Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 15/1360
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2015 in de zaak tussen
[naam], te [plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. M.M. van Daalhuizen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: M.E. Braak.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van € 38.868,41 opgelegd.
Bij besluit van 13 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard in die zin dat de boete wordt verlaagd naar € 9.129,03.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2015. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres ontving vanaf 23 juli 2010 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb). In het kader van het verhaal van deze bijstand heeft de (ex-)echtgenoot van eiseres
verweerder onder andere meegedeeld dat eiseres een Russisch pensioen ontvangt. In verband hiermee is een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de aan eiseres verleende bijstand.
2. Bij uitspraak van 26 juni 2015 (ECLI:NL:RBROT:2015:4472) heeft de rechtbank geoordeeld dat eiseres door geen melding te maken van haar Russische staatspensioen, haar bankrekening in Rusland en een appartementsrecht dat zij in Rusland heeft, de op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wwb op haar rustende inlichtingenplicht niet is nagekomen en dat verweerder, als gevolg daarvan op grond van de artikelen 54, derde lid, en 58, eerste lid, van de Wwb bevoegd was tot intrekking van het recht op bijstand met ingang van 1 oktober 2013, tot intrekking van het recht op bijstand over de periode van 23 juli 2010 tot en met 30 september 2013 en tot terugvordering van de ten gevolge hiervan ten onrechte verstrekte bijstand (€ 47.954,19 netto / € 50.548,79 bruto). Van dringende redenen op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien, is de rechtbank niet gebleken. Tegen deze uitspraak heeft eiseres inmiddels hoger beroep ingesteld.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder een boete van € 38.868,41 opgelegd onder de overweging dat eiseres haar inlichtingenplicht heeft geschonden.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de boete op een lager bedrag vastgesteld. Ter zake van het overgangsrecht heeft verweerder overwogen dat, voor wat betreft de benadeling in de periode van 23 juli 2010 tot en met 31 december 2012, onder het vóór 1 januari 2013 geldende recht op grond van artikel 18, tweede lid, van de Wwb in samenhang met de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 (de Afstemmingsverordening) bij een benadelingsbedrag van € 4.000,- of meer een maatregel van 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand dient te worden opgelegd. Aan eiseres is in december 2012 een bedrag van € 935,81 aan bijstand betaald, zodat de maatregel over de periode van 23 juli 2010 tot en met 31 december 2012 moet worden vastgesteld op € 935,81. Over de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 september 2013 heeft eiseres € 8.193,22 teveel aan netto bijstand ontvangen. De boete dient op een bedrag van (€ 935,81 + € 8.193,22 =) € 9.129,03 te worden vastgesteld. Dit is 100% van het benadelingsbedrag. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, zodat terecht een boete is opgelegd. Er is ook geen aanleiding om de boete te matigen vanwege verminderde verwijtbaarheid. Evenmin is gebleken van dringende redenen om af te zien van het opleggen van een boete noch van bijzondere omstandigheden, die aanleiding zouden kunnen zijn voor matiging van de boete, aldus verweerder.
5. Eiseres betoogt dat de boete te hoog is vastgesteld. Dit omdat het benadelingsbedrag aan de hand waarvan de boete is berekend, te hoog is vastgesteld omdat eiseres in het betrokken tijdvak wel recht had op aanvullende bijstand. Ook betoogt eiseres dat de boete te hoog is omdat sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Met ingang van 1 januari 2015 is de Wwb gewijzigd en vernoemd tot Participatiewet. Uit het daarbij gegeven overgangsrecht volgt dat dit geding wordt beoordeeld naar het voor die datum geldende recht, dus de Wwb.
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Afstemmingsverordening, zoals deze luidde ten tijde in geding, leidt het niet nakomen van de verplichting op grond van artikel 17 van Pro de Wwb, als gevolg waarvan ten onrechte of tot een te hoog bedrag bijstand is verleend, tot een maatregel.
Het tweede lid bepaalt dat een maatregel op grond van het eerste lid wordt afgestemd op de hoogte van het bruto-benadelingsbedrag, gerelateerd aan de bijstand en bedraagt:
d. bij een benadelingsbedrag van € 4.000,- of meer: 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand.
Artikel 18a van de Wwb, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, (…). De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
(…)
7. Het college kan:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
(…)
9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. (…)”
Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping) luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan eiser als volgt:
“Artikel 2. Berekening van de bestuurlijke boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, en bij recidive van overtreding van de inlichtingenverplichting op 150 procent van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.
Artikel 2a. Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”
8. Op 23 juni 2015 heeft de Centrale Raad van Beroep (de Raad) een viertal uitspraken gedaan over de gevolgen van de Wet aanscherping in bijstandszaken (ECLI:NL:CRVB:2015:1801, ECLI:NL:CRVB:2015:1807, ECLI:NL:CRVB:2015:1879 en ECLI:NL:CRVB:2015:1880). In die uitspraken heeft de Raad, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754), geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. De Raad heeft in deze uitspraken, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 24 november 2014, verder geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Pro het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is sprake van “gewone” verwijtbaarheid en is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
9. Niet in geschil is dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden. Eiseres heeft bijvoorbeeld erkend dat zij een Russisch staatspensioen heeft ontvangen. Wel is geschil is welke boete in het geval van eiseres passend en geboden is.
10. De rechtbank stelt vast dat verweerder in zijn verweerschrift een nader standpunt heeft ingenomen over de hoogte van de boete. Ten aanzien van de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 september 2013 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, gelet op artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder a, van verweerders beleidsregels, de boete over die periode moet worden vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag van € 8.193,22 (= € 4.096,61). Vervolgens past verweerder een matiging toe van 5% onder de overweging dat bij het primaire besluit de boete met dit percentage was gematigd vanwege het niet tijdig opleggen van de boete. De totale boete zou volgens verweerder een bedrag van € 4.780,80 moeten zijn.
11. Verweerder heeft aldus een nader standpunt ingenomen over de hoogte van de boete. Het beroep is dan ook gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 (vanwege het niet toepassen van de matiging van 5%) en artikel 5:46, tweede lid, (vanwege de nieuwe berekening van de boetehoogte) van de Awb.
12. Verweerder heeft niet een vervangend besluit genomen als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid (https://www.navigator.nl/), aanhef en onder b, in samenhang met artikel 8:72a van de Awb. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
De boete voor gedragingen in de periode tot 1 januari 2013
13. Eiseres heeft haar gronden tegen de hoogte van het deel van de boete dat is gebaseerd op gedragingen in de periode tot 1 januari 2013 ter zitting ingetrokken. Er is geen aanleiding de maatregel over de periode van 23 juli 2010 tot en met 31 december 2012 op een ander bedrag vast te stellen dan op een basisbedrag van € 935,81 (zie echter de berekening onder rechtsoverweging 12.5, waarin rekening wordt gehouden met een matiging van 5% vanwege het niet tijdig opleggen van de boete).
De boete voor gedragingen in de periode na 1 januari 2013
14.1
De rechtbank acht verweerders beleidsregels, voor zover toegepast in het geval van eiseres, niet onredelijk, nu deze in overeenstemming zijn met de onder rechtsoverweging 8 genoemde jurisprudentie van de Raad.
14.2
Het betoog van eiseres dat het benadelingsbedrag aan de hand waarvan de boete is berekend, te hoog is vastgesteld, en dat daarom ook de boete te hoog is vastgesteld, faalt. Eiseres stelt dat zij in het betrokken tijdvak wel recht had op aanvullende bijstand. Zij laat echter na inzichtelijk te maken over welke inkomsten en vermogen zij in de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 september 2013 de beschikking heeft gehad. Verweerder was daarom niet in staat vast te stellen of , en zo ja in hoeverre, over de betreffende periode recht op (aanvullende) bijstand bestond. Dit komt voor rekening en risico van eiseres (vergelijk de uitspraak van de Raad van 18 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA3546). Het benadelingsbedrag is dus € 8.193,22.
14.3
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder terecht tot de slotsom gekomen dat in geval van eiseres sprake is van “gewone” verwijtbaarheid. Het betoog van eiseres dat de aanvraag destijds is gedaan in een crisissituatie, betekent niet dat de gedragingen minder verwijtbaar zijn. Van een crisissituatie was immers in de periode van de beboetbare gedraging geen sprake meer. Dat eiseres door hulpverleners is geholpen met het aanvragen van de uitkering leidt er niet toe dat zij geen eigen verantwoordelijkheid heeft voor het correct invullen van het aanvraagformulier. De, naar eiseres stelt geringe, hoogte van het Russisch pensioen betekent niet dat zij deze inkomsten niet zou moeten doorgeven aan verweerder. Ook had zij eerder aan verweerder moeten doorgeven dat zij een eigendomsrecht had op een deel van een appartement. Daaraan doet niet af dat eiseres meende dat dit niet te vervreemden was. Feit blijft dat dit recht deel uitmaakt van het vermogen van eiseres en dus relevant is voor het verlenen van bijstand. Het gegeven dat eiseres op 24 juli 2014 haar eigendomsrecht in het appartement officieel heeft overgedragen aan haar zoon maakt de verwijtbaarheid niet anders. Dit is een omstandigheid van na de periode in geding. Dit geldt ook voor de Rabo-rekening en de ING en/of-rekening die inmiddels zijn opgeheven.
14.4
Verweerder heeft in het verweerschrift de boete voor gedragingen na 1 januari 2013 gebaseerd op het benadelingsbedrag van € 8.193,22 en de boete vastgesteld op 50% van dit bedrag. Nu naar oordeel van de rechtbank sprake is van een “gewone” mate van verwijtbaarheid, bedraagt de boete inderdaad in beginsel 50% van het benadelingsbedrag, dus € 4.096,61. Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit wordt de boete naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Dit leidt tot een boetebedrag van € 4.100,-.
15. De rechtbank stelt zelf de hoogte van de boete vast. Dit is een boete van € 935,81 voor gedragingen voor 1 januari 2013 en een boete van € 4.100,- voor gedragingen na 1 januari 2013. Opgeteld is dit een boete van € 5.035,81. Aangezien op grond van artikel 6 van Pro de beleidsregels een boete met 5% wordt gekort indien het besluit tot het opleggen van de boete wordt genomen op een moment dat gelegen is tussen 13 weken en 26 weken na de verzenddatum van het boetevoornemen, wordt het boetepercentage dat op grond van de artikelen 2 en 3 wordt opgelegd, verlaagd met 5%. Dit leidt tot een verlaging met een bedrag van € 251,79. De totale boete bedraagt dan € 4.784,02.Van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van deze boeteoplegging af te zien is niet gebleken.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1). Omdat een toevoeging is verleend, dienen de kosten te worden voldaan aan de rechtsbijstandverlener. Voor de in bezwaar gemaakte proceskosten wordt geen vergoeding toegekend, nu verweerder daarvoor in het bestreden besluit al een vergoeding heeft toegekend.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover hierbij de hoogte van de boete is vastgesteld op een bedrag van € 9.129,03;
- stelt de hoogte van de aan eiseres opgelegde boete vast op een bedrag van € 4.784,02;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-, en bepaalt dat, nu aan eiseres een toevoeging is verleend, deze kosten rechtstreeks aan de rechtsbijstandverlener worden betaald.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. C.J.F. de Jongh en
mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van J. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.