Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummers: ROT 17/4847 en ROT 17/5014
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te Zwijndrecht, eiser 1,
[eisers], te Zwijndrecht, eisers 2,
hierna gezamenlijk te noemen eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht, verweerder.
Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen:
Februari B.V., te Hendrik-Ido-Ambacht, vergunninghoudster,
gemachtigde: mr. A.G. van Keulen.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Februari B.V. (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het optoppen en verbouwen van de watertoren op het perceel Westerschelde 1 in Zwijndrecht.
Eisers hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. Ook heeft verweerder nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2018. Eisers zijn verschenen, waarbij eiser 1 is bijgestaan door mr. P.A. van Lange. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.P.J. Kreeft, vergezeld van A. Moerland, werkzaam bij de gemeente Zwijndrecht. Tevens is de gemachtigde van vergunninghoudster verschenen.
De rechtbank heeft besloten de zaken met zaaknummers ROT 17/4847 en ROT 17/5014 te voegen op grond van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Overwegingen
Inleiding
1. Vergunninghoudster heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vervangen van de top en het intern verbouwen van de ronde watertoren op het perceel Westerschelde 1 in Zwijndrecht. Op de zesde verdieping van de watertoren komt een uitzichtpunt. Daarvoor wordt het bestaande dak van de watertoren gesloopt en voorzien van een glasstrook met daarbovenop het nieuwe dak. Door het bouwplan wijzigt de gebruiksfunctie van de watertoren van een industriefunctie naar een bijeenkomstfunctie. De watertoren dateert van 1897 en is een rijksmonument.
2. Eisers wonen in de wijk Maasboulevard ten noordoosten van de watertoren. Eiser 1 woont aan [adres] in Zwijndrecht. Eisers 2 wonen aan [adres] in Zwijndrecht.
3. Bij het bestreden besluit is de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelingen met gevolgen voor een beschermd monument’ op grond van artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 van de Wabo. Eisers hebben, samen met anderen, tijdens deze voorbereidingsprocedure een zienswijze ingediend over het ontwerpbesluit.
Belanghebbende
4. De rechtbank stelt voorop dat zij, als daartoe aanleiding is, zelf toetst of de belangen van eisers rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2396 (www.raadvanstate.nl)). Alleen als de belangen van eisers rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken, dus als eisers belanghebbenden zijn, kan de rechtbank de beroepen van eisers inhoudelijk beoordelen. Dit staat in artikel 8:1 van de Awb, tezamen gelezen met artikel 1:2, eerste lid, van de Awb (www.wetten.nl).
4.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de belangen van eiser 1 niet rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Volgens verweerder bevindt de woning van eiser 1 zich op meer dan 230 meter afstand van de watertoren. Hierdoor heeft eiser 1 slechts beperkt zicht op de watertoren. Verder is de ruimtelijke en planologische uitstraling van de watertoren gering. Eiser 1 onderscheidt zich hierin niet van anderen en is dus geen belanghebbende, aldus verweerder.
4.2
Eiser 1 heeft ter zitting betoogd dat hij vanaf de bovenste verdieping van zijn huis en vanaf het dakterras zicht heeft op de watertoren. Verder betoogt eiser 1 dat er vanuit de watertoren zicht bestaat op zijn perceel en woning, in het bijzonder in de slaapkamer en op het dakterras. Het gaat hem vooral om de parkeer- en verkeersdruk als gevolg van het bestreden besluit, aldus eiser 1. Eisers 2 hebben ter zitting betoogd dat zij vanuit hun slaapkamer en keuken zicht hebben op de watertoren. Ook zijn zij het eens met eiser 1 dat er vanuit de watertoren zicht bestaat en dat er parkeer- en verkeersdruk ontstaat als gevolg van het bestreden besluit, aldus eisers 2.
4.3
De rechtbank overweegt dat eisers belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit, als zij rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van de activiteiten die het bestreden besluit toestaat. Dat is anders als deze gevolgen voor eisers niet van enige betekenis zijn. Dan zijn eisers geen belanghebbenden. Het moet dus aannemelijk zijn dat zij ter plaatse van hun woningen of percelen gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden. Daarbij let de rechtbank op de afstand tot, het zicht op, de planologische uitstraling van en de milieugevolgen (zoals geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteiten die het bestreden besluit toestaat. Deze factoren beziet de rechtbank zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2346). Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen weliswaar zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon- of leefsituatie van eisers zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het bestreden besluit ontbreekt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2654).
4.4
De rechtbank stelt vast dat de woning van eiser 1 op circa 230 meter afstand van de watertoren ligt. Vanuit zijn woning heeft eiser 1 beperkt zicht op de watertoren. De rechtbank is van oordeel dat eiser 1 desondanks belanghebbende is bij het bestreden besluit. Het valt namelijk niet op voorhand uit te sluiten dat eiser 1 ter plaatse van zijn perceel gevolgen van enige betekenis van de vergunde activiteiten kan ondervinden. Niet in geschil is dat het creëren van het uitzichtpunt in de watertoren en de gewijzigde gebruiksfunctie van de watertoren naar een bijeenkomstfunctie een verkeersaantrekkende werking heeft. Verweerder heeft voor de parkeersituatie in het bestreden besluit verwezen naar het rapport ‘Verkeersstudie Watertoren Zwijndrecht’ (verkeersstudie) van 8 december 2014 van Goudappel Coffeng. In de verkeersstudie is [adres] , waaraan eiser 1 woont, meegenomen in het onderzoeksgebied voor de huidige parkeersituatie. Van de 44 openbare parkeerplaatsen in het onderzoeksgebied zijn er 22 aan [adres] gelegen (zie hoofdstuk 3 van de verkeersstudie). De rechtbank sluit daarom niet uit dat de herontwikkeling van de watertoren tot parkeer- en verkeersdruk bij het perceel van eiser 1 kan leiden. Dat volgens de verkeersstudie op eigen terrein bij de watertoren voldoende parkeercapaciteit beschikbaar zal zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals ter zitting is gebleken, waren deze parkeerplaatsen er ten tijde van het bestreden besluit niet. Bovendien heeft verweerder, zoals onder 10.2 van deze uitspraak is overwogen, niet onderzocht of de aanvraag om de omgevingsvergunning voldoet aan de geldende parkeernorm. Ook eisers 2 zijn naar het oordeel van de rechtbank belanghebbenden bij het bestreden besluit. [adres] , waaraan eisers 2 wonen, valt eveneens binnen het onderzoeksgebied voor de huidige parkeersituatie. Uit de verkeersstudie blijkt dat er 6 openbare parkeerplaatsen in de direct nabijheid van het perceel van eisers 2 zijn. De rechtbank sluit niet uit dat de herontwikkeling van de watertoren daarom tot parkeer- en verkeersdruk bij het perceel van eisers 2 kan leiden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de woning van eisers 2 op circa 140 meter afstand van de watertoren ligt en dat eisers 2 vanuit meerdere plaatsen in huis zicht hebben op de watertoren. De rechtbank is daarom van oordeel dat ook eisers 2 belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit.
4.5
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de beroepen van eiser 1 en eisers 2 ontvankelijk zijn.
Intrekking beroepsgronden
5. Op de zitting heeft eiser 1 de beroepsgronden over de brandveiligheidseisen en de lengte van de vluchtroute in de watertoren, de bouw- of sloopwerkzaamheden op zaterdag en de tenaamstelling van de omgevingsvergunning ingetrokken. De rechtbank zal zich daarom verder niet over deze beroepsgronden uitspreken.
Bestemmingsplan
6. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan “1e herziening bestemmingsplan Maasboulevard lokatie ‘Watertoren’” (bestemmingsplan) is verleend. Het lijkt erop dat een optopping van 1,50 meter is vergund. De toelichting bij het bestemmingsplan (pagina 22) staat echter een optopping van 0,75 meter toe. Wethouder [naam] heeft in 2015 gezegd dat de optopping van de baan is, maar dat er nog wel 0,75 meter overblijft. Vervolgens heeft wethouder [naam] gezegd dat de optopping is komen te vervallen en geen onderdeel van het bouwplan meer is. Op deze toezeggingen konden eisers vertrouwen. In paragraaf 2.2.4.4 van de toelichting bij het bestemmingsplan is opgenomen dat besloten is om af te zien van de transparante verhoging. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 26 april 2016 (tussenuitspraak, ECLI:NL:RVS:2016:1136) en van
4 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:4) over het bestemmingsplan duidelijk gewicht toegekend aan de toelichting bij het bestemmingsplan. Aldus kon verweerder de omgevingsvergunning niet verlenen. Verweerder had het bestemmingsplan voor het bouwplan moeten wijzigen. Eiser 1 voegt daaraan toe dat het ontwerpbouwplan voor de watertoren onderdeel was van de vaststelling van het bestemmingsplan en geen ‘schetsmatig ontwerp’, zoals verweerder stelt. In de planregels is niets vermeld over de hoogte van de watertoren. Op de verbeelding van het bestemmingsplan is wel een hoogte van 41 meter opgenomen. Deze hoogte is echter in strijd met artikel 2.1.2 van de planregels vastgesteld. Met toepassing van artikel 2 van de planregels had verweerder een (maximale) hoogte van 37 meter op de verbeelding van het bestemmingsplan moeten aangeven, namelijk de hoogte minus de piek van de watertoren. De artikelen 2 en 3 van de planregels over de bouwhoogte stemmen niet overeen. De bouwhoogte op de verbeelding van het bestemmingsplan komt evenmin overeen met de bouwhoogte van de watertoren van vóór de kapreconstructie van 1964, aldus eisers.
6.1
De rechtbank overweegt dat de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De toelichting is niet bindend. De toelichting kan wel meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever als de bestemming en de planregels op zichzelf noch in samenhang bezien duidelijk zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3325).
6.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omgevingsvergunning niet vanwege de bouwhoogte in strijd met het bestemmingsplan is. Volgens de verbeelding van het bestemmingsplan heeft de watertoren de bestemming ‘Gemengd’. In artikel 3.2.1, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat de bouwhoogte van gebouwen binnen deze bestemming maximaal de op de verbeelding aangegeven bouwhoogte bedraagt. Op de verbeelding van het bestemmingsplan is vermeld dat de maximale bouwhoogte van de watertoren 41 meter is. Aldus blijkt uit de planregels tezamen met de verbeelding van het bestemmingsplan dat de maximale bouwhoogte voor de watertoren 41 meter is. Tussen partijen is niet in geschil dat de watertoren als gevolg van de vergunde activiteiten niet hoger dan 41 meter wordt, zodat de bouwhoogte in overeenstemming met het bestemmingsplan is. De vraag of de hoogte van de watertoren correct in het bestemmingsplan is opgenomen, kan in deze procedure bij de rechtbank niet ter beoordeling staan. Deze beroepsgrond richt zich tegen het bestemmingsplan dat sinds de uitspraak van de Afdeling van 4 januari 2017 in rechte vaststaat.
6.3
De rechtbank overweegt voorts dat in de toelichting bij het bestemmingsplan is vermeld dat aanvankelijk het plan bestond om de watertoren te voorzien van een nieuwe, transparante ‘kop’, te weten: een glazen optopping van 4 meter hoog. Volgens de toelichting is in overleg met de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) en de welstandscommissie mede naar aanleiding van de ingediende bezwaren besloten om af te zien van deze transparante verhoging en de ‘optopping’ te beperken tot maximaal 0,75 meter. De maximaal toegestane bouwhoogte van de watertoren (41 meter) zoals gold onder het oude bestemmingsplan kan daarmee gelijk blijven, aldus de toelichting bij het bestemmingsplan.
De rechtbank stelt aan de hand van de bouwtekeningen bij de omgevingsvergunning vast dat de glazen optopping van de watertoren 1,50 meter wordt. Naar het oordeel van de rechtbank is deze hoogte van de glazen optopping niet in strijd met het bestemmingsplan mits de totale bouwhoogte de 41 meter niet overschrijdt. In de planregels en in de verbeelding van het bestemmingsplan is de hoogte van de glazen optopping van de watertoren niet voorgeschreven. De toelichting bij het bestemmingsplan is, zoals hiervoor toegelicht, niet bindend. Ook de door eisers gestelde uitspraken van de wethouder maken de planregels en de verbeelding van het bestemmingsplan niet ongeldig, reeds omdat deze uitspraken dateren van vóór de vaststelling van het bestemmingsplan. Uit de genoemde uitspraken van de Afdeling van 26 april 2016 en 4 januari 2017 over het bestemmingsplan blijkt evenmin dat de glazen optopping niet hoger dan 0,75 meter mag worden.
6.4
Het betoog van eisers slaagt niet.
Welstand en monumentale waarde
7. Eiser 1 voert aan dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Behalve de monumentale status van het stenen gedeelte van de watertoren, vormen juist de kap met de witte lantaarn en de piek op grote afstand het beeldbepalende karakter langs de rivier. De huidige toren met witte lantaarn is vanuit de wijde omgeving waar te nemen. Door het bouwplan vervalt dit unieke kenmerk van de watertoren. Ook uit het advies van de RCE van 8 november 2016 blijkt dat het ontwerp van de kap beter moet aansluiten op de monumentale status van de watertoren. Daarbij is het de vraag of de RCE in zijn advies is uitgegaan van een verhoging van 0,75 meter of van 1,50 meter. Het bouwplan voldoet niet aan de geldende welstandscriteria. De bebouwde massa wordt te volumineus, te hoog. De dakconstructie is te modern ten opzichte van de oorspronkelijke watertoren. Omwonenden ondervinden zichtschade van dit plan, aldus eiser 1.
7.1
De rechtbank overweegt dat de welstands- en monumentencommissie op 22 juli 2016 positief heeft geadviseerd over het bouwplan. Wel dient een aantal aanbevelingen te worden uitgevoerd. Volgens een aanvullend advies van de commissie van
29 maart 2017 is zij onveranderd akkoord, mits een aantal aanbevelingen wordt opgevolgd. Aan deze adviezen mag verweerder in zijn besluitvorming doorslaggevende betekenis toekennen, behalve als de adviezen naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen dat verweerder deze niet – of niet zonder meer – aan zijn oordeel ten grondslag heeft mogen leggen. Als deze gebreken er niet zijn, behoeft het overnemen van de adviezen geen nadere toelichting. Dit is anders indien eiser een advies overlegt van een andere deskundige, dan wel gemotiveerd aanvoert dat de adviezen in strijd zijn met de criteria uit de welstandsnota. Dit laat onverlet dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor een beoordeling door een deskundige (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:353).
7.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser 1 niet aannemelijk gemaakt dat de adviezen van de welstands- en monumentencommissie niet deugdelijk zijn. Verweerder heeft het bestreden besluit dus op deze adviezen kunnen baseren. Hierbij betrekt de rechtbank eveneens dat de welstands- en monumentencommissie, naar aanleiding van het beroep van eiser 1, bij brief van 29 september 2017 heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. De cultuurhistorische en monumentale waarden worden volgens de welstands- en monumentencommissie niet onevenredig aangetast. Eiser 1 heeft geen deskundigenadvies overgelegd. Ook heeft eiser 1 onvoldoende onderbouwd dat de adviezen in strijd zijn met de criteria uit de welstandsnota. Verweerder heeft zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Evenmin is gebleken dat de omgevingsvergunning in strijd met het advies van de RCE is verleend. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in het advies van de RCE is opgenomen dat de bestaande kap met lantaarn (1964) geen hoge waarde vertegenwoordigt. De RCE heeft daarom geen bezwaar tegen het transformeren van de afdekking van de watertoren (pagina 3 van het advies van 8 november 2016). Het advies van de RCE om nog kritisch te kijken naar de wijze van aansluiting van de nieuwe kap op de toren, betekent niet dat verweerder de omgevingsvergunning niet mocht verlenen.
7.3
Het standpunt dat omwonenden zichtschade ondervinden van het bouwplan kan niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Deze beroepsgrond kan de rechtbank in deze procedure niet beoordelen. Voor een tegemoetkoming in schade dient eiser 1 via een afzonderlijke procedure een verzoek op grond van de Wet ruimtelijke ordening in te dienen.
7.4
Het betoog van eiser 1 slaagt niet.
Reikwijdte omgevingsvergunning en Bouwbesluit
8. Eiser 1 voert aan dat niet duidelijk is wat precies is vergund. Het is niet uitgesloten dat er uiteindelijk een grotere optopping komt. Ook bevat het bestreden besluit in bijlage 22 een voorlopige tekening in plaats van een definitieve tekening. Dit roept de vraag op of vergunninghoudster deze tekening weer kan (laten) wijzigen. Ten onrechte heeft vergunninghoudster geen tekeningen, of slechts schetsen, dan wel te laat gegevens ingediend.
Verder komen de tekeningen van de nieuwe dakconstructie van de watertoren in de bijlagen bij het bestreden besluit niet overeen. Zowel in het bestreden besluit als in de bijlagen 7 en 22 bij het bestreden besluit is een dak afgebeeld met pinnen die uit de kap komen. De rapporten van Swinn van 29 april 2016 en van 20 september 2016 (bijlagen 17 en 20 bij de omgevingsvergunning) tonen echter een dakconstructie met twee kapjes. Voorts dreigt de voet van de watertoren voor één derde in een aan-/ombouw aan het zicht te worden onttrokken.
Ook blijkt uit de tekeningen uit het archief dat de bovenkant goothoogte van de bestaande watertoren 29,80 meter is. Op de tekening van de bestaande situatie in bijlage 4 bij de omgevingsvergunning blijkt hetzelfde punt echter op 28,30 meter hoogte te liggen. Dat is een verschil van 1,50 meter, terwijl dit punt nog onder het punt van de zogenaamde optopping van 1,50 meter ligt. De hoogte van de watertoren is 33,755 meter volgens bijlage 4 bij de omgevingsvergunning (bestaande situatie), gemeten onder het kapje van de lantaarn. Als totale hoogte van het nieuwe ontwerp van de watertoren, gemeten tot de bovenkant van de pinnen, is evenwel 35,745 meter opgegeven. Berekend aan de hand van de tekeningen uit het archief is de totale hoogte van de bestaande watertoren exclusief piek echter circa 36,880 meter. Volgens de tekeningen is de watertoren dus gekrompen. In werkelijkheid zal de hoogte in de nieuwe situatie uitkomen op een totale hoogte van 39,515 meter.
Dit roept de vraag op of verweerder bij de toets aan het Bouwbesluit 2012 is uitgegaan van de juiste informatie en verweerder de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, aldus eiser 1.
8.1
De rechtbank stelt vast dat in voorschrift 1 van de omgevingsvergunning onder meer is bepaald dat het bouwplan moet worden uitgevoerd overeenkomstig de bij het bestreden besluit door of namens verweerder gewaarmerkte bescheiden. Deze stukken zijn in onderdeel B van de omgevingsvergunning vermeld, waaronder de tekeningen van het bouwplan. Het enkele feit dat zich in bijlage 22 een stuk bevindt met het onderschrift “voorlopig” maakt dit niet anders. De rechtbank stelt vast dat de bijlagen 2 tot en met 9 de gewaarmerkte definitieve tekeningen van het architectenbureau voor het bouwplan zijn. De andere gewaarmerkte bijlagen bij de omgevingsvergunning bestaan uit documenten die het bouwplan ondersteunen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan volgens de tekeningen in de bijlagen 2 tot en met 9 van de omgevingsvergunning is vergund. Dat zich bij de andere gewaarmerkte bijlagen een afwijkende tekening bevindt, maakt dit niet anders. Voorts is de rechtbank niet gebleken dat verweerder de omgevingsvergunning niet kon verlenen vanwege het hoogteverschil van de watertoren in de tekeningen van de oude en de nieuwe situatie. De hoogte van de watertoren is gelet op wat onder 6.1 tot en met 6.4 is overwogen niet in strijd met het bestemmingsplan. Ook overigens ziet de rechtbank in de gronden van beroep geen aanleiding voor een vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog van eiser 1 slaagt niet.
Sanering
9. Eiser 1 voert aan dat er ten onrechte geen sanering plaatsvindt. Er ontbreekt bij de omgevingsvergunning een saneringsplan conform het rapport van 6 augustus 2014 van Tritium Advies B.V. voor de gemetselde ringen, waarin zich de bezinkings- en filterbakken bevonden, die om de toren zijn gebouwd. Deze ringen maken onderdeel uit van de watertoren, te weten van de (reinwater)kelder, die vergunninghoudster verbouwt voor het plaatsen van een lift. Binnen de locatie van de watertoren zijn drie gevallen van ernstige bodemverontreiniging bekend. Bij de herontwikkeling van de locatie moeten deze verontreinigingen gesaneerd worden. Hiervoor is geen melding gedaan. Ook zijn het bassin, het traject van de ondergrondse leidingen en de woningen aan de zuidoostzijde binnen het plangebied ten onrechte niet onderzocht. Dit is aan de orde gesteld in de bezwaarprocedures tegen de omgevingsvergunningen met kenmerk 2015-218 (wijzigen bestaande tijdelijke inrit) en met kenmerk 2015-219 (egaliseren van het terrein). De buurtbewoners van de watertoren maken zich zorgen over de verspreiding van de verontreiniging(en), aldus eiser 1.
9.1
Dit betoog slaagt niet. De vaststelling van de aanwezigheid van verontreiniging in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop de sanering moet worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures. Dit aspect staat daarom in deze procedure niet ter beoordeling van de rechtbank (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:133).
Parkeerbehoefte
10. Eiser 1 voert aan dat verweerder de parkeersituatie onzorgvuldig heeft onderzocht. Hiervoor verwijst eiser 1 naar het rapport van 10 juli 2015 van de Verkeersdeskundige, opgesteld door M. van Kelegom. Verweerder heeft de parkeernorm niet nader omschreven en volstaan met een verwijzing naar de verkeersstudie van Goudappel Coffeng. Nu ter plaatse de bestemming ‘Gemengd’ geldt, moet verweerder per functie aangeven hoeveel parkeerplaatsen nodig zijn. Ook had verweerder als voorwaarde aan de omgevingsvergunning moeten verbinden dat vergunninghoudster bij een wijziging van de functie zo nodig in extra parkeerplaatsen voorziet. Uit de omgevingsvergunning valt niet op te maken welke functies de watertoren krijgt. Hierdoor is de parkeernorm niet duidelijk. De volgende verwachte functies zijn aanvankelijk vermeld: horeca (restaurant), kantoren op de tweede verdieping, culturele / maatschappelijke voorziening op de derde verdieping, horeca (hotel met twee kamers) op de vierde verdieping en een culturele / maatschappelijke voorziening op de vijfde verdieping. De wens is om 225 personen in de toren onder te brengen. Verweerder heeft ten onrechte geen koppeling tussen de functie van de watertoren en de parkeerbehoefte gemaakt. Hierdoor is het onduidelijk of aan de parkeernorm wordt voldaan. Het is evenmin zichtbaar waar de parkeerplaatsen worden gerealiseerd. De buurtbewoners maken zich zorgen over de flinke verkeerstoename op de [adres] en de verkeersafwikkeling via de in- en uitrit op de Ringdijk, aldus eiser 1.
10.1
De rechtbank overweegt dat verweerder voor de parkeerbehoefte in het bestreden besluit naar artikel 3.4 van de planregels heeft verwezen. Artikel 3.4 van de planregels luidt als volgt:
“3.4 Parkeren / parkeernormen
Bij het verwezenlijken van resp. het gebruiken van gronden in overstemming met de bestemming 'Gemengd' resp. de functies die op de voor deze bestemming aangewezen gronden op grond van artikel 3.1.1 zijn toegestaan, dient binnen het plangebied te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid conform het ten tijde van vaststelling van dit bestemmingsplan geldende Parkeerbeleidsplan Zwijndrecht en, indien dit parkeerbeleid gedurende de planperiode wordt gewijzigd, conform dat gewijzigde parkeerbeleid.”
Aansluitend heeft verweerder verwezen naar de toelichting op het bestemmingsplan (deel A, hoofdstuk 6.4, conclusie) en naar de verkeersstudie van Goudappel Coffeng. Daarna heeft verweerder als conclusie in het bestreden besluit opgenomen: “voldoet”.
In het verweerschrift van 11 september 2017 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat enkel sprake is van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor verbouwwerkzaamheden. Het is volgens verweerder niet gebleken dat deze aanvraag in strijd is met de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Het gebruik is hier dus geen toetsingsgrond, zodat een toets aan de parkeernormen niet aan de orde is, aldus verweerder.
Bij brief van 2 november 2018 heeft verweerder, na een verzoek van de rechtbank om een nadere toelichting, zich op het standpunt gesteld dat voor de beantwoording van de vraag of binnen het plangebied kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid, kan worden uitgegaan van de parkeernormen ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan. Daarbij merkt verweerder op dat het parkeerbeleid van Zwijndrecht nadien niet is gewijzigd. Vervolgens verwijst verweerder naar de eerder genoemde tussenuitspraak van de Afdeling van 26 april 2016 over het bestemmingsplan. Uit deze uitspraak blijkt dat de raad van de gemeente Zwijndrecht (gemeenteraad) bij de vaststelling van het bestemmingsplan terecht is uitgegaan van de verkeersstudie van Goudappel Coffeng, aldus verweerder.
10.2
De rechtbank overweegt dat het standpunt van verweerder er feitelijk op neerkomt dat de toetsing aan de parkeernorm reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hierdoor ten onrechte niet onderzocht of de aanvraag om de omgevingsvergunning voldoet aan de geldende parkeernorm. De enkele verwijzing naar artikel 3.4 van de planregels en naar de verkeersstudie voor het bestemmingsplan acht de rechtbank onvoldoende. De rechtbank baseert dit oordeel op de volgende overwegingen.
10.2.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een concreet bouwplan moet toetsen of aan de geldende parkeernorm wordt voldaan. Aan dit oordeel liggen drie argumenten ten grondslag.
Ten eerste dient verweerder bij de uitoefening van zijn bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen te beoordelen of de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Dat staat in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit betekent concreet dat verweerder de aanvraag om de omgevingsvergunning van vergunninghoudster moet toetsen aan artikel 3.4 van de planregels dat de basis biedt voor de geldende parkeernorm.
Ten tweede blijkt uit de bewoordingen van artikel 3.4 van de planregels dat verweerder bij de uitoefening van zijn bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen het concrete bouwplan aan de parkeernorm moet toetsen. Artikel 3.4 van de planregels schrijft niet exact voor hoeveel parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd. Volgens artikel 3.4 van de planregels dient binnen het plangebied immers te worden voorzien in ‘voldoende parkeergelegenheid’. Gelet op artikel 3.4 van de planregels en de tussenuitspraak van de Afdeling van 26 april 2016 betekent “voldoende” dat wordt voldaan aan de normen in het (gewijzigde) parkeerbeleid van de gemeente Zwijndrecht. De term ‘voorzien in voldoende parkeergelegenheid’ vereist dus nadere invulling. Daar komt bij dat artikel 3.4 van de planregels het mogelijk maakt om deze nadere invulling te bepalen aan de hand van parkeerbeleid dat ten tijde van het bestemmingsplan nog niet vaststaat. Ook de bewoordingen van artikel 3.4 van de planregels duiden daarom op een concrete toetsing van het bouwplan aan de parkeernorm.
Ten derde blijkt nergens uit dat artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), waaraan artikel 3.4 van de planregels invulling geeft, beoogt dat de toets aan de parkeernorm uitsluitend bij de vaststelling van het bestemmingsplan plaatsvindt. Artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro bepaalt dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. In de toelichting bij artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro is vermeld dat bij veel gemeente vragen rezen over de wijze waarop het parkeren, veelal onderwerp in stedenbouwkundige voorschriften, in het bestemmingsplan zou kunnen worden geregeld. Het was volgens deze toelichting de vraag of de flexibele wijze waarop de regeling in de bouwverordening was voorgeschreven ook mogelijk is in een bestemmingsplan. Met het expliciet regelen in het Bro wordt voor de praktijk de gevraagde zekerheid geboden, aldus de toelichting. Artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, is dus aan het Bro toegevoegd om buiten twijfel te stellen dat net als in een ‘gewone’ verordening ook in een bestemmingsplan regels kunnen worden gesteld die een zekere interpretatieruimte laten (Stb. 2014, 333, pagina’s 63 en 64). De gemeenteraad heeft deze regels bij artikel 3.4 van de planregels gesteld. Dit betekent niet dat verweerder een concreet bouwplan niet meer aan de parkeernorm hoeft te toetsen.
Aldus moet verweerder op grond van artikel 3.4 van de planregels bij de uitoefening van zijn bevoegdheid voor het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning onderzoeken wat de parkeerbehoefte als gevolg van het aangevraagde bouwplan is en of er op basis van de geldende parkeernorm ‘voldoende parkeergelegenheid’ voor het bouwplan wordt gerealiseerd.
10.2.2
De rechtbank overweegt dat de verkeersstudie een verkeerskundige onderbouwing voor het bestemmingsplan geeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de enkele verwijzing naar deze verkeersstudie niet aan zijn onderzoeksplicht, zoals hiervoor uiteengezet, voor het concrete bouwplan voldaan. Hierdoor heeft verweerder niet alle relevante feiten, omstandigheden en belangen bij het bestreden besluit betrokken. De rechtbank stelt vast dat de aanvraag is gedaan ten behoeve van een gebruiksfunctie (bijeenkomsten) voor 225 personen. Daarbij is niet verwezen naar een aantal vierkante meters bruto-vloeroppervlak (bvo). De vraag is of het voorziene gebruik van de watertoren, dat de bouwaanvraag mogelijk maakt, overeenkomt met de gebruiksfunctie die is gehanteerd bij de berekeningen van Goudappel Coffeng voor het bestemmingsplan, zowel qua aard van het gebruik als qua berekeningsnorm (bvo of aantal personen). Verweerder heeft niet (voor zowel de aard van de functie als voor het aantal bvo’s of personen) gemotiveerd of de berekeningen voor het bestemmingsplan overeenkomen met de parkeerbehoefte op basis van de toepasselijke parkeernorm die ontstaat door het aangevraagde bouwplan. Voorts is niet gebleken dat verweerder heeft onderzocht of de omstandigheden waarvan in de verkeersstudie, die dateert van 8 december 2014, is uitgegaan zijn gewijzigd ten tijde van het bestreden besluit dat dateert van 7 juli 2017, oftewel in hoeverre de verkeersstudie nog actueel is. In dit geval bestond aanleiding voor dit onderzoek, aangezien ter zitting is gebleken dat het specifieke gebruik van de watertoren niet vaststaat en eiser 1 onbetwist heeft gesteld dat de 16 parkeerplaatsen aan de Ringdijk, waarvan in de verkeersstudie is uitgegaan, niet gerealiseerd kunnen worden. De enkele stelling van verweerder ter zitting dat in plaats van vier woningen, zoals voorzien in het bestemmingsplan, er nu twee woningen worden gerealiseerd, maakt dit niet anders. Deze gewijzigde omstandigheden ondersteunen juist dat een toets aan de parkeernorm nodig is bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het concrete bouwplan met het daarin voorziene gebruik van de watertoren.
10.3
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb is vastgesteld. Het betoog van eiser 1 slaagt.
Conclusie
11. Het beroep van eiser 1 is gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder met toepassing van afdeling 8.2.2a van de Awb (bestuurlijke lus) in de gelegenheid te stellen om het gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat de concrete uitvoering van het bouwplan en het daarin voorziene gebruik van de watertoren niet vaststaat. Gelet hierop kan de rechtbank niet overzien of herstel van het gebrek binnen een redelijke termijn mogelijk is. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
12. Het beroep van eisers 2 is ongegrond.
13. Omdat de rechtbank het beroep van eiser 1 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser 1 het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser 1 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 512,20, bestaande uit € 501,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1) en € 11,20 overeenkomstig de opgave van eiser 1 aan reiskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser 1 gegrond;
- verklaart het beroep van eisers 2 ongegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze
uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser 1 het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 1 tot een bedrag van € 512,20.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. A.S. Flikweert en
mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. J.G. Bos, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 19 december 2018.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.