. De rechtbank vermag niet in te zien in hoeverre die uitspraak in de weg kan staan aan handhaving in het voorliggende geval waarin eiseres eveneens stelt de overtredingen na de inspecties te hebben opgeheven. Voorts gaat de rechtbank voorbij aan de stelling van eiseres dat zij geen afschrift heeft ontvangen van verweerders handhavingsbeleid. Het voormalige en nieuwe interventiebeleid van NVWA is immers op internet gepubliceerd (https://www.nvwa.nl/over-de-nvwa/hoe-de-nvwa-werkt/toezicht-maatregelen-en-boetes/interventiebeleid/algemeen-interventiebeleid). Voor zover eiseres wil aanvoeren dat zij aan de kennisgevingen van 27 juni 2016 en 29 juni 2016 het vertrouwen mocht ontlenen dat geen boetes zouden volgen indien zij de overtredingen zou opheffen, kan dit beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen, omdat in beide kennisgevingen is vermeld dat er na zorgvuldige beoordeling van het rapport van bevindingen en de zienswijze een beslissing zal worden genomen over de oplegging van een boete.
5. Eiseres betoogt dat sprake is van samenlopende feiten, zodat telkens ten onrechte de boetebedragen zijn opgeteld inzake enerzijds de overtredingen 1, 2 en 4 en anderzijds inzake de overtredingen 5, 6 en 8. Uit de hiervoor onder 1 en 2 opgenomen opsommingen blijkt dat verweerder steeds andere feiten ten grondslag heeft gelegd aan de conclusie dat de bedrijfsruimten onvoldoende schoon en onderhouden waren en aan de conclusie dat artikelen, uitrustingstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen niet afdoende schoon waren. Voorts heeft de rechtbank hiervoor onder 3.4. overwogen dat de conclusie dat eiseres geen zorg heeft gedragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen voor beide vestigingen niet uitsluitend was gebaseerd op feiten die ten grondslag lagen aan de overige overtredingen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom geen sprake van eendaadse samenloop, maar meerdaadse samenloop en is verweerder gelet op artikel 5:8 van de Awb in beginsel bevoegd voor iedere overtreding een bestuurlijke boete op te leggen. Dat verweerder daarvan ten dele heeft afgezien in primair besluit 2 verplicht hem daarom niet dit ook te doen in primair besluit 1. Daarbij merkt de rechtbank op dat gelet op de toelichting van verweerder ter zitting het waarschijnlijk is dat verweerder zich met betrekking tot de mate van samenloop tussen de overtredingen 6 en 7 heeft vergist.
6. De stelling van eiseres dat niet is te zien of te controleren dat sprake is van recidive inzake de overtredingen 1 en 2 gaat niet op. Verweerder heeft in de primaire besluiten 1 en 2 overwogen dat eiseres eerder is beboet op 2 januari 2015, 6 maart 2015 en 3 april 2015 voor soortgelijke overtredingen als de overtredingen 1, 2, 5 en 6. Desgevraagd heeft verweerder afschriften van de eerdere boetebeschikkingen overgelegd. Daarmee staat de recidive vast, zoals ter zitting door de gemachtigde van eiseres ook is erkend. De rechtbank overweegt verder dat de verhoging van boetebedragen wegens recidive moet worden beoordeeld aan de hand van het toetsingskader van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, omdat voor die verhoging geen vast verhogingsbedrag is voorgeschreven in artikel 3, vierde lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten (zie Rb. Rotterdam 10 april 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:6106). Naar het oordeel van de rechtbank kan de verhoging met 50% stand houden. Blijkbaar hebben de eerdere boetes en waarschuwingen er niet toe geleid dat eiser de hygiënevoorschriften is gaan naleven. Een verdergaande mate van afschrikking acht de rechtbank dan ook geboden. Gelet hierop acht de rechtbank de verhoging van de vaste boetebedragen wegens recidive passend en geboden, terwijl evenmin aanleiding bestaat voor matiging van de gefixeerde boetes voor de overige overtredingen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Daarbij betrekt de rechtbank dat de totale boetes voor beide reeksen overtredingen allebei onder het wettelijke boetemaximum van € 4.500,- per overtreding blijven, terwijl gesteld noch gebleken is dat eiseres deze boetebedragen niet kan voldoen.
7. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte in bezwaar niet de gelegenheid heeft geboden om te worden gehoord. Verweerder heeft van het horen afgezien, omdat hij meent dat het bezwaar kennelijk ongegrond is als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank neemt bij de beoordeling van deze beroepsgrond tot uitgangspunt dat van het horen mag worden afgezien indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit (ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1365 en Rb. Rotterdam 18 augustus 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:6325). Naar het oordeel van de rechtbank is op grond van het volgende aan die voorwaarde voldaan. De eerste bezwaargrond van eiseres dat tot boeteoplegging is overgegaan zonder eiseres de gelegenheid te bieden tot het geven van een zienswijze, heeft verweerder aanleiding gegeven aanstonds de oorspronkelijk boetebesluiten van 16 september 2016 in te trekken, eiseres alsnog gelegenheid te bieden tot het geven van een zienswijze als bedoeld in artikel 5:53 van de Awb en vervolgens de primaire besluiten 1 en 2 te nemen, die gelijkluidend zijn aan die van 16 september 2016. Omdat naar het oordeel van de rechtbank het gebrek in de besluitvorming is hersteld met de primaire besluiten 1 en 2, die kwalificeren als besluiten in de zin van artikel 6:19 van de Awb waartegen de bezwaren mede zijn gericht, had de eerste bezwaargrond niet hoeven te leiden tot het horen in bezwaar. De tweede bezwaargrond van eiseres dat het dossier niet compleet was, berust op de onjuiste aanname dat verweerder de overtredingen slechts kon bewijzen aan de hand van fotomateriaal. Ten slotte kan de bezwaargrond dat eiseres er op mocht vertrouwen dat geen bestuurlijke boetes zouden worden opgelegd, omdat zij – naar zij stelt – de overtredingen heeft opgeheven na de inspecties, maar voor dat zij op 24 juni 2016 werd gewaarschuwd, voorshands niet tot een succesvol bezwaar leiden. Het al dan niet hebben ontvangen van een waarschuwing is geen voorwaarde voor het kunnen beboeten van overtredingen en het treffen van maatregelen na de inspecties kan redelijkerwijs niet van invloed zijn op de inzet van het boete-instrument. Beboeting ziet immers op een overtreding die reeds is begaan.
8. De beroepsgronden slagen niet. Het beroep is daarom ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.