ECLI:NL:RBOVE:2026:3356

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 25/2125

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

Stichting [eiser 1], uit [vestigingsplaats],

[eiser 2], uit [woonplaats],

hierna: de Stichting en [eiser 2],

(gemachtigde: mr. H.J. Oosterhagen),

het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland,

hierna: het college

(gemachtigde: mr. M. Hoven).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college waarbij de bezwaren van de Stichting en [eiser 2] niet-ontvankelijk zijn verklaard tegen de afwijzing van het verzoek tot het toekennen van een bijzondere status aan een graf van [naam 1] op de gemeentelijke begraafplaats in [plaats]. Volgens het college zijn de Stichting en [eiser 2] geen ‘belanghebbenden’ bij de afwijzing omdat zij geen rechthebbenden zijn op het graf en daarom geen rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van de afwijzing. De Stichting en [eiser 2] zijn het daar niet mee eens en hebben tegen dat besluit beroep ingesteld.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de Stichting en [eiser 2] ten onrechte niet als belanghebbende zijn aangemerkt en zij daarom ten onrechte niet-ontvankelijk in hun bezwaar zijn verklaard. De Stichting en [eiser 2] krijgen dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. De Stichting en [eiser 2] hebben het college met de brieven van 20 maart 2023 en 19 april 2023 verzocht om te besluiten om het graf van [naam 1] (hierna: [naam 1]) op de begraafplaats [adres] in [plaats] te behouden.

2.1.

Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 26 september 2024 afgewezen.

2.2.

Tegen de afwijzing hebben de Stichting en [eiser 2] bezwaar gemaakt.

2.3.

Met het bestreden besluit van 24 juni 2025 heeft het college de Stichting en [eiser 2] niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaar.

2.4.

De Stichting en [eiser 2] hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.5.

De rechtbank heeft het beroep op 13 mei 2026 op zitting behandeld. [eiser 2] is, mede namens de Stichting, verschenen met haar gemachtigde. Namens het college is zijn gemachtigde verschenen, vergezeld door [naam 2] en [naam 3].

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. [naam 1] is in 1968 overleden en ligt begraven op de gemeentelijke begraafplaats in [plaats]. [eiser 2] is haar kleindochter. Zij heeft met haar man in 2017 de Stichting opgericht. De Stichting en [eiser 2] hebben de wens om het graf van [naam 1] op de gemeentelijke begraafplaats aan de [adres] in [plaats] (hierna: het graf) te behouden en zijn daarover sinds 2023 met het college in gesprek.

3.1.

Het college heeft aan de Stichting en [eiser 2] laten weten dat het niet mogelijk is om het graf te behouden. Op een nader verzoek van De Stichting en [eiser 2] om een uitzondering te maken en het graf te behouden, heeft het college aangegeven dat de gebruikstermijn van 50 jaar van het algemene graf niet verlengd kan worden. De gebruikstermijn was in 2018 al verlopen. Omdat er voldoende ruimte op de begraafplaats is, is het graf tot op heden niet geruimd.

3.2.

Het college heeft verder laten weten dat hij geen bijzondere status aan het graf zal toekennen. Het gaat dan om een aanwijzing van het graf als gemeentelijk monument, erkenning van het graf als oorlogsmonument of plaatsing op de lijst met historisch waardevolle graven van de gemeente op grond van artikel 35 van Pro de Verordening op het beheer en het gebruik van de gemeentelijke begraafplaatsen voor de gemeente Steenwijkerland 2016 (hierna: de Verordening). Volgens het college is er geen sprake van een bijzonder grafmonument en ook is er geen sprake van een oorlogsgraf. Het college heeft, onder andere op basis van informatie die de Stichting en [eiser 2] heeft aangeleverd, beoordeeld of [naam 1] van groot historisch belang is geweest voor de lokale gemeenschap en/of de gemeente. Omdat er geen officiële stukken zijn waarin de specifieke waarde van mevrouw [naam 1] voor [plaats] wordt aangetoond of wordt onderschreven, heeft het college het verzoek afgewezen om aan het graf bijzondere status toe te wijzen en op de lijst te plaatsen.

3.3.

De Stichting en [eiser 2] hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van het college om het graf niet op de lijst te plaatsen. Volgens hen is het onevenredig bezwarend dat het college in het geval van [naam 1] ook als voorwaarde stelt dat het bewijs van het historisch belang voor de gemeente in officiële stukken moeten zijn neergelegd. Kort gezegd stellen de Stichting en [eiser 2] dat [naam 1] in haar leven haar werk als burgemeestersvrouw op de achtergrond heeft verricht. Daarbij verzetten de tijdsgeest en traditionele geschiedschrijving zich tegen een uitgebreide vastlegging van de rol van vrouwen, aldus de Stichting en [eiser 2]. Zij verzoeken het college om de afwijzing te heroverwegen en het graf alsnog op de lijst te plaatsen.

3.4.

Het college heeft de bezwaren van de Stichting en [eiser 2] voorgelegd aan de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie). Onder verwijzing naar het advies van de commissie heeft het college de Stichting en [eiser 2] niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren. Volgens het college ondervinden de Stichting en [eiser 2] geen rechtstreeks feitelijke gevolgen van het besluit tot afwijzing van het opnemen van het graf op de lijst. De Stichting heeft als statutaire doelstelling om grafrechten te beheren. Omdat in dit geval geen grafrechten zijn, kunnen die niet worden beheerd en heeft de Stichting geen objectief belang dat haar van anderen onderscheidt, aldus het college. Volgens het college heeft [eiser 2] alleen een emotioneel belang en dat is volgens hem niet voldoende om van een objectief en persoonlijk belang te kunnen spreken.

Toetsingskader

4. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen een belanghebbende kan bezwaar indienen op grond van artikel 8:1 in Pro samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. Volgens vaste rechtspraak is degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende bij dat besluit.^[1]

4.1.

Omdat het beroep – mede – is ingesteld door een rechtspersoon is ook artikel 1:2, derde lid van de Awb van toepassing. Dit betekent dat als de belangen van de Stichting ook worden aangemerkt de algemene en collectieve belangen die zij zowel krachtens haar doelstellingen als blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis^[2]veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.^[3]

Beoordeling

5. De rechtbank is van oordeel dat het college [eiser 2] en de Stichting ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun bezwaar. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

5.1.

De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.

Heeft het college de Stichting op goede gronden niet als belanghebbende aangemerkt?

6. De Stichting betoogt dat zij ten onrechte door het college niet als belanghebbende is aangemerkt. Volgens de Stichting volgt uit haar statutaire doelstelling dat zij zich ten doel heeft gesteld om zich in te zetten voor het beheer van andere zaken – anders dan vermogensbestanddelen – waaronder begrepen het beheer van grafrechten. Anders dan het college heeft aangenomen, ziet deze doelomschrijving volgens de Stichting ook op zaken die betrekking hebben op de nagedachtenis van de overledene, het in stand houden van het graf en de inzet voor erkenning.

6.1.

De Stichting heeft gelet op artikel 2 van Pro haar statuten als doel:

‘de zorg voor en het beheer van alsmede het toegankelijk maken van vermogensbestanddelen afkomstig uit de (toekomstige) nalatenschap van mevrouw [eiser 2] en de heer [naam 4] en hun afstammelingen en het beheer van andere zaken betrekking hebbend op de familie [eiser 2], waaronder begrepen het beheren van grafrechten en het, al dan niet financieel, ondersteunen van andere rechtspersonen zonder winstoogmerk, waarvan het doel en de werkzaamheden raken aan die van de onderhavige stichting; en het verrichten van al wat hiermee verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn. Tot dit doel behoort niet het doen van uitkeringen aan de oprichter of aan hen die deel uitmaken van organen van de stichting.’

6.2.

Naar het oordeel van de rechtbank kan, anders dan het college heeft aangenomen, niet uit deze doelomschrijving worden afgeleid dat de Stichting zich alleen het beheer van vermogensbestanddelen tot doel heeft gesteld. Zoals de Stichting terecht heeft betoogd, volgt uit de passage ‘
en het beheer van andere zaken betrekking hebbend op de familie [eiser 2]’dat zij zich niet uitsluitend ten doel heeft gesteld om de vermogensbestanddelen van de familie te beheren. Dat de Stichting zich expliciet ten doel heeft gesteld om grafrechten te beheren, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat zij zich niet kan inzetten voor familieleden die in algemene graven zijn begraven. Dit volgt naar het rechtbank uit de woorden
‘waaronder begrepen’waaruit afgeleid kan worden dat de Stichting niet een beperkende lijst van voorbeelden heeft gegeven. Het belang waar de Stichting in onderhavige zaak voor opkomt, namelijk het toekennen van een bijzondere status aan het algemene graf van [naam 1], past in haar statutaire doelstelling. Dit betekent dat de Stichting belanghebbende is bij het besluit van 26 september 2024 in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb en haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is geacht. De beroepsgrond slaagt.

Heeft het college [eiser 2] op goede gronden niet als belanghebbende aangemerkt?

7. [eiser 2] betoogt dat zij ten onrechte door het college niet als belanghebbende is aangemerkt. Volgens haar heeft het college geen onderscheid gemaakt tussen het zijn van een rechthebbende op een (particulier) graf of het zijn van belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb als het gaat om een algemeen graf. Volgens haar gaat de vergelijking die het college heeft gemaakt door te verwijzen naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland^[4]in dit geval niet op, omdat het toetsingskader voor het vaststellen van de belanghebbendheid bij een handhavingsverzoek over een gemeentelijke monument niet gelijk kan worden gelijk gesteld kan worden aan deze situatie.

7.1.

De rechtbank is van oordeel dat het betoog slaagt. Op grond van artikel 1 van Pro de Verordening volgt dat als de rechthebbende kan worden aangemerkt: de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie het uitsluitend recht is verleend. Onder het grafrecht wordt verstaan: het uitsluitend recht op het begraven en begraven houden in een particulier graf of particulier kindergraf dan wel het uitsluitend recht tot het doen bijzetten en bijgezet houden in een particulier graf of particulier kindergraf dan wel urnenplaats.

7.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat [naam 1] is begraven in een algemeen graf. Het college heeft zich in zoverre terecht op het standpunt gesteld dat zij geen rechthebbende is op het graf. Dit laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat [eiser 2] op grond van de Awb kan als belanghebbende kan worden aangemerkt bij haar verzoek om aan het graf een bijzondere status toe te kennen.

7.3.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen.^[5]Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook mag zijn, is niet voldoende is om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Er moet sprake zijn van een materiële betrokkenheid bij die feitelijke gevolgen. Maar ook een persoon die enig belang heeft, maar zich op dat punt niet onderscheidt van grote aantallen anderen, kan niet worden beschouwd als een persoon met een rechtstreeks betrokken belang.^[6]Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat hem of haar in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit.^[7]Voor de beoordeling of [eiser 2] is aan te merken als belanghebbende, is dus van belang dat zij zich in voldoende mate onderscheidt van anderen.

7.4.

De rechtbank is van oordeel dat [eiser 2] een belang heeft dat zich in voldoende mate onderscheidt van anderen en rechtstreeks wordt geraakt door het besluit van het college. Als kleindochter is [eiser 2] een bloedverwant in de tweede graad en daardoor heeft zij een directe familieband met [naam 1]. Ook overweegt de rechtbank dat [eiser 2] als kleindochter en feitelijke verzorgster van het graf een rechtstreeks betrokken belang heeft bij het besluit van het college om het graf niet op de lijst van bijzondere graven te plaatsen. Hiermee onderscheidt [eiser 2] zich met de andere bezoekers van de begraafplaats. Dat zij ook een emotioneel belang heeft bij het behoud van het graf, betekent in dit geval niet dat zij zich niet onderscheidt van anderen. Verder stelt [eiser 2] terecht dat het college in dit geval ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland. In die zaak was sprake van een particulier graf en de rechtbank oordeelde dat de rechthebbende op het desbetreffende particuliere graf als belanghebbende kon worden aangemerkt. In dit geval is sprake van een algemeen graf en heeft [eiser 2] naar het oordeel van de rechtbank materiële betrokkenheid bij de afwijzing van haar verzoek om aan het graf een bijzondere status toe te kennen. De beroepsgrond slaagt.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd is met artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het college heeft ten onrechte de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat de Stichting en [eiser 2] gelijk krijgen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.

8.1.

De rechtbank ziet in dit geval geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). De rechtbank licht dit als volgt toe.

8.2.

In beginsel gaat deze zaak alleen over de ontvankelijkheid van het bezwaar. De Stichting en [eiser 2] hebben in bezwaar en beroep echter ook inhoudelijke gronden aangevoerd tegen besluit om het graf niet op de lijst van bijzondere graven te plaatsen. Het college heeft in beroep ook op de inhoudelijke gronden verweer gevoerd. Volgens het college moeten de verzoeken van de Stichting en [eiser 2] ook op inhoudelijke gronden worden afgewezen. Hoewel de rechtbank zoveel mogelijk de zaak inhoudelijk zou willen beoordelen zodat de zaak ook finaal beslecht wordt, ziet zij er in dit geval van af.
In beroep hebben de Stichting en [eiser 2] twee artikelen overgelegd en erop gewezen dat er twee officiële publicaties zijn waarin de specifieke waarde van mevrouw [naam 1] voor [plaats] wordt onderschreven. Beide artikelen zijn na het bestreden besluit verschenen in
Historie [plaats](museum [plaats]) respectievelijk in
DEELgenoot(historische kring Blaricum). Het is aan het college om een nieuwe afweging te maken en alle belangen en omstandigheden daarbij te betrekken. De rechtbank is van oordeel dat het college bij de beantwoording van de vraag of Van der Groot-Kis van groot historisch belang is geweest voor de lokale gemeenschap en/of de gemeente deze twee artikelen bij zijn heroverweging in bezwaar moet betrekken.

8.3.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.

8.4.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan de Stichting en [eiser 2] vergoeden. Zij krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van de Stichting en [eiser 2] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder is niet gebleken van kosten die gemaakt zijn die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 24 juni 2025;

- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan de Stichting en [eiser 2] moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan de Stichting en [eiser 2].

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. J.J. van Heijningen, griffier en uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

(…)

3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Artikel 1:3

1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

(…)

3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen

Artikel 7:1

1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:

a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,

(…)

Artikel 8:1

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Verordening op het beheer en het gebruik van de gemeentelijke begraafplaatsen voor de gemeente Steenwijkerland 2016

Artikel 1:

(…)

c. Algemeen graf: een graf bij de gemeente in beheer waarin aan een ieder gelegenheid wordt geboden tot het doen begraven van lijken;

(…)

v. rechthebbende: de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie het uitsluitend recht is verleend;

w. grafrecht: het uitsluitend recht op het begraven en begraven houden in een particulier graf of particulier kindergraf dan wel het uitsluitend recht tot het doen bijzetten en bijgezet houden in een particulier graf of particulier kindergraf dan wel urnenplaats.

(…)

y. de gebruiker: de natuurlijke persoon aan wie het gebruik van een ruimte in een algemeen graf is verleend, dan wel degene die redelijkerwijze geacht kan worden in diens plaats te zijn getreden;

z. gebruik: het gebruik van een algemeen graf.

Artikel 35

1. Het college houdt een lijst bij van graven die van historische betekenis zijn of waarvan de grafbedekking een opvallende kwaliteit heeft.

2. Alvorens tot ruiming van graven wordt overgegaan onderzoekt het college of er graven zijn die in aanmerking komen om op de lijst te worden bijgeschreven.

3. De gemeenteraad beslist over het ruimen van graven en het verwijderen van grafbedekkingen die op de in het eerste lid bedoelde lijst staan.

Rechtbank Overijssel vernietigt besluit college over niet-ontvankelijkheid bezwaar bijzondere grafstatus