Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: BC 06/3261-HAM1
Uitspraak in het geding tussen
Kluthe Benelux B.V., gevestigd te Alphen aan den Rijn, eiseres,
gemachtigde mr. A.R.A.L. Norenburg, advocaat te Woerden,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 18 november 2005, boetezaaknummer 200504708, heeft verweerder eiseres een boete van € 300,- opgelegd wegens overtreding van artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 16 december 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 juli 2006 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 7 augustus 2006 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 13 april 2007 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 mei 2007 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 mei 2007. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door X, directeur van de vennootschap, alsmede door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. E. ten Houten, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
2 Overwegingen
2.1 Wettelijk kader
Ingevolge artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet zijn werkgevers verplicht zodanige maatregelen te treffen dat werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamheden te verrichten zonder daarbij hinder of overlast van roken door anderen te ondervinden.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur op de in dit lid bedoelde verplichting beperkingen worden aangebracht. Zo kan worden bepaald dat de verplichting, bedoeld in het eerste lid, niet geldt voor bij die maatregel aangewezen:
a. categorieën van werkgevers;
b. ruimten in gebouwen;
c. andere plaatsen waar werkzaamheden worden verricht.
Daarbij kunnen nadere regels worden gesteld.
In artikel 2 van Pro het Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek van 15 december 2003,
Stb. 561 (hierna: het Besluit), is bepaald dat de verplichting, bedoeld in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet niet geldt:
(…)
g. in als privé aan te merken en als zodanig aangewezen ruimten;
h. in afgesloten, speciaal voor het roken van tabaksproducten aangewezen ruimten;
(…)
In de Nota van toelichting bij het Besluit is onder meer het volgende overwogen.
"Bij wet van 18 april 2002 is de Tabakswet gewijzigd. Als gevolg hiervan kent de Tabakswet nu artikel 11a. Het eerste lid van dit artikel verplicht de werkgevers zodanige maatregelen te treffen dat werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamheden te verrichten zonder daarbij hinder of overlast van roken door anderen te ondervinden. Deze verplichting voor de werkgever komt neer op een wettelijk recht op een rookvrije werkplek voor de werknemer. In de praktijk betekent dit dat de werkgever maatregelen moet nemen zodat zijn werknemers rookvrij kunnen werken. Het gaat hierbij niet alleen om een rookvrije werkkamer, maar ook om bijvoorbeeld rookvrije trappen, gangen, hallen, liften, toiletten, wachtruimten, recreatieruimten, kantines en dergelijke.
Met de wettelijke verankering van het recht op een rookvrije werkplek is een einde gekomen aan een periode van ruim tien jaar van zelfregulering op dit terrein. Tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel van wet tot wijziging van de Tabakswet oordeelde de Tweede Kamer dat met genoemde zelfregulering weliswaar resultaten zijn geboekt, maar alles bijeen te traag en onvoldoende. Daarom diende het lid Hermann (Groen Links) een amendement in (TK 2000-2001, 26 472, nr. 13) om het recht op een rookvrije werkplek als een rechtstreeks geldend recht in de Tabakswet op te nemen (in plaats van de mogelijkheid om een zodanig recht op een nader moment bij algemene maatregel van bestuur vast te leggen). Het amendement werd aangenomen.
(…)
Tabaksrook vormt een belangrijk binnenmilieuprobleem. De enige daadwerkelijke oplossing is het volledig rookvrij maken van het binnenmilieu. Met betrekking tot het plaatsen en inwerking stellen van luchtzuiverings- of ventilatieapparatuur sta ik vooralsnog op het standpunt dat dergelijke apparatuur nauwelijks bescherming biedt tegen de genoemde nadelige gezondheidseffecten van blootstelling aan tabaksrook. Ik baseer mij hierbij onder andere op het in 2002 door de British Medical Association (BMA) gepubliceerde rapport "Towards smoke-free public places". De BMA spreekt in dit verband van "The ventilation myth".
(…)
Hoewel de noodzaak en billijkheid van het recht op een rookvrije werkplek niet ter discussie staan en genoemd recht dus onverkort van kracht zou moeten zijn, voorziet het vijfde lid van artikel 11a in de mogelijkheid om bepaalde, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, categorieën van werkgevers, ruimten in gebouwen en andere plaatsen waar werkzaamheden worden verricht, uit te zonderen. In de toelichting bij het genoemde amendement wordt hiervoor als argument genoemd:
"Werkgevers kunnen echter niet in alle gevallen zodanige maatregelen treffen dat werknemers hun werk in een volledig rookvrije ruimte kunnen verrichten". Artikel 11a, vijfde lid, biedt tevens de mogelijkheid om bij het uitzonderen nadere regels te stellen. Dit besluit strekt tot zowel het treffen van uitzonderingen als het stellen van nadere regels daarbij.
(…)
Onderdeel g
Het is om principiële en praktische redenen moeilijk om mensen in hun eigen privé-sfeer te dwingen niet te roken. Dientengevolge is het voor werkgevers, wier werknemers werkzaamheden verrichten bij mensen in de privé-omgeving, moeilijk te garanderen dat hun werknemers zonder hinder of overlast van tabaksrook hun werk kunnen doen. Er zijn diverse voorbeelden van werknemers die (een deel van) hun werkzaamheden verrichten in woningen of anderszins als privé aan te merken ruimten. Hierbij valt te denken aan mensen die in de thuiszorg werken, kraamhulpen, onderhoudsmensen en klantenbezoekers. Verder gaat het om woonvertrekken in bijvoorbeeld verzorgingshuizen, GGZ-instellingen en justitiële inrichtingen die bewoners van deze inrichtingen niet hoeven te delen met andere bewoners van die inrichtingen. Voor deze locaties geldt dat de werkgever wellicht wel mogelijkheden ten dienste staan om een rookvrije werkomgeving af te dwingen, maar dat dit een onevenredige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene zou vormen. Om die reden wordt hiervoor in onderdeel e een uitzondering gemaakt.
Onderdeel h
Werkgevers kunnen besluiten tot het inrichten en aanwijzen van speciale, afgesloten rookruimten. De speciale rookruimten dienen afgesloten te zijn, zodat eventuele hinder of overlast van tabaksrook buiten deze ruimten tot een minimum beperkt blijft. Het is immers onvermijdelijk dat de toegangsdeur tot de rookruimte met enige regelmaat geopend wordt. Om te bewerkstelligen dat elders in een gebouw geen hinder of overlast wordt ondervonden van de tabaksrook in de rookruimte, staat een rookruimte idealiter niet in verbinding met het algemene ventilatiesysteem van een gebouw.
De speciale afgesloten rookruimten zijn allereerst, in de meeste gevallen, bestemd om rokers in een bedrijf de gelegenheid te bieden toch af te toe te roken zonder dat zij hiermee anderen hinder of overlast bezorgen. Niet-rokers behoeven deze ruimten in beginsel niet te betreden. Dit neemt niet weg dat er ook mensen zijn die in de rookruimten werkzaamheden moeten verrichten. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan schoonmaak- en onderhoudspersoneel. Ook wanneer zij hun schoonmaak- en onderhoudswerkzaamheden verrichten wanneer er niet gerookt wordt in de rookruimten, dan nog zal er sprake zijn van blootstelling aan tabaksrook. Deze blijft immers nog vele uren hangen nadat er is gerookt.
(…).”
Artikel 11b, eerste lid, van de Tabakswet bepaalt dat verweerder ter zake van de
in de bijlage omschreven overtredingen een boete kan opleggen aan de natuurlijke of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat verweerder de boete lager kan stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
De bijlage luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
Onder categorie C vallen overtredingen met betrekking tot het treffen van maatregelen die voorkomen dat overlast of hinder wordt ondervonden van het roken door anderen (rookverbod).
Dit betreft in concreto:
(...).
Artikel 11a, eerste lid: nalaten, behoudens artikel 11a, vijfde lid, bij algemene maatregel van bestuur aangebrachte beperkingen, door werkgevers zodanige maatregelen te treffen dat werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamheden te verrichten zonder daarbij hinder of overlast van rokers door anderen te ondervinden.
(…).
Overtredingen behorend tot categorie C worden bestraft met een boete van € 300,-, bij herhaling binnen een jaar een boete van € 600,-, bij een tweede herhaling binnen drie jaar na de eerste overtreding een boete van € 1200,- en bij een derde herhaling binnen vijf jaar na de eerste overtreding een boete van € 2.400,-.
2.2 Feiten die als vaststaand worden aangenomen
Mede naar aanleiding van een klacht van een personeelslid van eiseres heeft een buitengewoon opsporingsambtenaar van de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: de ambtenaar) op 2 juli 2004, 1 februari 2005 en 14 juni 2005 inspectiebezoeken afgelegd bij het bedrijf van eiseres aan de Produktieweg 8 te Alphen aan den Rijn. Bij deze inspecties is steeds geconstateerd dat eiseres had nagelaten zodanige maatregelen te treffen dat de werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamheden te verrichten zonder daarbij hinder of overlast van roken door anderen te ondervinden.
De eerste constatering heeft geleid tot het boetebesluit van 7 januari 2005.
Bij besluit van 26 oktober 2005 is het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en is tevens besloten dat deze beslissing op bezwaar als een schriftelijke waarschuwing moet worden aangemerkt.
De tweede constatering heeft geleid tot het boetebesluit van 20 mei 2005.
Naar aanleiding van het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar is bij besluit van
17 oktober 2005 het boetebesluit van 20 mei 2005 ingetrokken.
Naar aanleiding van de derde constatering van 14 juni 2005 is door de ambtenaar op
9 augustus 2005 een boeterapport opgemaakt, gevolgd door het bij brief van 3 oktober 2005 aan eiseres toegezonden voornemen van verweerder haar terzake een boete van € 300,- op te leggen.
Bij besluit van 18 november 2005 heeft verweerder eiseres overeenkomstig het voornemen een boete opgelegd van € 300,- wegens overtreding van artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet.
De bij besluit van 18 november 2005 opgelegde boete is bij het bestreden besluit gehandhaafd conform het door verweerder ingewonnen advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna: de commissie) van 28 maart 2006.
2.3 Standpunten partijen
In het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde advies van de commissie is overwogen dat eiseres materieel vóór de inspectie op 14 juni 2005 ook al gewaarschuwd was door de inspectiebezoeken van 2 juli 2004 en 1 februari 2005 en de daarop gevolgde verhoren, boeterapporten, kennisgevingen van het voornemen een boete op te leggen en boetebesluiten. Verweerder was dan ook gehouden proces-verbaal op te maken ter zake van het voor de derde maal constateren van een overtreding van artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet.
Voorts is overwogen dat de directeurskamer redelijkerwijs niet worden gezien als een privé-rookruimte in de zin van het Besluit aangezien de kamer van de directeur bedoeld is om te werken en niet speciaal is aangewezen en ingericht voor het roken. De in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet neergelegde verplichting geldt derhalve onverkort voor eiseres.
De wetgever heeft de werkgever de keuze gelaten ten aanzien van de te treffen maatregelen, mits deze bewerkstelligen dat werknemers hun werk kunnen verrichten zonder daarbij hinder of overlast van roken door anderen te ondervinden. Blijkens de wetsgeschiedenis van de Tabakswet strekt de verplichting van artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet er toe met name niet-rokende werknemers een wettelijk afdwingbaar recht op een rookvrije werkruimte te verschaffen. Aangezien blijkens het proces-verbaal op een werkplek werd gerookt en de tabakslucht zowel op de gang als in de directiekamer voor de ambtenaar zeer duidelijk waarneembaar was, zijn de door eiseres genoemde maatregelen, te weten een separate afzuiging plus een actief CO-filter, in dit verband niet voldoende om te verhinderen dat er tabakslucht op de werkplek komt. Gelet op de wetsgeschiedenis dient onder de begrippen hinder en overlast te worden verstaan lichamelijke klachten en irritaties die het gevolg zijn van tabaksrook. De stelling van eiseres dat haar werknemers geen bezwaar hebben tegen roken op de directiekamer en dat zij, indien dat wel het geval is, dat gerust kunnen zeggen tegen de directeur, is in dit kader niet relevant. De conclusie is dat eiseres het bepaalde in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet heeft overtreden.
Eiseres heeft in beroep gesteld dat artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet niet is overtreden. Hiertoe heeft zij - samengevat - het volgende aangevoerd.
De directeurskamer is door eiseres aangewezen als privé-rookruimte in de zin van artikel 2, aanhef en onder h, van het Besluit. Er zijn geen regels voor rookruimten, behalve dan dat de ruimte afgesloten moet zijn. Niet te vermijden hinder of overlast, die ontstaat ten gevolge van het met enige regelmaat openen van de deur van de rookruimte, kan niet als hinder of overlast in de zin van artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet gelden. De deur van de directeurskamer is permanent gesloten en wordt slechts geopend ten behoeve van het betreden en verlaten van deze kamer. De directiekamer staat niet in verbinding met het algemene ventilatiesysteem van het gebouw. De werknemers zijn op de hoogte gesteld en zijn er op gewezen dat zij niet gehouden zijn om de directeurskamer te betreden indien zij daar bezwaar tegen hebben; besprekingen kunnen in een dergelijk geval elders in het pand worden gevoerd. Eiseres heeft een anonieme enquête gehouden onder de werknemers die regelmatig overleg hebben met de directeur, ten aanzien van de vraag of zij zich vrij voelden om in voorkomende gevallen bezwaar te maken tegen de directeurskamer als locatie voor overleg; dit was voor 100% het geval.
Eiseres heeft er op gewezen dat het proces-verbaal geen enkele feitelijke constatering bevat omtrent de vraag of eiseres aan het bepaalde in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet heeft voldaan. Verweerder heeft met name niet vastgesteld of de tabakslucht van anderen afkomstig is, of degene wiens werkplek het betreft een niet-roker is, of de werknemer daar onvrijwillig is, of hij in de gelegenheid is gesteld zich aan die tabakslucht te onttrekken door op een andere plek zijn werkzaamheden te verrichten en of hij daadwerkelijk hinder en overlast ervaart van het roken door anderen.
Ten slotte heeft eiseres nog aangevoerd dat verweerder vóór de onderhavige inspectie van 14 juni 2005 twee eerdere inspecties heeft uitgevoerd, waarin de situatie en het rookbeleid dezelfde waren. De naar aanleiding van deze inspecties genomen boetebesluiten zijn ingetrokken. Door het onderhavige boetbesluit niet in te trekken, behandelt verweerder gelijke gevallen ongelijk.
2.4 Beoordeling
De rechtbank stelt voorop dat eiseres ter zitting de beroepsgrond dat artikel 2, aanhef en onder h, van het Besluit op het onderhavige geval van toepassing, niet langer handhaaft.
Tussen partijen is wel in geschil of artikel 2, aanhef en onder h, van het Besluit op het onderhavige geval van toepassing is. Gelet op de systematiek van de wet zal de rechtbank dit geschilpunt als eerste bespreken.
Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder h, van het Besluit, bezien in het licht van de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, mee dat de onderhavige directiekamer niet kan worden aangemerkt als een rookruimte in vorenbedoelde zin. De kamer van de directeur is - anders dan de ook aanwezige ten behoeve van het overige personeel ingerichte rookruimte - een werkplek, bedoeld om in te werken, en is niet door de werkgever speciaal aangewezen en ingericht als rookruimte.
De omstandigheid dat de directiekamer is voorzien van een separate, niet op het algemene ventilatiesysteem van het gebouw, aangesloten afzuiging, maakt dit niet anders.
De door eiseres voorgestane uitleg van deze uitzondering zou de in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet neergelegde hoofdregel nagenoeg illusoir maken.
Gelet hierop kan de directiekamer niet worden aangemerkt als een rookruimte in de zin van artikel 2, aanhef en onder h, van het Besluit. De verplichting van artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet geldt derhalve onverkort voor eiseres.
Voorts is tussen partijen in geschil of eiseres zodanige maatregelen heeft getroffen dat haar werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamheden te verrichten zonder daarbij hinder of overlast van roken door anderen te ondervinden.
In de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 23 mei 1993, zaak 3/1992/348/421) is tot uitdrukking gebracht dat in artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) de eis van bepaaldheid ligt besloten. Deze eis, ook wel het lex certa-beginsel geheten, brengt mee, hetgeen is overwogen in onder meer het arrest van de Hoge Raad van 18 januari 2005, JM 2005/37, dat de aard en de inhoud van de toepasselijke voorschriften voldoende concreet moeten zijn om de betrokkene in staat te stellen zijn gedrag daarop af te stemmen.
De boeteoplegging bij het primaire besluit van 18 november 2005 moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie ten aanzien waarvan het bepaalde in artikel 7 van Pro het EVRM van toepassing is.
In de wet is niet omschreven welke maatregelen moeten worden getroffen, noch wat onder de termen ‘hinder’ of ‘overlast' moet worden verstaan. De omvang van de in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet besloten liggende verplichting heeft aldus mogelijk enige vaagheid in zich. Het betreft hier echter objectieve vaagheid, want verweerder komt bij de uitleg van die termen geen beoordelingsruimte toe. Dat zou ook in strijd komen met het voor bestraffende sancties geldende lex certa-beginsel.
Uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de wetgever met de invoering van artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet heeft beoogd dat werkgevers het resultaat moeten bereiken dat werknemers in staat zijn hun werkzaamheden uit te oefenen zonder dat zij hinder of overlast van het roken door anderen ondervinden. Welk soort inspanningen (maatregelen) die werkgevers daartoe treffen, is niet dwingend voorgeschreven, als het resultaat maar wordt bereikt.
Wat onder hinder en overlast moet worden verstaan is onder meer aan de orde gekomen in de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Tabakswet (TK 1998-1999, 26472,
nr. 3, p. 8).
"Behalve schadelijk is passief roken ook een bron van ongemak en een bedreiging van het welbevinden en functioneren van de werknemer. Recent onderzoek laat zien dat maar liefst twee derde van de niet rokende werknemers soms tot vaak hinder ondervindt van tabaksrook op het werk. Dit kan variëren van hardnekkig aanhoudende stank tot irritatie van ogen, neus en keel. Tabaksrook vermindert het smaakvermogen en kan hoofdpijn, misselijkheid en duizeligheid veroorzaken. Een en ander vormt voor de regering voldoende aanleiding om in de Tabakswet een grondslag voor te stellen ten einde werkgevers in vooral de particuliere sector bij algemeen maatregel van bestuur te kunnen verplichten zodanige maatregelen te treffen dat werknemers in staat zijn hun werkzaamheden te verrichten zonder daarbij hinder en overlast door collega's te ondervinden."
In de Nota van Toelichting bij het Besluit is onder meer het volgende overwogen.
"Het principe van het recht op een rookvrije werkplek wordt door de organisaties van werkgevers en werknemers, verenigd in de Stichting van de Arbeid (hierna: de Stichting), al geruime tijd onderschreven. In dit verband kan worden verwezen naar een tweetal aanbevelingen van de Stichting: "Aanbeveling over de bescherming van de niet-roker op het werk" (1992) en "De lucht geklaard: een aanbeveling over rookbeleid van ondernemingen" (2001). De Stichting onderschrijft hierin ook de schadelijkheid van blootstelling aan tabaksrook (meeroken) voor de gezondheid. Dat naast het zelf (actief) roken van tabaksproducten ook de blootstelling aan andermans tabaksrook (meeroken) zeer schadelijk is voor de gezondheid, is al geruime tijd bekend. Zo bracht de Gezondheidsraad in 1990 het advies "Passief roken: beoordeling van de schadelijkheid van omgevingstabaksrook voor de gezondheid" uit. Omgevingstabaksrook wordt hierin gekwalificeerd als kankerverwekkend. Voor blootstelling hieraan kan volgens de Gezondheidsraad geen veilige ondergrens worden aangegeven. Verder wetenschappelijk onderzoek heeft de schadelijkheid van meeroken alleen maar bevestigd en aangetoond dat de schadelijkheid groter is dan aanvankelijk werd aangenomen. In 1992 publiceerde in de Verenigde Staten het Environmental Protection Agency (EPA) het onderzoeksrapport "Respiratory health effects of passive smoking: lung cancer and other disorders". Vermelding verdienen verder nog de studie "Tobacco smoke and involuntary smoking" van het aan de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) gelieerde International Agency for Research on Cancer (IARC) en het "Report on the health effects of environmental tobacco smoke (ets) in the workplace" van de Ierse Health and Safety Authority en het Office for Tobacco Control, beide verschenen in 2002. Er is in medische en wetenschappelijke kringen consensus over de nadelige gezondheidseffecten van blootstelling aan andermans tabaksrook (meeroken). Die effecten zijn velerlei. Longkanker en hart- en vaatziekten zijn hiervan in die zin de ernstigste, dat zij de dood tot gevolg kunnen hebben.”
In de Nota naar aanleiding van het Verslag (TK 1999-2000, 26472, nr. 6 p. 10 en 32) is onder meer het volgende overwogen.
"Vanzelfsprekend is de burger zelf primair verantwoordelijk voor de eigen leefstijl. De vrijheid van het ene individu houdt echter op daar waar die van een ander begint. Dit principe is bij uitstek van toepassing op de casus van passief roken, het ongewild "meeroken" door niet-rokers. Daarbij gaat het ook niet alleen om een algemeen volksgezondheidsbelang (gezondheidsschade door tabaksrook van anderen), maar ook om directe hinder en overlast voor niet-rokers. Zowel het een als het ander is in het bijzonder het geval bij kinderen, zwangere vrouwen, CARA/COPD-patiënten en andere kwetsbare groepen, maar is bijvoorbeeld ook pregnant aan de orde als niet-rokers langdurig gedwongen in de omgeving van rokers moeten verkeren, zoals op het werk vaak het geval is. De vrijheid en bescherming van de niet-roker gaat volgens de regering dan boven de vrijheid van consumeren van de (verslaafde) roker.
(…)
Met de leden van de fractie van de SP is ook de regering van oordeel dat de niet-roker een betere bescherming verdient, omdat niet-rokers gezondheidsschade kunnen ondervinden door tabaksrook van anderen. Deze leden memoreren de schatting dat in Nederland jaarlijks in totaal drieduizend mensen overlijden ten gevolge van het meeroken. In een toespraak op 22 mei 1999 ter gelegenheid van onder meer het 25-jarig bestaan van de Nederlandse Niet-Rokersvereniging CAN heb ik op dit punt zelf het volgende buiten gebracht: "Ook wordt wel eens uit het oog verloren dat blootstelling aan tabaksrook serieuze gezondheidsrisico's met zich meebrengt. Het Environmental Protection Agency uit de Verenigde Staten heeft in 1993 de tabaksrook in de lucht gedefinieerd als een kankerverwekkende stof. Er is geen veilige ondergrens voor gevaarloze blootstelling bekend. In ons land gaan jaarlijks circa 200 niet-rokers dood aan longkanker omdat ze jarenlang hebben meegerookt. Daarnaast bezorgt tabaksrook uit de omgeving jaarlijks naar schatting enkele duizenden Nederlanders een hart- of vaatziekte". Bovendien moeten we zeker niet veronachtzamen dat tabaksrook veel hinder en overlast voor niet-rokers veroorzaakt - denk alleen maar aan de horeca of op de werkplek - vooral wanneer zij lijden aan aandoeningen aan de luchtwegen of natuurlijk als het om kinderen gaat".
Uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat onder hinder en overlast moet worden verstaan het ondervinden van lichamelijke klachten (zoals gezondheidsklachten) en irritaties die het gevolg zijn van het roken door anderen. Dat het meeroken een aanzienlijk risico op lichamelijke klachten met zich brengt is inmiddels een feit van algemene bekendheid. Anders dan eiseres heeft betoogd, is voor het aantonen van blootstelling aan tabaksrook niet vereist dat werknemers zelf aangeven hinder of overlast te ondervinden; lichamelijke klachten die het gevolg zijn van meeroken, treden immers op onafhankelijk van eventuele klachten van de betrokken persoon.
Gelet op de tekst van de wet en de wetsgeschiedenis heeft eiseres in ieder geval de strekking van de norm kunnen begrijpen, temeer nu zij reeds schriftelijk is gewaarschuwd naar aanleiding van de bevindingen van de eerdere inspecties.
Van strijd met het lex certa-beginsel is mitsdien geen sprake.
De rechtbank overweegt dat een ambtenaar tijdens een inspectie in beginsel kan volstaan met een organoleptisch onderzoek ter plaatse teneinde vast te stellen of sprake is van blootstelling aan tabaksrook. Daarmee is de mogelijkheid van hinder en overlast gegeven.
Uit het proces-verbaal kan worden afgeleid dat de ambtenaar met behulp van organoleptisch onderzoek in zowel de gang, die is aan te merken als een werkplek in de zin van de wet, waaraan onder meer de directiekamer was gelegen, als in de directiekamer zelf een duidelijke geur van tabaksrook heeft waargenomen. Voorts heeft de ambtenaar waargenomen dat er in de directiekamer een asbak stond waarin meerdere sigarettenpeuken lagen, alsmede dat de directiekamer tijdens de inspectie tevens de werkplek van (andere) werknemers van eiseres was omdat er werd vergaderd.
Gelet hierop heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres heeft nagelaten zodanige maatregelen te treffen dat haar werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamheden te verrichten zonder daarbij hinder of overlast van roken van anderen te ondervinden.
Eiseres heeft aldus het bepaalde in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet overtreden.
Gelet op artikel 11b, eerste lid van de Tabakswet in verbinding met de daarbij behorende bijlage komt verweerder daarom de bevoegdheid toe eiseres een boete op te leggen.
Mede gelet op de twee eerdere waarschuwingen acht de rechtbank gebruikmaking van die bevoegdheid niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht of verweerders gedragslijn terzake. De omstandigheid dat de op de waarschuwingen gevolgde boetebesluiten om formele redenen door verweerder zijn ingetrokken, doet hieraan niet af.
Van schending van het gelijkheidsbeginsel is niet gebleken. Het boetebesluit van 7 januari 2005 is immers ingetrokken omdat eiseres in strijd met verweerders gedragslijn terzake ten onrechte niet voorafgaand aan de boeteoplegging schriftelijk was gewaarschuwd, terwijl het boetebesluit van 20 mei 2005 is ingetrokken omdat het bewijs dat eiseres artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet had overtreden, niet kon worden aangenomen op basis van het proces-verbaal van de ambtenaar van 21 maart 2005.
Verweerder heeft de boete conform de bijlage vastgesteld op € 300,-. Gelet op de jurisprudentie van het College van beroep voor het bedrijfsleven in zaken als deze dient als uitgangspunt te gelden dat de wetgever met het systeem van gefixeerde boetebedragen reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Gelet op het door de wetgever gekozen stelsel van uniforme - niet al te hoge - boetebedragen, waarbij in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan, moet - uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid – sprake zijn van zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden, wil gebruikmaking van die matigingsbevoegdheid geboden zijn.
De bij het bestreden besluit en conform de vigerende regelgeving in dit geval vastgestelde boete van € 300,- voor een soort gedraging als hier aan de orde, acht de rechtban in beginsel niet onevenredig hoog. Niet is gebleken is van dermate zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden dat verweerder gehouden is de boete te matigen.
De hoogte van de boete moet derhalve worden geacht evenredig te zijn aan de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding, zodat verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar op goede gronden ongegrond heeft verklaard. Het bestreden besluit houdt dan ook in rechte stand, zodat het daartegen gerichte beroep ongegrond is.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. J.M. Hamaker, voorzitter en mr. R. Kruisdijk en
mr. M.J. van den Broek-Prins, leden, en door de voorzitter en mr. M.C. Woudstra, griffier, ondertekend.
De griffier: De voorzitter:
In het openbaar uitgesproken op: 6 juli 2007
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in ieder geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.