Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 12/2852
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2013 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
en
de Belastingdienst/Toeslagen, verweerder,
gemachtigde: J. Chattou.
Procesverloop
Bij besluit van 4 maart 2010 heeft verweerder eisers voorschot kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2008 herzien en vastgesteld op € 11.130,-.
Bij besluit van 22 juni 2010 heeft verweerder eisers recht op kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2008 definitief vastgesteld op € 10.921,- en het teveel betaalde voorschot teruggevorderd.
Bij besluit van 13 juli 2010 heeft verweerder eisers recht op kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2007 definitief vastgesteld op € 4.219,- en het teveel betaalde voorschot teruggevorderd.
Bij besluit van 19 augustus 2010 heeft verweerder eisers recht op kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2007 herzien en vastgesteld op € 2.653,- en het teveel betaalde voorschot teruggevorderd.
Bij besluit van 3 juni 2011 heeft verweerder eisers voorschot kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2009 herzien en vastgesteld op € 7.790,-.
Bij besluit van 31 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaarschriften van eiser tegen de hiervoor genoemde primaire besluiten ongegrond verklaard, bepaald dat eiser geen recht heeft op kinderopvangtoeslag voor de jaren 2007, 2008 en 2009 tot 1 september 2009 en dat de (teveel) ontvangen voorschotten dienen te worden terugbetaald.
Op 13 juni 2012 heeft verweerder de aan eiser toegekende kinderopvangtoeslag voor de berekeningsjaren 2007 en 2008 vastgesteld op nihil en de betaalde voorschotten teruggevorderd, en de aan eiser toegekende kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2009 vastgesteld op € 2.723,-.
Eiser heeft tegen het besluit van 31 mei 2012 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2013. Eiser is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, van de Wet kinderopvang (Wko), zoals deze wet gold ten tijde van belang, is kinderopvangtoeslag een tegemoetkoming van het Rijk in de kosten van kinderopvang.
Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Wko, is op deze wet de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) van toepassing.
Op grond van artikel 21, eerste lid, van de Awir kan de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende tegemoetkoming herzien:
op grond van feiten of omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de toekenning redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de tegemoetkoming vermoedelijk tot een te hoog bedrag is toegekend, of
indien de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag is toegekend en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten.
Op grond van het derde lid kan een herziening op grond van dit artikel leiden tot een terug te vorderen bedrag.
2.
De rechtbank stelt vast dat eisers bewaarschrift van 19 juli 2010 is gericht tegen de hiervoor genoemde primaire besluiten van 4 maart 2010, 22 juni 2010 en 13 juli 2010. Bij besluit van 19 augustus 2010 heeft verweerder het besluit van 13 juli 2010 hangende het bezwaar herzien, zodat gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het bezwaar ook wordt geacht te zijn gericht tegen het besluit van 19 augustus 2010.
3.
Voorts oordeelt de rechtbank dat de herziene berekeningen van 13 juni 2012 niet als nieuwe primaire besluiten dienen te worden aangemerkt, maar als onderdelen van de beslissing op bezwaar van 31 mei 2012. In de beslissing op bezwaar is immers door verweerder reeds vastgesteld dat eiser geen recht heeft op kinderopvangtoeslag voor de jaren 2007 en 2008 en dat de ontvangen voorschotten dienen te worden terugbetaald, zodat de herziene berekeningen van 13 juni 2012 die betrekking hebben op de jaren 2007 en 2008 geen nieuwe rechtsgevolgen hebben. Voor 2009 geldt dat in de berekening van 13 juni 2012 het nieuwe voorschot is bepaald als cijfermatig uitvloeisel van de beslissing op bezwaar. De rechtbank zal omwille van een goede procesorde het besluit van 31 mei 2012 en de berekening van 13 juni 2012 als één geheel beoordelen.
4.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser een overeenkomst met het gastouderbureau heeft overgelegd die is ondertekend op 17 april 2007, zodat eiser pas met ingang van die datum recht zou hebben op kinderopvangtoeslag. Voorts heeft eiser niet met betalingsbewijzen aangetoond dat hij in de jaren 2007, 2008 en 2009 zelf kosten voor kinderopvang via de gastouderbureaus [naam] en [naam] heeft gemaakt.
5.
Eiser is het met deze beslissing niet eens en voert in beroep onder andere aan dat hij alle bewijsstukken heeft overgelegd zoals tijdens de telefonische hoorzitting op 26 maart 2012 was afgesproken, waaronder een verklaring met betrekking tot de contante betalingen aan de gastouder. Verweerder kan volgens eiser nu niet besluiten dat het geen rechtsgeldige stukken betreft. Bovendien heeft de gastouder inkomstenbelasting betaald over de ontvangen gelden.
6.
De rechtbank stelt vast dat eiser als gevolg van het bestreden besluit in een nadeligere positie verkeert dan het geval zou zijn geweest indien hij geen bezwaar had ingediend tegen de primaire besluiten. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 19 oktober 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT8556) oordeelt de rechtbank dat een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat een bestuursorgaan de heroverweging in bezwaar gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dit betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat (een zogenoemde "reformatio in peius"), dan is dat alleen toelaatbaar indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn.
7.
Uit het verweerschrift blijkt dat verweerder zich op het standpunt stelt dat hij, ook indien er geen bezwaarschrift zou zijn ingediend, op grond van artikel 21, eerste lid, van de Awir, bevoegd was de definitief toegekende kinderopvangtoeslagen over 2007 en 2008 te herzien. De rechtbank overweegt hierover als volgt, onder verwijzing naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 18 juli 2013 met kenmerk ECLI:NL:RBROT:2013:5354.
8.
Verweerder heeft eiser op 17 november 2008 en 30 juni 2009 met het oog op de definitieve berekening van de kinderopvangtoeslag over 2007 en 2008 verzocht om antwoordformulieren in te vullen en jaaropgaven over te leggen. Eiser heeft op 29 november 2008 en 20 juli 2009 aan deze verzoeken voldaan. Met de besluiten van 13 juli 2010 en 22 juni 2010 heeft de aan eiser toegekende kinderopvangtoeslag over 2007 en 2008 een definitief karakter gekregen. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 24 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ8427 en ECLI:NL:RVS:2013:BZ8408), oordeelt de rechtbank dat verweerder de mogelijkheid om de in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awir geregelde herzieningsbevoegdheid uit te oefenen, heeft verloren door op basis van de door eiser verstrekte gegevens de toeslag definitief vast te stellen. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt bij de definitieve vaststellingen redelijkerwijs niet op de hoogte te kunnen zijn geweest van het ontbreken van bewijs van betaling van de eigen bijdrage of van de omstandigheid dat de overeenkomst pas op 17 april 2007 is ondertekend, hier in het midden latend of deze standpunten van verweerder juist zijn. Verweerder had deze informatie ook voorafgaand aan de definitieve vaststellingen bij eiser kunnen opvragen.
9.
Naar het oordeel van de rechtbank is evenmin voldaan aan de in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awir voor herziening gestelde eisen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in voornoemde uitspraken van 24 april 2013, staat de Awir er weliswaar niet aan in de weg dat verweerder na de definitieve vaststelling alsnog om gegevens en inlichtingen vraagt met het oog op eventuele toepassing van artikel 21, maar is het aan verweerder om aannemelijk te maken dat de vraagouder op het moment van de definitieve vaststelling wist dan wel behoorde te weten dat de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag was toegekend. Dat eiser na de vaststelling volgens verweerder niet meer aannemelijk heeft kunnen maken dat hij met ingang van 1 januari 2007 een schriftelijke overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko met het gastouderbureau heeft gesloten en een eigen bijdrage in de kosten voor kinderopvang heeft voldaan - wat hier ook van zij - is hiertoe onvoldoende, zoals blijkt uit genoemde uitspraken van de Afdeling.
10.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet bevoegd was de bij de besluiten van 13 juli 2010 en 22 juni 2010 definitief vastgestelde kinderopvangtoeslag voor 2007 en 2008 te herzien, zodat hij hiertoe evenmin bevoegd was in het kader van een heroverweging naar aanleiding van eisers bezwaarschrift. Verweerder mocht de besluiten enkel heroverwegen op de grondslag van eisers bezwaar en voor zover dit voor eiser tot een gunstiger resultaat zou leiden.
11.
Ten aanzien van de berekeningsjaren 2007 en 2008 is het beroep dus gegrond en dient dit deel van het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:11 van de Awb en schending van het verbod op reformatio in peius.
12.
Ten aanzien van berekeningsjaar 2009 overweegt de rechtbank als volgt, onder verwijzing naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 18 juli 2013 met kenmerk ECLI:NL:RBROT:2013:5353.
In geschil is of eiser voldoende heeft aangetoond dat hij over de periode 1 januari tot 1 september 2009 zelf kosten voor kinderopvang heeft gemaakt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4369), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko, dat degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag, moet kunnen aantonen dat hij kosten heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten. Hiervan uitgaande zal de rechtbank nader bezien wat de gevolgen zouden moeten zijn ingeval de betaling van de verschuldigde kosten niet, of niet volledig, kan worden aangetoond. Verweerder verbindt hieraan het gevolg dat de toeslag volledig wordt herzien naar nihil. De vraag dient te worden beantwoord of dit proportioneel is.
13.
In dit kader acht de rechtbank van belang dat is gesteld noch gebleken dat eiser te kwader trouw heeft gehandeld. Voorts is niet concreet gebleken dat eiser de noodzaak van het betalen van een zogenoemde eigen bijdrage (een bijdrage aan de totale kosten die niet uit de toeslag maar uit eigen middelen is voldaan) en de noodzaak van het kunnen aantonen van de kosten voldoende duidelijk is gemaakt door verweerder of dat dit eiser anderszins duidelijk is geweest. Daar komt bij dat verweerder eerst geruime tijd na de eerste toekenning van het voorschot tot correctie daarvan is overgegaan omdat niet aan de voorwaarden zou zijn voldaan. In het onderhavige geval is eiser eerst op 31 mei 2012 meegedeeld dat hij niet aan de voorwaarden voldeed voor kinderopvangtoeslag over een gedeelte van het jaar 2009.
14.
In deze omstandigheden acht de rechtbank het niet proportioneel en niet redelijk om de toeslag volledig te herzien naar nihil indien eiser weliswaar niet heeft aangetoond alle kosten van de kinderopvang te hebben betaald, maar wel tenminste het bedrag van de ontvangen toeslag is aangewend voor bestrijding van deze kosten. Of dit het geval is, zal de rechtbank hierna bezien.
15.
De vraag in hoeverre een vraagouder de verschuldigde kosten heeft aangetoond dient door verweerder - en in de beroepsprocedure door de rechtbank - per geval te worden beantwoord. Alle door de vraagouder aangedragen bewijsmiddelen dienen daarbij betrokken en gewaardeerd te worden. Onder omstandigheden kan verweerder zich met recht op het standpunt stellen dat een bewijsmiddel niet tijdig in de procedure is aangedragen. In dat kader is van belang op welk moment de vraagouder voldoende duidelijk is gemaakt wat er aan bewijs(stukken) werd verlangd en dat hetgeen reeds was overgelegd in de visie van verweerder onvoldoende was.
16.
Verweerder betwist niet dat eiser de betaling van de bemiddelingskosten aan het gastouderbureau heeft aangetoond. Ten bewijze van de contante betalingen van eiser aan de gastouder heeft eiser bij brief van 22 april 2012 een schriftelijke verklaring van hem en de gastouder overgelegd. In navolging van de uitspraken van de Afdeling van onder meer 18 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1842) en 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5097) is de rechtbank van oordeel dat de enkele schriftelijke verklaring onvoldoende is om de contante betalingen aan de gastouder aangetoond te achten. Daarvoor is aanvullend bewijs nodig, zoals dat kan worden ontleend aan bijvoorbeeld bankafschriften, boekhoudkundige bescheiden, kwitanties, aangifte inkomstenbelasting van de gastouder en (in beroep) eventuele getuigenverklaringen.
17.
Uit de schriftelijke verzoeken van verweerder om informatie noch uit het verslag van de telefonische hoorzitting blijkt dat aan eiser afdoende is aangegeven op welke wijze hij contante betalingen zou kunnen (en moeten) onderbouwen. Het uitsluitend vragen naar bankafschriften, zoals in dit geval is gedaan bij brief van 28 maart 2012, is hiervoor onvoldoende gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser bij deze gang van zaken geschaad in zijn mogelijkheden om zich tegen een belastend besluit als het onderhavige afdoende te verdedigen. Verweerder heeft zich onvoldoende actief opgesteld in het onderzoek naar mogelijke andere bewijsmiddelen ter beantwoording van de vraag welke kosten zijn voldaan. In die zin is in de bezwaarfase onvoldoende gesproken over de bewijspositie van eiser, hetgeen omwille van een zorgvuldig onderzoek wel in de rede heeft gelegen, mede gelet op de aard van het besluit en de inhoud van de bezwaren daartegen. In het verslag van de hoorzitting is vermeld dat in het schriftelijk verzoek om informatie duidelijk aangegeven zal worden welke informatie nog nodig is. In de desbetreffende brief van 28 maart 2012 is voor wat betreft de betaling van de kosten alleen gevraagd naar bankafschriften. Door deze beperking heeft eiser er niet op bedacht hoeven zijn dat ook andere bewijsmiddelen zinvol zouden kunnen zijn. Eiser is hierdoor zodanig in zijn belangen geschaad dat om die reden ook dit gedeelte van het besluit niet in stand kan blijven, vanwege strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb.
18.
Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
19.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
20.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak,
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 42,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.A.M. Cooijmans, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Houtman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.