Uitspraak
201504764/1/R4.
Datum uitspraak: 26 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Zwijndrecht,
2. [appellanten sub 2] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Zwijndrecht,
3. [appellant sub 3] en anderen, allen wonend te Zwijndrecht,
4. [appellanten sub 4] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]), beiden wonend te Zwijndrecht,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zwijndrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "1e herziening bestemmingsplan ‘Maasboulevard’, locatie ‘Watertoren’" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 3] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2016, waar zijn verschenen [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], vergezeld door [appellanten], [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. de Vet, werkzaam bij DAS, vergezeld door [appellanten], [appellant sub 4], bijgestaan door mr. G.J.M. Immens, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E. Deleij en R. van der Kuijp, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld door ing. J.P.G. Rockx, werkzaam bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, en drs. D. van Beusekom, werkzaam bij Goudappel Coffeng. Voorts is ter zitting als partij gehoord de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ISA Beheer B.V. (hierna: ISA), vertegenwoordigd door mr. A.G. van Keulen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Met het plan wordt beoogd de watertoren en het omliggende terrein aan de Ringdijk te Zwijndrecht maatschappelijk, cultureel en toeristisch-recreatief toegankelijk te maken. De watertoren, een rijksmonument uit 1897, zal daartoe worden gerestaureerd en geschikt worden gemaakt voor zakelijke, culturele en maatschappelijke functies. Aan de voet van de watertoren zal nieuwbouw plaatsvinden voor onder meer een horecagelegenheid. Naast en rondom de toren wordt verder een voor het publiek toegankelijk plein aangelegd. Ten oosten van de watertoren zal een aantal woningen worden gebouwd.
Het geschil
3. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] wonen allen in de directe omgeving van het plangebied. Zij vrezen onder meer dat de herontwikkeling van het watertorenterrein verkeersoverlast, parkeerhinder en geluidhinder bij hun woningen zal veroorzaken.
De herontwikkeling van het watertorenterrein zal worden uitgevoerd door ISA, die eigenaar is van de watertoren en een deel van het omliggende terrein. Andere gronden in het plangebied zijn eigendom van drinkwaterbedrijf Oasen.
Intrekking
4. [appellant sub 4] heeft ter zitting zijn beroepsgronden over de ligging van de waterleiding en het verrichten van horeca-activiteiten door ambachtelijke bedrijven ingetrokken.
Procedurele gronden
5. [appellant sub 2] voert aan dat omwonenden ten onrechte geen inspraakmogelijkheid is geboden voor de terinzagelegging van het ontwerpplan.
Daarnaast voert hij aan dat het ontwerpplan niet op de juiste wijze is gepubliceerd. Volgens hem is het ontwerpplan ter inzage gelegd op 11 september 2014 en is het pas op 22 september 2014 op de website van de gemeente gepubliceerd. Daarbij ontbraken bovendien de bijlagen. Op de website www.ruimtelijkeplannen.nl was het plan moeilijk te vinden, aldus [appellant sub 2].
5.1. Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen deel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet, onvoldoende of op onjuiste wijze bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
Daarnaast kan naar het oordeel van de Afdeling ervan worden uitgegaan dat het ontwerpplan gedurende de periode van terinzagelegging kon worden geraadpleegd op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl. Niet vereist is dat het ontwerpplan en de daarop betrekking hebbende stukken daarnaast ook op de gemeentelijke website konden worden geraadpleegd. Ook in zoverre bestaat daarom geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
Verkeer
6. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] voeren aan dat de herontwikkeling van het watertorenterrein zal leiden tot onaanvaardbare verkeershinder en verkeersonveilige situaties in de omliggende straten. Ook komt de bereikbaarheid voor de hulpdiensten volgens hen in gevaar. Volgens [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] is de Westerschelde te smal om te worden gebruikt als toegangsweg naar het plangebied. De raad had daarom moeten voorzien in een eigen toegangsweg voor het watertorenterrein.
[appellant sub 1] en anderen stellen tevens dat de raad de gevolgen van de herontwikkeling voor de verkeerssituatie heeft onderschat. Volgens hen is het rapport "Verkeersstudie Watertoren Zwijndrecht" van Goudappel Coffeng van 8 december 2014 (hierna: de Verkeersstudie) niet representatief, onder meer omdat de verkeersdruk niet op een representatief moment is gemeten. [appellant sub 3] en anderen hebben in reactie op de Verkeersstudie de door de Verkeersdeskundige opgestelde "Second opinion" van 10 juli 2015 (hierna: de Second opinion) overgelegd. Hierin wordt geconcludeerd dat het gebruik van de Westerschelde als ontsluitingsweg voor de ontwikkeling zal leiden tot overlast voor de omwonenden en dat de kruising Westerschelde - Ringdijk te krappe bochtstralen heeft om vlot en veilig op en af te kunnen rijden.
6.1. De raad heeft zich bij de voorbereiding van het plan op de Verkeersstudie gebaseerd. Daaruit heeft hij afgeleid dat de verkeersintensiteit in de omgeving van het plangebied weliswaar toeneemt, maar dat de doorstroming en de verkeersveiligheid niet in gevaar komen. Daarnaast komt volgens de raad uit de Verkeersstudie naar voren dat de Westerschelde kan worden beschouwd als geschikte ontsluiting voor het plangebied. De Westerschelde is met een breedte van 4,8 meter breed genoeg als erftoegangsweg binnen de bebouwde kom, aldus de raad. De raad stelt verder dat de bereikbaarheid voor de hulpdiensten voldoende is gewaarborgd, omdat deze het terrein behalve via de Westerschelde ook via de route Noordpark-Volkerak-Oosterschelde kunnen bereiken.
De raad acht een aparte ontsluitingsweg voor het plangebied daarom niet noodzakelijk. Volgens de raad bestaat wel het voornemen om in de toekomst een eigen ontsluiting voor het plangebied te realiseren, maar is dat nu nog niet mogelijk, omdat de daarvoor benodigde gronden eigendom zijn van derden van wie nog geen medewerking is verkregen.
6.2. De telling in de Verkeersstudie betreft de bestaande verkeersdruk in de omgeving van het plangebied. Deze telling is in overeenstemming met de aanbevelingen van het CROW uitgevoerd op het drukste moment van de week, namelijk dinsdag tussen 17 en 18 uur. Ter zitting is van de zijde van de raad toegelicht dat met behulp van een rekenprogramma de bestaande verkeersdruk op basis van de telling is doorgerekend voor andere momenten in de week. In de Verkeersstudie is daarnaast de toename van de verkeersdruk berekend op basis van zowel een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden als de maximale planologische mogelijkheden. [appellant sub 1] en anderen hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat zodoende op onjuiste wijze de totale verkeersdruk na realisatie van de ontwikkeling is berekend. De Afdeling acht het gelet hierop niet aannemelijk dat de gevolgen van de ontwikkeling voor de verkeersintensiteit op de Westerschelde zijn onderschat.
6.3. In de Verkeersstudie wordt voorts geconcludeerd dat de maximale verkeersdruk na realisatie van de ontwikkeling overeenkomt met de gewenste maximale verkeersdruk voor een woonerf, namelijk 100 motorvoertuigen per uur en 1.000 motorvoertuigen per etmaal. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op basis van de Verkeersstudie op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake blijft van een verkeersveilige verkeersdruk op de Westerschelde. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat van de zijde van de raad ter zitting is toegelicht dat de Westerschelde een weg binnen de bebouwde kom is met een maximumsnelheid van 30 km/u waarop volgens het CROW ook een hogere maximale verkeersdruk dan die geldt voor een woonerf toelaatbaar is.
6.4. Verder wordt in de Verkeersstudie geconcludeerd dat in alle planvarianten sprake is van een goede tot zeer goede doorstroming van het verkeer op het kruispunt Ringdijk - Westerschelde. Deze kruising is vormgegeven als voorrangskruispunt en voldoet aan de richtlijnen van Duurzaam Veilig. Ter zitting is van de zijde van de raad toegelicht dat deze conclusie tevens betrekking heeft op de bochtstralen van het kruispunt. Het betoog van [appellant sub 3] en anderen geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op basis van de Verkeersstudie op het standpunt heeft kunnen stellen dat een toename van het verkeer op de kruising Ringdijk-Westerschelde geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersdoorstroming ter plaatse.
6.5. In de Verkeersstudie staat verder dat de breedte van de rijbaan voldoet aan het minimale profiel van CROW voor een erftoegangsweg binnen de bebouwde kom, te weten een breedte van 4,8 meter, gebaseerd op tweerichtingsverkeer auto en fiets. Daarnaast staat in de Verkeersstudie dat het plangebied zowel via Ringdijk-Westerschelde als via Noordpark-Volkerrak-Oosterschelde voor hulpdiensten bereikbaar is en dat daarmee sprake is van een adequate verkeersontsluiting voor hulpdiensten. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] hebben de feitelijke juistheid van de vastgestelde breedte van de weg en het bestaan van de alternatieve route voor hulpdiensten niet betwist. De Afdeling ziet in hetgeen zij hebben aangevoerd dan ook geen grond voor het oordeel dat de raad niet van de conclusies uit de Verkeersstudie heeft kunnen uitgaan. Hierbij betrekt de Afdeling dat het aangevoerde geen aanknopingspunten bevat voor het oordeel dat in de Verkeersstudie de gevolgen van het gebruik van de Westerschelde door touringcars en zwaar vrachtverkeer ten behoeve van de ontwikkeling zijn onderschat. Gelet op de conclusies in de Verkeersstudie heeft de raad er naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid van kunnen uitgaan dat bij een ontsluiting van het plangebied via de Westerschelde uit een oogpunt van verkeersdoorstroming en -veiligheid geen onaanvaardbare situaties ontstaan en dat een aparte ontsluitingsweg voor het plangebied daarom niet noodzakelijk is. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat als gevolg van het plan in de omliggende woonwijken onaanvaardbare verkeershinder zal ontstaan. Het betoog faalt.
Parkeren
7. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] vrezen dat de nieuwe voorzieningen in het plangebied, waaronder horeca, parkeerhinder in de omliggende straten zullen veroorzaken. Zij betogen dat het plan niet in voldoende parkeerplaatsen in het plangebied voorziet.
In dat verband betogen zij dat de raad bij de berekening van het benodigde aantal parkeerplaatsen niet de juiste parkeernorm heeft gehanteerd. Hierdoor is de parkeerbehoefte onderschat. De raad had volgens hen de parkeernormen voor de zone "rest bebouwde kom" uit het Parkeerbeleidsplan Zwijndrecht (hierna: het Parkeerbeleidsplan) moeten gebruiken. [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] wijzen hiertoe op bijlagen 3 en 6 van het parkeerbeleidsplan. Daarnaast is de raad volgens [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] ten onrechte uitgegaan van de gemiddelde parkeerkencijfers en niet van het maximum. [appellant sub 3] en anderen wijzen voorts op de Second opinion waarin staat dat in de Verkeersstudie had moeten worden uitgegaan van een gebied dat matig stedelijk is in plaats van sterk stedelijk. [appellant sub 4] betoogt daarnaast dat de parkeertelling niet op een representatief moment is uitgevoerd, zodat ook daardoor de parkeerbehoefte is onderschat. Volgens hem had de telling op zaterdagavond moeten worden uitgevoerd, omdat de horeca in het plangebied dan het meeste verkeer zal aantrekken.
[appellant sub 2] en [appellant sub 4] betogen verder dat de realisatie van de benodigde parkeerplaatsen in het plangebied niet is verzekerd. [appellant sub 4] stelt in dat verband dat de voorziene parkeerplaatsen gedeeltelijk op gronden liggen die eigendom zijn van Oasen en waarop ISA slechts een persoonlijk gebruiksrecht heeft. Daarnaast bevinden de 16 voorziene parkeerplaatsen aan de Ringdijk zich niet op eigen terrein, maar in openbaar gebied, aldus [appellant sub 4]. Het plan is volgens hem in zoverre in strijd met het Parkeerbeleidsplan.
[appellant sub 3] en anderen betogen verder dat het niet realistisch is dat alle door Goudappel Coffeng geprojecteerde parkeerplaatsen worden aangelegd, nu deze parkeerplaatsen de andere functies op het terrein te zeer hinderen. Daarnaast staat in de planregels dat een deel van het terrein onverhard dient te blijven, hetgeen eveneens in de weg staat aan het realiseren van parkeerplaatsen op deze gronden.
Daarnaast betogen [appellant sub 3] en anderen dat de regel die met betrekking tot parkeren is opgenomen in artikel 3, lid 3.4, van de planregels vaag en onduidelijk is. De raad had volgens hen de parkeernormen in de planregels moeten opnemen.
7.1. De raad heeft zich bij de voorbereiding van het plan wat betreft het parkeren gebaseerd op de Verkeersstudie. Daarin is de parkeerbehoefte berekend op basis van zowel een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden als de maximale planologische mogelijkheden. Voor de berekening van de parkeerbehoefte is gebruik gemaakt van de parkeernormen uit het Parkeerbeleidsplan voor de zone "schil/overloopgebied centrum". Uit de Verkeersstudie volgt dat de parkeerbehoefte maximaal 98 plaatsen bedraagt. Volgens het Parkeerbeleidsplan moet op eigen terrein in deze behoefte worden voorzien. Het plan maakt daartoe de aanleg van 110 parkeerplaatsen mogelijk: 94 op het watertorenterrein en 16 op een nabijgelegen terrein aan de Ringdijk, dat eveneens deel uitmaakt van het plangebied.
7.2. De Afdeling overweegt dat de telling van de bestaande parkeerdruk in de omgeving in de besluitvorming van de raad geen doorslaggevende rol heeft gespeeld. De parkeerbehoefte voor de nieuwe functies is immers los van de bestaande parkeerdruk berekend en de raad is ervan uitgegaan dat geheel binnen het plangebied in deze parkeerbehoefte moet worden voorzien.
7.3. In het Parkeerbeleidsplan worden de parkeerkencijfers voor sterk stedelijke gebieden gehanteerd. Deze indeling is gebaseerd op een indeling van het CBS op basis van de adressendichtheid. Het aangevoerde bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad bij het vaststellen van het Parkeerbeleidsplan in redelijkheid geen aansluiting heeft kunnen zoeken bij deze indeling van het CBS.
In het Parkeerbeleidsplan worden binnen het sterk stedelijk gebied drie zones onderscheiden: centrum, schil/overloopgebied centrum en rest bebouwde kom. Bijlage 5 van het Parkeerbeleidsplan bevat voor elk van deze zones parkeernormen. Daarbij is steeds een minimum en een maximum opgenomen. Volgens paragraaf 4.4.1 van het Parkeerbeleidsplan is hiermee maatwerk mogelijk en geldt in het algemeen dat het maximumkencijfer wordt gehanteerd in gebieden met een hoge parkeerdruk en het minimumkencijfer in gebieden met een lage parkeerdruk of in gebieden met parkeerregulering. In hetgeen [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid van het gemiddelde van de in het Parkeerbeleidsplan opgenomen parkeerkencijfers heeft kunnen uitgaan. Bovendien is de raad uitgegaan van 110 parkeerplaatsen in het plangebied bij een maximale parkeerbehoefte van 98 plaatsen gebaseerd op de maximale planologische mogelijkheden en een verwachte parkeerbehoefte van 68 plaatsen bij een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden, zodat in een groter aantal parkeerplaatsen kan worden voorzien dan op grond van de gemiddelde parkeerkencijfers noodzakelijk is.
7.4. In bijlage 5 van het Parkeerbeleidsplan is toegelicht welke gebieden tot welke stedelijke zone behoren. "Centrum" is het gebied Walburg en omgeving, "schil/overloopgebied centrum" is het invloedsgebied rondom Walburg en het gebied dat in deze parkeernota eveneens wordt aangeduid als centrum en "rest bebouwde kom" is het overige gebied inclusief Heerjansdam.
De vraag die partijen verdeeld houdt, is of het plangebied moet worden gerekend tot de zone "schil/overloopgebied centrum" of tot de zone "rest bebouwde kom". [appellant sub 4] heeft in dat verband naar voren gebracht dat het plangebied buiten de grenzen ligt van het centrum zoals die zijn weergegeven op de kaart in bijlage 3 van het Parkeerbeleidsplan. De raad heeft daar tegenover gesteld dat het watertorenterrein eveneens buiten de grenzen van de overige wijken ligt zoals weergegeven op de kaart in bijlage 6 van het Parkeerbeleidsplan. Daarnaast wijst de raad erop dat gebied 28 is opgenomen in bijlage 3 bij het Parkeerbeleidsplan, waarin de parkeerdruk is vermeld in de gebieden die tot het centrum behoren. Het watertorenterrein is daarmee volgens de raad een gebied dat in het Parkeerbeleidsplan wordt aangeduid als "schil/overloopgebied centrum".
Nu volgens de kaarten in bijlage 3 en bijlage 6 van het Parkeerbeleidsplan het watertorenterrein noch tot het centrum noch tot de overige woonwijken behoort, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het watertorenterrein behoort tot de "schil/overloopgebied centrum" en van de voor dat gebied geldende parkeerkencijfers kunnen uitgaan.
7.5. De Afdeling overweegt verder dat een privaatrechtelijke belemmering pas aan de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de weg staat als deze een evident karakter heeft. De omstandigheid dat de gronden waarop de parkeerplaatsen zijn voorzien gedeeltelijk eigendom zijn van Oasen is naar het oordeel van de Afdeling geen evidente privaatrechtelijke belemmering, omdat ter zitting door ISA is gesteld dat hierover een overeenkomst met Oasen is gesloten en niet is gebleken dat Oasen voornemens is deze overeenkomst te beëindigen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor de verwachting dat de parkeerplaatsen in het plangebied niet kunnen worden gerealiseerd, waarbij de Afdeling in aanmerking neemt dat uit de Verkeersstudie volgt dat er een verwachte parkeerbehoefte van 68 plaatsen is, waarvoor het watertorenterrein voldoende ruimte biedt.
7.6. Wat betreft het betoog dat Goudappel Coffeng parkeerplaatsen heeft geprojecteerd op gronden die daarvoor niet geschikt zijn, overweegt de Afdeling dat de bestemmingsomschrijvingen de aanleg van parkeerplaatsen op deze gronden toelaten. Gelet hierop geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat een ontwikkeling binnen het plangebied niet in overeenstemming met het Parkeerbeleidsplan kan worden gerealiseerd.
7.7. Wat betreft het betoog van [appellant sub 3] en anderen dat de toepasselijke parkeernormen in het plan hadden moeten worden opgenomen, overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels.
Ingevolge artikel 3, lid 3.4, van de planregels dient bij het verwezenlijken van respectievelijk het gebruiken van gronden in overstemming met de bestemming "Gemengd" respectievelijk de functies die op de voor deze bestemming aangewezen gronden op grond van artikel 3, lid 3.1.1, zijn toegestaan, binnen het plangebied te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid conform het geldende gemeentelijk beleid.
Zoals volgt uit de uitspraak van 9 september 2015 in zaak nr. 201410585/1/R6 kan de juridische waarborg dat de benodigde parkeergelegenheid wordt gerealiseerd met gebruikmaking van artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro, in het bestemmingsplan worden geregeld door in een bestemmingsplanregel neer te leggen dat bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen, de regel geldt dat voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd, waarbij voldoende betekent dat wordt voldaan aan de normen in de beleidsregels die zijn neergelegd in een gemeentelijke parkeernota. Daarbij kan ook worden geregeld dat indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, rekening wordt gehouden met de wijziging. Weliswaar heeft de raad ter zitting toegelicht dat hij met de verwijzing in artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels naar het geldende gemeentelijk beleid heeft beoogd een dergelijke dynamische verwijzing naar het Parkeerbeleidsplan aan te brengen, maar naar het oordeel van de Afdeling blijkt onvoldoende uit de daartoe opgenomen planregel dat bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen, de regel geldt dat dient te worden voldaan aan de normen die zijn neergelegd in het Parkeerbeleidsplan, en dat indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, rekening dient te worden gehouden met die wijziging. Gelet hierop acht de Afdeling het plan in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Het betoog slaagt in zoverre.
Geluid
8. [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] vrezen onaanvaardbare geluidhinder als gevolg van de activiteiten die het plan mogelijk maakt. Dit betreft in het bijzonder geluidhinder vanwege de horeca-activiteiten en vanwege verkeer van en naar het plangebied.
[appellant sub 4] betoogt bovendien dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de cumulatie van dit geluid met het geluid vanwege de scheepvaart op de Oude Maas. De raad is bij de beoordeling van de gecumuleerde geluidbelasting volgens hem ten onrechte uitgegaan van een geluidbelasting vanwege de scheepvaart van 48 dB(A), zoals gemeten op de Beneden Merwede. Volgens [appellant sub 4] had de raad voor de scheepvaart op de Oude Maas echter moeten uitgaan van een geluidbelasting van 57 dB(A).
8.1. De raad acht de geluidgevolgen van de activiteiten die het plan mogelijk maakt aanvaardbaar. Hij stelt in dat verband allereerst dat ruimschoots wordt voldaan aan de richtafstand van 10 m die voor de desbetreffende categorieën horeca zijn opgenomen in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De dichtstbijzijnde bestaande woningen staan op ongeveer 40 m van de grens van het bestemmingsvlak met de bestemming "Gemengd". De raad stelt zich daarnaast op het standpunt dat stemgeluid op terrassen niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat bij de bestaande woningen. De raad heeft daarbij de afstand tot die woningen en het karakter van de omgeving betrokken, alsmede de omstandigheid dat de nieuwe woningen die in het plangebied zijn voorzien een afschermende werking zullen hebben.
Het verkeer van en naar het plangebied zal volgens de raad evenmin leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat. Uit het door de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid opgestelde rapport "Milieuadvies planontwikkeling Watertoren te Zwijndrecht" van 19 december 2014 (hierna: het Milieuadvies) volgt dat de geluidbelasting op de bestaande woningen weliswaar toeneemt, maar dat de gecumuleerde geluidbelasting ten hoogste 45 dB in 2014 en ten hoogste 48 dB in 2024 zal bedragen. [appellant sub 2] en [appellant sub 4] hebben de juistheid van het akoestisch rapport op dit punt niet bestreden.
Hetgeen [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat wat betreft geluid vanwege de horeca-activiteiten en het verkeer van en naar het plangebied een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd.
8.2. In het Milieuadvies is voorts rekening gehouden met de geluidbelasting vanwege de scheepvaart. In het Milieuadvies is uitgegaan van een geluidbelasting vanwege de scheepvaart van 48 dB(A) etmaalwaarde, hetgeen overeenkomt met de berekende geluidbelasting als gevolg van de binnenvaart op de iets verder stroomopwaarts gelegen Beneden Merwede. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 4] niet aannemelijk gemaakt dat de waarde van 48 dB(A) niet representatief is voor het scheepvaartverkeer op de Oude Maas ter hoogte van het plangebied. Het betoog faalt.
Invulling functies bestemming "Gemengd"
9. [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] betogen dat het bestemmingsvlak voor de bestemming "Gemengd" en het toegestane aantal vierkante meters voor de verschillende functies groter is dan nodig. Daarnaast betogen [appellant sub 3] en anderen dat onduidelijk is aan welke gronden binnen deze bestemming een bouwvlak is toegekend, zodat de oppervlakte van dit bouwvlak tevens in de planregels had moeten worden opgenomen.
[appellant sub 2] betoogt verder dat het plan te ruime mogelijkheden voor horeca bevat, omdat alle soorten horeca zijn toegestaan die niet uitdrukkelijk zijn uitgesloten. [appellant sub 4] acht horeca van categorie D op deze plaats niet aanvaardbaar. [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] betogen voorts dat de planregels zalenexploitatie wel en een partycentrum niet mogelijk maken, terwijl niet duidelijk is wat het verschil is tussen die functies. Volgens [appellant sub 4] is het plan op dit punt in strijd met de rechtszekerheid. [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat het toegelaten gebruik voor ‘andere particuliere bijeenkomsten in besloten kring’ te ruim is geformuleerd, waardoor niet is uitgesloten dat er in het zalencentrum met discotheken en partycentra vergelijkbare activiteiten worden gehouden.
9.1. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat in zijn algemeenheid geen grond voor het oordeel dat een bestemmingsplan niet meer mogelijk mag maken dan hetgeen de initiatiefnemer beoogt. De raad heeft de gevolgen van het plan beoordeeld op grond van een maximale invulling van de mogelijkheden die het plan biedt. De raad acht deze gevolgen aanvaardbaar. Zoals de Afdeling hiervoor bij de bespreking van de beroepsgronden over verkeer, parkeren en geluid heeft overwogen, geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Wat betreft het bouwvlak binnen de bestemming "Gemengd", stelt de Afdeling vast dat uit de verbeelding volgt aan welke gronden dit bouwvlak is toegekend. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de oppervlakte van dit bouwvlak tevens in de planregels had moeten opnemen.
9.2. In artikel 3, lid 3.1.1, onder c, en artikel 1, lid 1.42, van de planregels is vastgelegd welke soorten horeca zijn toegestaan op de gronden met de bestemming "Gemengd". Dit is horeca van de categorieën A, B en C, met uitzondering van een fastfoodrestaurant, en zalenexploitatie en hotelaccommodatie tot maximaal 10 kamers uit horecacategorie D. De raad acht al deze typen horeca op deze plaats aanvaardbaar. Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 4] de ruimtelijke aanvaardbaarheid van deze vormen van horeca hebben bestreden, verwijst de Afdeling naar de bespreking van de beroepsgronden over onder meer verkeer, parkeren en geluid.
Met betrekking tot het onderscheid tussen een partycentrum en zalenexploitatie overweegt de Afdeling als volgt. In artikel 1, lid 1.65, van de planregels is zalenexploitatie als volgt gedefinieerd: "De verhuur van zaalruimte voor horeca-activiteiten ten dienste van zakelijke bijeenkomsten alsmede vergaderingen, congressen, productpresentaties, diners, recepties en andere particuliere bijeenkomsten in besloten kring." Naar de raad ter zitting heeft toegelicht, heeft hij bij de definitie van zalenexploitatie alleen kleinschalige besloten bijeenkomsten voor ogen gehad en niet ook een partycentrum en een discotheek met een openbaar karakter en een grootschaliger opzet. Naar het oordeel van de Afdeling is door de ruime begripsomschrijving echter, anders dan is beoogd, niet uitgesloten dat er andere particuliere bijeenkomsten dan kleinschalige bijeenkomsten in besloten kring worden gehouden die een ruimtelijke uitstraling hebben die vergelijkbaar is met de niet door de raad aanvaardbaar geachte functies. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen. Het betoog slaagt in zoverre.
Uitzicht
10. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] voeren aan dat hun uitzicht wordt aangetast door de nieuwbouw die het plan mogelijk maakt.
10.1. Het plan maakt op de gronden met de bestemmingen "Gemengd" en "Wonen - 1" nieuwbouw mogelijk met een bouwhoogte van maximaal 11 m. Voor zover dit inderdaad leidt tot een aantasting van het uitzicht vanaf de percelen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2], overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend en er derhalve geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gediend met de realisatie van het plan dan aan de belangen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] bij het behoud van hun vrije uitzicht. Het betoog faalt.
Aantasting monumentale waarde watertoren
11. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 4] voeren aan dat de karakteristieke monumentale waarde van de watertoren wordt aangetast door de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt.
[appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen allereerst dat de functiewijziging en de ruime nieuwe bestemming geen recht doen aan de cultuurhistorische waarde van de watertoren. [appellant sub 2] betoogt verder dat in de plantoelichting, in strijd met artikel 3.1.6 van het Bro, niet de karakteristieke cultuurhistorische waarden van de watertoren zijn opgenomen.
[appellant sub 2] en [appellant sub 4] betogen daarnaast dat de nieuwbouw aan de voet van de watertoren en de mogelijkheid om naast de watertoren een noodtrappenhuis te bouwen de monumentale waarde van de watertoren aantasten. Dit geldt volgens [appellant sub 2] ook voor de mogelijkheid tot het optoppen van de watertoren met 0,75 m. Daarnaast betoogt hij dat het plan specifiekere bouwregels voor de watertoren dan thans voorzien moet bevatten, zodat de watertoren niet kan worden veranderd.
11.1. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de functiewijziging als zodanig een onaanvaardbare inbreuk zal maken op de monumentale waarde van de watertoren. De Afdeling betrekt daarbij dat de herbestemming van de watertoren en de toekenning van nieuwe functies volgens de raad noodzakelijk zijn om de in onbruik geraakte watertoren te behouden. Naar het oordeel van de Afdeling is in de plantoelichting voorts toereikend de monumentale status van de watertoren beschreven.
Wat betreft het noodtrappenhuis heeft de raad toegelicht dat deze voorziening noodzakelijk is om te voldoen aan brandveiligheidseisen wanneer geen inpandige oplossing mogelijk blijkt te zijn. De raad heeft daarnaast verwezen naar de welstandseisen, waaraan bij de verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden getoetst. Van belang is verder dat op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een vergunning is vereist voor onder meer het wijzigen van een beschermd monument. Die vergunning kan slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag moeten de gevolgen voor de monumentale waarde van de watertoren dus worden beoordeeld.
Het betoog faalt.
Aantasting groen
12. [appellant sub 2] voert aan dat er groen wordt aangetast ten behoeve van de nieuwbouw die het plan mogelijk maakt. De belangen van de bewoners zijn volgens hem op dit punt onvoldoende meegewogen.
12.1. [appellant sub 2] heeft niet nader aangeduid welk bestaand groen volgens hem wordt aangetast. Het betoog is dan ook onvoldoende feitelijk onderbouwd en kan om deze reden niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
13. [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat het plan parkeerplaatsen mogelijk maakt op gronden waarop een groene buffer is voorzien. Hierdoor verliest deze groenstrook, die naar aanleiding van de zienswijzen in het plan is opgenomen, zijn afschermende functie.
13.1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat tussen de Oostkeetshaven en het watertorenterrein feitelijk al een groenstrook aanwezig is die in het bestemmingsplan "Maasboulevard" als zodanig is bestemd. Het plan voor de watertoren heeft geen betrekking op deze groenstrook. Vanwege de aanwezigheid van deze bestaande groenstrook acht de raad het aanvaardbaar dat de in het plan voorziene groenstrook zo nodig voor parkeren wordt gebruikt. Het aangevoerde bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Het betoog faalt.
Bodemverontreiniging
14. [appellant sub 4] voert aan dat de bodemverontreiniging die in het plangebied is aangetroffen aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan. De aangetroffen verontreiniging bevindt zich volgens hem gedeeltelijk in grond die vanwege de herontwikkeling van het gebied bewerkt zal worden.
14.1. Bij de voorbereiding van het plan is onderzoek naar bodemverontreiniging verricht. Daarbij is in het plangebied bodemverontreiniging aangetroffen, maar die is volgens de raad niet zo ernstig dat de uitvoerbaarheid van het plan daardoor in gevaar komt. Volgens de raad kan de bodemverontreiniging namelijk worden gesaneerd en kan de ontwikkelaar de kosten daarvan dragen. ISA heeft dit ter zitting bevestigd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 4] niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Het betoog faalt.
Risicoaspecten
15. [appellant sub 4] betoogt dat de risicoaspecten voor omwonenden onvoldoende bij de vaststelling van het plan zijn betrokken.
15.1. [appellant sub 4] heeft niet onderbouwd op welke risicoaspecten hij doelt. Het betoog is dan ook onvoldoende feitelijk onderbouwd en kan om deze reden niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
16. [appellant sub 3] en anderen betogen dat het opslaan van maximaal 10.000 kg vuurwerk niet wenselijk en nodig is, mede gelet op de beperkte detailhandel die op het terrein is toegestaan.
16.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.3, onder a, van de planregels geldt met betrekking tot het gebruik dat opslag van meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk niet is toegestaan. De raad heeft ter zitting toegelicht dat deze regeling als standaardregeling is overgenomen en dat geen afweging heeft plaatsgevonden over de wenselijkheid van de opslag van vuurwerk op deze locatie. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb is vastgesteld. Het betoog slaagt.
Relativiteit
17. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt en niet uitdrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van de Awb van toepassing is.
Conclusie
18. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen binnen de hierna te noemen termijn de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 7.7 een nieuw besluit te nemen over artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels en met inachtneming van overweging 9.2 een nieuw besluit te nemen over artikel 1, lid 1.65, van de planregels. Voorts dient de raad met inachtneming van overweging 16.1 inzichtelijk te maken dat de opslag van vuurwerk op het perceel aanvaardbaar is, hetzij een nieuw besluit te nemen over artikel 3, lid 3.3., onder a, van de planregels.
Bij de voorbereiding van het te nemen besluit hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het besluit tot wijziging van het plan dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en te worden medegedeeld.
19. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Zwijndrecht op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in overweging 18 is overwogen de daar omschreven gebreken te herstellen en de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Boer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2016
745.