Uitspraak
14/2401 WWB, 14/5028 WWB, 14/5029 WWB, 14/5765 WWB
Datum uitspraak: 23 juni 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van
19 maart 2014, 13/7928 (aangevallen uitspraak 1) en 21 juli 2014, 14/2635 en 14/2637 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant], zonder vaste woon- of verblijfplaats (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.A. van Harmelen, advocaat, hoger beroepen ingesteld en een nader besluit van 11 augustus 2014 (nadere besluit) ingezonden.
Het college heeft verweerschriften ingediend, op vragen van de Raad gereageerd en nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft plaatsgevonden op 30 maart 2015. Appellant is, daartoe opgeroepen, verschenen, bijgestaan door mr. Van Harmelen. Het college heeft zich, daartoe eveneens opgeroepen, laten vertegenwoordigen door mr. F. Darwish-Willeboordse.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving ten tijde in geding vanaf 1 april 2011 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Hij stond destijds in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens ingeschreven op het adres [adres 1] (uitkeringsadres). Naar aanleiding van een anonieme melding dat appellant woonachtig is bij zijn vriendin en kinderen op het adres [adres 2] heeft de Afdeling Bijzonder Onderzoek van de Dienst Sociale Zekerheid en Werkgelegenheid van de gemeente Den Haag (ABO) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader is onder meer dossieronderzoek verricht en is informatie ingewonnen bij PostNL. Op 10 mei 2013 hebben medewerkers van ABO het uitkeringsadres bezocht. Daarbij is appellant niet aangetroffen maar is wel een gesprek gevoerd met [naam] (R), een medebewoner van het uitkeringsadres. Bij brieven van 13 en 15 mei 2013 is appellant opgeroepen voor gesprekken op 15 respectievelijk 17 mei 2013. Appellant is beide keren niet verschenen. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage huisbezoek van 15 mei 2013 en een rapport van 26 juni 2013.
1.2.
Bij besluit van 17 mei 2013 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van
1 mei 2013 ingetrokken op de grond dat appellant niet heeft gereageerd op de oproepen van 13 en 15 mei 2013.
1.3.
Bij besluit van 29 mei 2013 heeft het college het recht op bijstand van appellant opgeschort, omdat hij niet heeft gereageerd op een oproep voor een gesprek en aldus onvoldoende heeft meegewerkt aan het onderzoek naar zijn recht op bijstand. Het college heeft appellant in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen voor 12 juni 2013.
1.4.
Bij besluit van 9 september 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 17 mei 2013 ongegrond verklaard. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd, onder verwijzing naar de onderzoeksresultaten van de ABO, dat appellant niet woonachtig was op het uitkeringsadres. Hij heeft dit niet doorgegeven aan het college en daarmee de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. Hierdoor is het recht op bijstand niet vast te stellen.
1.5.
Het college heeft in de onderzoeksresultaten van de ABO aanleiding gezien om bij besluit van 27 augustus 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 februari 2014 (bestreden besluit 2), de bijstand van appellant over de periode van 15 oktober 2011 tot en met 30 april 2013 in te trekken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 16.055,09 van appellant terug te vorderen. Het college heeft aan het bestreden besluit 2 eveneens ten grondslag gelegd dat appellant niet woonachtig was op het uitkeringsadres, dat hij de inlichtingenverplichting heeft geschonden door daarvan geen melding te maken bij het college en dat als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
1.6.
Verder heeft het college bij besluit van 30 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 maart 2014, aan appellant een boete opgelegd van € 15.220,- omdat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Bij besluit van 16 juni 2014 (bestreden besluit 3) heeft het college het besluit van 3 maart 2014 herzien en de boete verlaagd naar € 2.920,- op de grond dat over de periode van 15 oktober 2011 tot 1 januari 2013 het toen geldende sanctieregime van de Maatregelenverordening Inkomensvoorzieningen 2007 van de gemeente Den Haag van toepassing is.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover dat ziet op de intrekking en terugvordering van bijstand over de periode van 15 oktober 2011 tot en met
30 november 2012 en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 30 oktober 2013 herroepen en bepaald dat aan appellant een boete wordt opgelegd van € 2.260,-. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het standpunt van het college dat appellant in de periode van 15 oktober 2011 tot en met 30 november 2012 niet woonachtig was op het uitkeringsadres niet op een deugdelijke motivering berust. In de verklaring van R ziet de rechtbank voldoende feitelijke grondslag voor het oordeel dat appellant vanaf 1 december 2012 niet op het uitkeringsadres woonachtig was.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak 1.
3.2.
Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak 2 voor zover deze uitspraak ziet op de intrekking en de terugvordering van de bijstand over de periode van 1 december 2012 tot en met 30 april 2013 en de opgelegde boete.
4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 2 heeft het college bij besluit van 11 augustus 2014 het bedrag van de terugvordering vastgesteld op € 2.572,80 netto.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Aangezien het college bij het besluit van 11 augustus 2014 niet volledig is tegemoet gekomen aan de bezwaren van appellant zal dat nadere besluit, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling worden betrokken.
5.2.
De vraag waar iemand zijn woonadres heeft dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De betrokkene is verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat gegeven van essentieel belang is voor de verlening van bijstand. Indien de belanghebbende niet aan zijn inlichtingenverplichting voldoet is dat een grond voor intrekking van de bijstand indien als gevolg van schending van die verplichting niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in welke mate, de betrokkene recht heeft op bijstand.
5.3.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel rust op het bijstandverlenend orgaan. Hieruit volgt dat het college in dit geval aannemelijk dient te maken dat appellant in de te beoordelen periode niet woonde op het uitkeringsadres en dat hij daarvan ten onrechte geen melding heeft gemaakt bij het college.
Intrekking met ingang van 1 mei 2013
5.4.
De te beoordelen periode loopt van 1 mei 2013 tot en met 17 mei 2013 (datum van het intrekkingsbesluit).
5.5.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat hij in deze periode op het uitkeringsadres heeft gewoond. Deze beroepsgrond treft geen doel. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de onderzoeksbevindingen in hun onderlinge samenhang bezien een toereikende grondslag bieden voor het standpunt van het college dat appellant toen niet woonachtig was op het uitkeringsadres. Appellant heeft in de periode van 4 april 2013 tot en met 8 mei 2013 zijn post door PostNL laten doorsturen naar het adres [adres 2], het adres van zijn ex-partner. Appellant is niet aangetroffen bij het bezoek aan het uitkeringsadres op
10 mei 2013 en heeft niet gereageerd op oproepen voor gesprekken van 15 en 17 mei 2013. R heeft op 10 mei 2013 verklaard dat hij sinds december 2012 op het uitkeringsadres woont, appellant niet kent, af en toe wel post ziet liggen, de post sorteert en postbakjes heeft neergezet voor de bewoners. De omstandigheid dat uit het verslag van de verklaring van R niet volgt of R een foto van appellant is getoond, vormt geen aanleiding deze verklaring buiten beschouwing te laten. Verder is van belang dat appellant in zijn bezwaarschrift van
24 mei 2013 te kennen heeft gegeven dat hij de afgelopen tijd niet thuis is geweest, omdat zijn ex-partner een terugval heeft gehad in haar revalidatietraject en totaal niet in staat was om voor haar kinderen te zorgen.
5.6.
Appellant heeft met verwijzing naar het onder 1.3 vermelde besluit van 29 mei 2013 een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Volgens appellant mocht hij op basis daarvan erop vertrouwen dat zijn bijstand niet zou worden ingetrokken.
5.7.
Deze beroepsgrond treft geen doel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Het besluit van 29 mei 2013 bevat niet een dergelijke toezegging.
5.8.
Uit 5.5 en 5.7 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat deze uitspraak moet worden bevestigd.
Intrekking en terugvordering over de periode van 1 december 2012 tot en met 30 april 2013
5.9.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat hij in de periode van 1 december 2012 tot en met 30 april 2013 op het uitkeringsadres woonde. Deze beroepsgrond slaagt wat betreft de periode van 1 december 2012 tot en met 3 april 2013. De onderzoeksbevindingen bieden, op zichzelf noch in hun onderlinge samenhang bezien, een toereikende grondslag voor de conclusie dat appellant in die periode niet woonde op het uitkeringsadres. De enkele verklaring van de bewoner van het adres [adres 3] van 20 augustus 2013 dat op het adres [adres 2] een echtpaar met twee kinderen woont, is in ieder geval onvoldoende om te kunnen concluderen dat appellant op het adres van zijn ex-partner woonde en niet op het uitkeringsadres. Resteert de onder 5.5 vermelde verklaring van R. De Raad volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat deze verklaring op zichzelf al voldoende is voor de conclusie dat appellant in de periode van 1 december 2012 tot en met 3 april 2013 niet woonde op het uitkeringsadres. Uit het enkele feit dat R appellant niet kent, kan, bij gebreke van gegevens over de feitelijke woon- en leefsituatie van de overige (kamer)bewoners van het pand op het uitkeringsadres, niet worden vastgesteld dat appellant daar in die periode niet woonde. Aangezien appellant in de periode van 4 april 2013 tot en met 30 april 2013 zijn post heeft laten doorsturen naar het adres van zijn ex-partner, bieden de onderzoeksbevindingen
- de verklaring van R, het bezwaarschrift van appellant van 24 mei 2013 en het doorsturen van post - in hun onderlinge samenhang bezien wel voldoende grondslag voor de conclusie dat appellant in die periode niet woonde op het uitkeringsadres.
5.10.
Uit 5.9 volgt dat het college ten onrechte de bijstand van appellant over de periode van
1 december 2012 tot en met 3 april 2013 heeft ingetrokken en dat er geen grondslag was voor terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over die periode.
5.11.
Appellant heeft in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting niet gemeld bij het college dat hij in de periode van 4 tot en met 30 april 2013 niet op het uitkeringsadres woonde. Nu als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld, heeft het college terecht de bijstand van appellant over die periode ingetrokken.
5.12.
Uit 5.10 volgt dat het college, gelet op artikel 58, eerste lid, van de WWB, zoals deze bepaling met ingang van 1 januari 2013 is komen te luiden, in beginsel gehouden was de kosten van bijstand over de periode van 4 tot en met 30 april 2013 van appellant terug te vorderen. Aangezien in het nadere besluit het bedrag van de terugvordering over de maand april 2013 is becijferd op € 470,64, is het bedrag van de gemaakte kosten van bijstand over de periode 4 april tot en met 30 april 2013 vast te stellen op € 423,58 (27/30 x € 470,64).
5.13.
De rechtbank heeft wat in 5.9 tot en met 5.12 is overwogen niet onderkend.
Boete
5.14.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
5.15.
Artikel 18a van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, [...]. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
[…]
7. Het college kan:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
[…]
9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”
5.16.
Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving,
Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping), luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan appellanten als volgt:
“Artikel 2 Berekening van de boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.
3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op € 150. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”
Ingangsdatum Boetebesluit voor bijstandszaken
5.17.1.
De Raad ziet zich in deze zaak allereerst ambtshalve gesteld voor de vraag welke wet- en regelgeving van toepassing is, meer in het bijzonder of het Boetebesluit, zoals gewijzigd per 1 januari 2013, ten tijde in geding reeds voor bijstandszaken van kracht was. Daartoe wordt als volgt overwogen.
5.17.2.
Met de Wet aanscherping is per 1 januari 2013 artikel 18a van de WWB inzake de bestuurlijke boete in werking getreden. In artikel 18a, negende lid, van de WWB is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
5.17.3.
De regels omtrent de hoogte van op te leggen administratieve boeten zijn neergelegd in het Boetebesluit. Ingevolge artikel III van het Besluit aanscherping is het Boetebesluit gewijzigd. Op grond van artikel III, onderdeel F, van het Besluit aanscherping worden in het Boetebesluit twee artikelen ingevoegd, namelijk artikel 6a waarin een overgangsbepaling met betrekking tot wijziging van de Ziektewet is opgenomen en artikel 6b waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op artikel 18a, negende lid, van de WWB. Artikel X, eerste lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat de artikelen van dit besluit in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat artikel III, onderdelen D, E en F met betrekking tot artikel 6a, in werking treedt met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2011. In het Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit aanscherping (Inwerkingtredingsbesluit, Stb. 2012, 531) is bepaald dat de artikelen van het Besluit aanscherping in werking treden met ingang van 1 januari 2013, met uitzondering van artikel III, onderdelen D, E en F. Mede gelet op de nota van toelichting behorend bij het Inwerkingtredingsbesluit is de tekst van het enig artikel van dit besluit in zoverre onvolledig dat daardoor de uitzondering van artikel III onderdeel F niet alleen betrekking heeft op artikel 6a van het Boetebesluit, maar ook op artikel 6b van het Boetebesluit. Het is onmiskenbaar de bedoeling van de besluitgever geweest dat, zoals geregeld in artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping, artikel III, onderdeel F met betrekking tot artikel 6a met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2011 in werking treedt en dat artikel 6b van het Boetebesluit per
1 januari 2013 in werking zou treden.
5.17.4.
Naar het oordeel van de Raad leidt deze onduidelijkheid in de regelgeving er evenwel niet toe dat het Boetebesluit buiten toepassing moet blijven bij de met ingang van 1 januari 2013 opgelegde boetes op grond van de WWB. Uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel III, onderdeel F (artikel 6b) in de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping blijkt dat de wetgever uitsluitend omwille van de duidelijkheid artikel 6b in het Boetebesluit heeft opgenomen om daarmee tot uitdrukking te brengen dat het Boetebesluit (voortaan) mede gebaseerd is op, voor zover hier van belang, de WWB. Ook zonder dit artikel biedt het Boetebesluit echter voldoende grondslag om vast te stellen dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op de WWB. De Raad wijst allereerst op de aanhef van het Besluit aanscherping waarin in het onderdeel “Gelet op” is vermeld aan welke delegatiebepalingen het Besluit aanscherping uitvoering geeft. Daar is onder meer verwezen naar artikel 18a, negende lid, van de WWB. Voorts wordt in aanmerking genomen artikel III, onderdeel A, van het Besluit aanscherping, dat per 1 januari 2013 in werking is getreden. Dit onderdeel wijzigt artikel 1 van het Boetebesluit waardoor daarin, voor zover hier van belang, is geregeld dat in het Boetebesluit en de daarop berustende bepalingen onder WWB wordt verstaan: Wet werk en bijstand, onder bestuurlijke boete: de boete, bedoeld in artikel 18a van de WWB en onder inlichtingenverplichting: de verplichting van artikel 17, eerste lid, van de WWB. Overigens is in het Boetebesluit geen expliciete bepaling opgenomen dat dit besluit mede is gebaseerd op artikelen uit de andere wetten, genoemd in artikel 1 van het Boetebesluit, waaronder de Algemene Ouderdomswet en de Werkloosheidswet. Niet ter discussie staat dat het Boetebesluit ook zonder een dergelijke bepaling reeds sinds 1 augustus 1996, en de aanscherping daarvan per 1 januari 2013, zag op en gelding had verkregen voor die wetten. Als ingangsdatum van het Boetebesluit voor bijstandszaken moet dus 1 januari 2013 worden aangehouden.
Toetsing boetes in het algemeen
5.18.1.
In zijn uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 heeft de Raad geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het vanaf
1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd en dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.
5.18.2.
De Raad heeft in de in 5.18.1 vermelde uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7) geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. Voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd, heeft de Raad in zijn uitspraak van
24 november 2014 (r.o. 7.9) onder meer verwezen naar de rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het arrest van de Hoge Raad van 28 mei (lees: maart) 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.
5.19.
Uit de in 5.18 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
5.20.
Wat in 5.18 en 5.19 is overwogen geldt ook voor de beoordeling van de boetes die op basis van artikel 18a van de WWB zijn opgelegd.
De aan appellant opgelegde boete
5.21.
Appellant heeft primair aangevoerd dat hij de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op hem rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden, zodat er geen grond is voor het opleggen van een boete.
5.22.
Uit 5.9 volgt dat appellant de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden ten aanzien van de periode van 1 december 2012 tot en met 3 april 2013. Reeds om die reden kan de door de rechtbank vastgestelde boete, die is gebaseerd op schending van de inlichtingenverplichting over de periode van 1 december 2012 tot en met 30 april 2013, geen stand houden. Zoals in 5.11 is overwogen, heeft appellant daarentegen over de periode van
4 tot en met 30 april 2013 wel de inlichtingenverplichting geschonden door niet bij het college te melden dat hij niet woonde op het uitkeringsadres. Voor zover de door het college opgelegde boete is gebaseerd op schending van de inlichtingenverplichting over deze periode overweegt de Raad het volgende.
5.23.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de boete moet worden vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag, omdat appellant willens en wetens, en dus opzettelijk, niet heeft gemeld dat hij niet op het uitkeringsadres woonde. In zijn brief van 23 januari 2015 heeft het college dit standpunt onderbouwd door erop te wijzen dat het niet doorgeven van het juiste woonadres wordt aangemerkt als uitkeringsfraude en dat appellant op de hoogte was van de inlichtingenverplichting.
5.24.
Met deze onderbouwing heeft het college niet aangetoond dat appellant willens en wetens de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De beschikbare gegevens bieden evenmin steun voor het standpunt dat appellant welbewust verzuimd heeft door te geven dat hij in de periode van 4 tot en met 30 april 2013 niet woonachtig was op het uitkeringsadres.
5.25.
Subsidiair heeft appellant aangevoerd dat in zijn geval sprake is van verminderde verwijtbaarheid, zodat de boete moet worden vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag.
5.26.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De niet onderbouwde stelling dat de schending van de inlichtingenverplichting is ingegeven door de ziekte van zijn ex-partner, waardoor hij voor zijn kinderen moest zorgen, is daarvoor onvoldoende. Ter zitting van de Raad heeft appellant nog gewezen op het navolgende criterium voor verminderde verwijtbaarheid uit het Haags boetebeleid: “Klant heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar heeft uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd”. Dit criterium is hier echter niet van toepassing reeds omdat appellant niet alsnog de juiste inlichtingen heeft verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd.
5.27.
Uit 5.25 en 5.26 volgt dat de mate van verwijtbaarheid een boete rechtvaardigt van 50% van het benadelingsbedrag. Uit 5.12 volgt dat het benadelingsbedrag € 423,58 bedraagt. De boete over de periode van 4 tot en met 30 april 2013 moet dan worden vastgesteld op 50% van € 423,58, dus € 211,79. Naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,- resulteert dit in een bedrag van € 220,-. De in dit geding aan de Raad gebleken verwijtbaarheid van appellant, de omstandigheden waaronder hij de overtreding heeft begaan en zijn persoonlijke omstandigheden geven geen aanleiding om van een lager bedrag dan € 220,- uit te gaan.
Slotoverweging
5.28.
Uit 5.9 tot en met 5.13 en 5.16 tot en met 5.20 volgt dat de aangevallen uitspraak 2, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit 2 tevens vernietigen voor zover het betreft de intrekking over de periode van 1 december 2012 tot en met 3 april 2013. De Raad zal verder het beroep van appellant tegen het nadere besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. In de omstandigheid dat aan het besluit van 27 augustus 2013, voor zover het betreft de intrekking over de periode van 15 oktober 2011 tot en met 3 april 2013, hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit 2, voor zover dat de intrekking over die periode betreft, ziet de Raad aanleiding om het besluit van 27 augustus 2013 in zoverre te herroepen. Gelet op 5.12 ziet de Raad tevens aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de het terug te vorderen bedrag over de periode van 1 december 2012 tot en met 3 april 2013 vast te stellen op € 423,58. Ten slotte zal aan appellant met toepassing van artikel 8:72a van de Awb een boete worden opgelegd van € 220,-, aangezien een dergelijke boete evenredig, passend en geboden is.
Proceskosten
6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2. Deze kosten worden begroot op € 980,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten;
- vernietigt het besluit van 17 februari 2014 ook voor zover het betreft de intrekking van de
bijstand over de periode van 1 december 2012 tot en met 3 april 2013;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 11 augustus 2014 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 27 augustus 2013 voor zover het ziet op de intrekking van de
bijstand over de periode van 15 oktober 2011 tot en met 3 april 2013, stelt het bedrag van de
terugvordering vast op € 423,58 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt
van de vernietigde gedeelten van het besluit van 17 februari 2014;
- legt aan appellant een boete op van € 220,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het besluit van 16 juni 2014;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van
€ 980,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 122,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.F. Bandringa en
W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2015.
(getekend) R.H.M. Roelofs
De griffier is buiten staat te ondertekenen