Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 11/789 BC-T2
Uitspraak in het geding tussen
de naamloze vennootschap [A Holding N.V.], gevestigd te [plaats], eiseres (hierna: [A]),
en
de stichting Stichting Autoriteit Financiële Markten, verweerster (hierna: AFM).
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 6 januari 2011 (hierna: het bestreden besluit) heeft AFM het bezwaar van [A] tegen het besluit van 5 augustus 2010 (hierna: het primaire besluit) tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 6.000,00 aan haar wegens overtreding van artikel 4:9, tweede lid, van de Wft door [B B.V.] (hierna: [B]) ongegrond verklaard. Voorts heeft AFM bij het bestreden besluit haar beslissing tot openbaarmaking van het boetebesluit op de voet van artikel 1:98 van Pro de Wft gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit heeft [A] beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2011. [A] heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Schuppen, advocaat te Amsterdam. AFM heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Boorsma en mr. F.E. de Bruijn, advocaten te Den Haag. Voorts zijn verschenen mr. S.J.G. Janssen en drs. S. Windt, beiden werkzaam bij AFM.
2 Overwegingen
2.1 AFM heeft in mei 2009 onderzoek gedaan bij [B] naar de advisering van consumenten. Naar aanleiding van dit onderzoek en de contacten met medewerkers van [B] heeft AFM onderzocht in hoeverre bij [B] de vakbekwaamheid is gewaarborgd. AFM is op grond van dit nadere onderzoek tot de conclusie gekomen dat door [B] de vakbekwaamheid van haar medewerkers onvoldoende werd gewaarborgd. AFM heeft [A] vervolgens bij brief van 29 oktober 2009 een voornemen tot het geven van een aanwijzing in de zin van artikel 1:75 van Pro de Wft toegezonden. Omdat AFM heeft geconstateerd dat [A] de bedrijfsvoering sinds het onderzoek heeft aangepast heeft AFM geen gevolg gegeven aan haar eerder voornemen. AFM heeft nadien, bij het primaire besluit, [A] een bestuurlijke boete opgelegd wegens het onvoldoende borgen van de vakbekwaamheid gedurende de periode juni 2008 tot en met juni 2009.
2.2 [A] heeft in beroep betwist dat door [B] of [A] de vakbekwaamheid gedurende de onderzoeksperiode onvoldoende is geborgd. Zij heeft verder onder meer aangevoerd dat AFM ten onrechte een vage open norm als het borgen van de vakbekwaamheid direct handhaaft met een bestuurlijke boete, zonder de betrokken onderneming de gelegenheid te bieden de bedrijfsvoering aan te passen. In dit verband heeft [A] voorts betoogd dat zij er op mocht vertrouwen dat de medewerkers van de front-office van [B] niet zouden kwalificeren als medewerkers met klantcontact. Verder betoogt zij dat AFM gelijke gevallen ongelijk behandelt en dat AFM bij de boeteoplegging en beslissing tot publicatie van de boete onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat AFM de afgelopen jaren al een reeks boetes aan [A] heeft opgelegd en gepubliceerd.
2.3 De rechtbank oordeelt ambtshalve als volgt.
2.4 In het eerste zinsgedeelte van artikel 5:43 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd.
In de Memorie van Toelichting is ter zake van deze bepaling onder meer het volgende overwogen:
“Dit artikel codificeert het zogeheten «ne bis in idem»-beginsel voor bestuurlijke boeten. Voor de verhouding tussen bestuurlijke boeten en strafrechtelijke sancties is hetzelfde beginsel neergelegd in artikel [5:44]. Het strafrecht kent het beginsel, dat niemand ten tweede male kan worden vervolgd indien de rechter reeds onherroepelijk uitspraak heeft gedaan over hetzelfde feit (art. 68 WvSr Pro.). Voor bestuurlijke sancties is dit beginsel voor Nederland nog niet gecodificeerd, ook niet in internationaal verband. Het beginsel is neergelegd in artikel 4 van Pro het Zevende Protocol bij het EVRM, dat echter door Nederland niet is geratificeerd. Het is eveneens neergelegd in artikel 14, zevende lid, IVBPR, maar Nederland heeft bij deze bepaling een voorbehoud gemaakt, inhoudende dat geen verdergaande verplichtingen worden aanvaard dan reeds uit artikel 68 WvSr Pro. voortvloeien,
welk voorbehoud in de jurisprudentie ruim wordt uitgelegd (zie voor een overzicht P.M. van Russen Groen, Rechtsbescherming in het bestuursstrafrecht, diss. EUR 1998, Arnhem 1998, blz. 294 e.v.). Niettemin wordt algemeen aangenomen, dat ook in het bestuursrecht behoort te gelden dat niemand tweemaal mag worden gestraft voor dezelfde overtreding. Dit standpunt werd reeds ingenomen in het CTW-advies, terwijl ook de bestaande boeteregelingen waar nodig steeds voorzieningen kennen om dubbele bestraffing te voorkomen. Derhalve wordt voorgesteld dit beginsel voor het bestuursrecht in het onderhavige artikel te codificeren.
Het beginsel houdt in, dat niemand tweemaal mag worden gestraft voor dezelfde overtreding. Indien iemand gelijktijdig twee of meer overtredingen pleegt, kan hij wel voor beide afzonderlijk worden gestraft. Derhalve is ook in dit verband cruciaal, of een handeling die in strijd komt met twee of meer voorschriften moet worden opgevat als één overtreding,
dan wel kan worden uiteengelegd in twee of meer zelfstandige overtredingen. In het eerste geval kan immers wegens die overtreding slechts eenmaal een bestraffende sanctie worden opgelegd. Als aan die sanctie slechts één van de geschonden voorschriften ten grondslag is gelegd, is een tweede sanctie ook wegens schending van het andere voorschrift niet meer mogelijk. In het tweede geval daarentegen kan voor iedere overtreding een afzonderlijke sanctie worden opgelegd.”
(Kamerstukken 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 136).
Ingevolge het in artikel IV neergelegde overgangsrecht van de op 1 juli 2009 in werking getreden Vierde tranche van de Awb blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche van de Awb van toepassing op de oplegging van een bestuurlijke sanctie wegens een overtreding die plaatsvond voor deze inwerkingtreding.
Ingevolge artikel 4:9, tweede lid, van de Wft draagt een financiëledienstverlener zorg voor de vakbekwaamheid van zijn werknemers en van andere natuurlijke personen die zich onder zijn verantwoordelijkheid rechtstreeks bezighouden met het verlenen van financiële diensten aan consumenten of, indien het financiële diensten met betrekking tot verzekeringen of herverzekeringsbemiddelen betreft, cliënten. Hiertoe beschikt in ieder geval een zodanig aantal feitelijk leidinggevenden van de financiële onderneming over voldoende vakbekwaamheid dat de kwaliteit van de financiële diensten aan de consument onderscheidenlijk de cliënt kan worden gewaarborgd. In het derde lid is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de vakbekwaamheid van de personen, bedoeld in het tweede lid.
In artikel 4:23, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wft is – onder meer – bepaald dat indien een financiële onderneming een consument of, indien het een financieel instrument of verzekering betreft, cliënt adviseert: (a) zij in het belang van de consument onderscheidenlijk de cliënt informatie inwint over diens financiële positie, kennis, ervaring, doelstellingen en risicobereidheid, voor zover dit redelijkerwijs relevant is voor haar advies; en (b) zij er zorg voor draagt dat haar advies, voor zover redelijkerwijs mogelijk, mede is gebaseerd op de in onderdeel a bedoelde informatie.
2.5 AFM heeft [A] meerdere bestuurlijke boetes opgelegd ter zake van het handelen en nalaten te handelen door bij haar aangesloten ondernemingen, waaronder [B], welk handelen en nalaten te handelen, gelet op artikel 4:5 van Pro de Wft, gelden als het handelen en nalaten te handelen van [A]. Aan de website van AFM ontleent de rechtbank in dit verband het volgende ter zake van een eerdere boeteoplegging wegens gedragingen van [B]:
“De Autoriteit Financiële Markten (AFM) maakt bekend dat zij op 26 januari 2010 een bestuurlijke boete van €6.000 heeft opgelegd aan [A]. De AFM legt de bestuurlijke boete op aan [A] als vergunninghouder in verband met een overtreding door [B], een bij [A] aangesloten onderneming.
De AFM heeft onderzoek gedaan bij [B] naar adviezen met betrekking tot kredietbeschermingsverzekeringen verstrekt door [B] in de periode van 1 januari 2009 tot medio mei 2009. De AFM heeft negentien dossiers van [B] onderzocht. (…) De boete is opgelegd omdat [B] in alle negentien dossiers onvoldoende informatie heeft ingewonnen over de financiële positie, doelstellingen, risicobereidheid en kennis en ervaring van haar cliënten met het oog op het aangaan van een kredietbeschermingsverzekering. [B] heeft haar advies derhalve in de negentien onderzochte dossiers niet op deze informatie kunnen baseren. De AFM heeft tevens geconstateerd dat [B] haar advies ten aanzien van kredietbeschermingsverzekeringen in twee van de onderzochte dossiers niet (mede) op de wel ingewonnen informatie heeft gebaseerd.
Naar het oordeel van de AFM heeft [B] hiermee in strijd gehandeld met artikel 4:23, eerste lid, onderdelen a en b, van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Omdat [B] een aangesloten onderneming is wordt het handelen van [B] aan [A] toegerekend. (…) De boetehoogte voor de overtreding door [B] is in het Besluit boetes Wft gefixeerd op € 6.000.”
2.6 De in dit citaat bedoelde boeteoplegging, die ziet op gedragingen van [B] in de periode 1 januari 2009 tot medio mei 2009, geeft de rechtbank ambtshalve aanleiding te bezien of AFM met onderhavige boeteoplegging handelt in strijd met het thans in artikel 5:43 van Pro Awb en in artikel 50 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde ne bis in idem-beginsel, welk beginsel naar het oordeel van de rechtbank ook voor gedragingen voorafgaand aan de invoering van deze bepalingen raakt aan de materiële bevoegdheid van AFM als zodanig en derhalve door de bestuursrechter moet worden toegepast, ook indien daarop geen beroep is gedaan (vergelijk Hoge Raad 29 april 2011, LJN BN9685 en College van Beroep voor het bedrijfsleven 26 juni 2008, LJN BD5340).
2.7 Indien uitsluitend de juridische kwalificatie van beide gedragingen tot uitgangspunt wordt genomen bij de beantwoording van de vraag of AFM de bevoegdheid toekomt om ter zake van beide gedragingen afzonderlijk tot beboeting over te gaan, dan dient die vraag bevestigend te worden beantwoord omdat geen sprake is van dezelfde overtreding. In juridische zin moet immers een onderscheid worden gemaakt tussen diplomavoorschriften en voorschriften ter zake van advisering aan consumenten of cliënten. In dit verband kan worden gewezen op de arresten van de Hoge Raad van 13 september 2005 (LJN AS8484) en 30 september 2008 (LJN BE9819) die zagen op het una via-beginsel.
2.8 Indien ter zake van ne bis in idem echter het feitencomplex centraal wordt gesteld, dan is niet de maatstaf de juridische kwalificatie van de artikelen 4:9 en 4:23 van de Wft. In dit verband wijst de rechtbank op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 16 juni 2009 (nr. 13079/03) in zaak Ruotsalainen. Voorts zal dan niet maatgevend zijn of de gedragingen volstrekt in tijdsduur gelijk zijn. Zie in dit verband het arrest van het EHRM van 10 februari 2009 (nr. 14939/03) in de zaak Sergey Zolotukhin. Verder kan worden gewezen op de ter zake van artikel 54 van Pro de Schengen Uitvoeringsovereenkomst gewezen vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie), waaronder de prejudiciële beslissing van 18 juli 2007 (C-288/05) in de zaak Kretzinger, waaruit volgt dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een vervolging ter zake van dezelfde feiten het relevante criterium de gelijkheid van de materiële feiten is, begrepen als het bestaan van een geheel van feiten die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, ongeacht de juridische kwalificatie van deze feiten of het beschermde rechtsbelang.
2.9 In zijn arrest van 1 februari 2011 (LJN BM9102) heeft de Hoge Raad overwogen dat, gelet op de wetsgeschiedenis van de artikelen 5:43 en 5:44 van de Awb moet worden aangenomen dat aan de omstandigheid dat in die bepalingen uiteenlopende uitdrukkingen (“dezelfde overtreding” respectievelijk “dezelfde gedraging”) worden gebezigd, geen betekenis toekomt en dat beide bepalingen doelen op “hetzelfde feit” in de zin van artikel 68 van Pro het Wetboek van Strafrecht. Voorts overwoog de Hoge Raad in dit arrest:
“ 2.9.1. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van “hetzelfde feit”, dient de rechter in de situatie waarop art. 68 Sr Pro ziet de in beide tenlasteleggingen omschreven verwijten, en in de situatie waarop art. 313 Sv Pro ziet de in de tenlastelegging en de in de vordering tot wijziging van de tenlastelegging omschreven verwijten te vergelijken.
Bij die toetsing dienen de volgende gegevens als relevante vergelijkingsfactoren te worden betrokken.
(A) De juridische aard van de feiten.
Indien de tenlastegelegde feiten niet onder dezelfde delictsomschrijving vallen, kan de mate van verschil tussen de strafbare feiten van belang zijn, in het bijzonder wat betreft
(i) de rechtsgoederen ter bescherming waarvan de onderscheidene delictsomschrijvingen strekken, en
(ii) de strafmaxima die op de onderscheiden feiten zijn gesteld, in welke strafmaxima onder meer tot uitdrukking komt de aard van het verwijt en de kwalificatie als misdrijf dan wel overtreding.
(B) De gedraging van de verdachte.
Indien de tenlasteleggingen respectievelijk de tenlastelegging en de vordering tot wijziging daarvan niet dezelfde gedraging beschrijven, kan de mate van verschil tussen de gedragingen van belang zijn, zowel wat betreft de aard en de kennelijke strekking van de gedragingen als wat betreft de tijd waarop, de plaats waar en de omstandigheden waaronder zij zijn verricht.
2.9.2. Opmerking verdient dat reeds uit de bewoordingen van het begrip “hetzelfde feit” voortvloeit dat de beantwoording van de vraag wat daaronder moet worden verstaan, mede wordt bepaald door de omstandigheden van het geval. Vuistregel is nochtans dat een aanzienlijk verschil in de juridische aard van de feiten en/of in de gedragingen tot de slotsom kan leiden dat geen sprake is van “hetzelfde feit” in de zin van art. 68 Sr Pro.”
2.10 Ook indien de door de Hoge Raad in zijn arrest van 1 februari 2011 geformuleerde uitgangspunten worden gehanteerd in plaats van de hiervoor in rubriek 2.8 genoemde vooral op het feitencomplex gerichte jurisprudentie van het EHRM en het Hof van Justitie, is de rechtbank van oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van dezelfde feiten. De rechtbank heeft in dit verband in aanmerking genomen dat de gedragingen die hebben geleid tot beboeting ter zake van artikel 4:23 van Pro de Wft hebben plaatsgevonden binnen de (meeromvattende) periode die in aanmerking is genomen voor de onderhavige boete ter zake van artikel 4:9, tweede lid, van de Wft. Verder heeft AFM de borging van vakbekwaamheid juist nader onderzocht vanwege haar bevindingen ter zake van de adviespraktijk van [B]. Tevens zijn de beschermingsdoelen van beide zorgplichtbepalingen vergelijkbaar, zij liggen althans (grotendeels) in elkaars verlengde. De eisen van een zorgvuldige dienstverlening worden belichaamd in artikel 4:9, tweede lid, en artikel 4:23, eerste lid, van de Wft. Beide zorgplichtbepalingen zijn voorts neergelegd in hoofdstuk 4.2 van de Wft. En ten slotte vallen beide overtredingen onder dezelfde boetecategorie (destijds categorie 3).
2.11 Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het ne bis in idem-beginsel er aan in de weg staat dat AFM [A] een bestuurlijke boete oplegt wegens overtreding van artikel 4:9, tweede lid, van de Wft. Hieruit volgt dat de in het bestreden besluit vervatte heroverweging van de beslissing om de onherroepelijke boete te publiceren op de voet van artikel 1:98 van Pro de Wft evenmin in stand zal kunnen blijven. De slotsom is dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en het beroep gegrond is. De rechtbank ziet voorts aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb.
2.12 [A] heeft AFM in bezwaar verzocht de kosten die gemoeid zijn met het maken van bezwaar te vergoeden op de voet van artikel 7:15 van Pro de Awb. Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, tweede volzin, van de Awb is artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing bij een proceskostenveroordeling in beroep. Nu de rechtbank het beroep gegrond acht, het bestreden besluit vernietigt en zij voorts aanleiding ziet het primaire besluit te herroepen, zal zij AFM veroordelen in de kosten die [A] redelijkerwijs heeft moeten maken in bezwaar en beroep. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 1.748,00 aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit,
verklaart het bezwaar gegrond en herroept het primaire besluit,
bepaalt dat AFM aan [A] het betaalde griffierecht van € 302,00 vergoedt,
veroordeelt AFM in de proceskosten tot een bedrag van € op € 1.748,00, te betalen aan [A].
Aldus gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzitter, en mr. J. Bergen en mr. J.L.S.M. Hillen, leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 20 oktober 2011.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende – waaronder in elk geval [A] wordt begrepen – en AFM kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.