Uitspraak
202003351/1/A2.
Datum uitspraak: 8 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Platform Keelbos, gevestigd te Nuth,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 april 2020 in zaak nr. 19/1961 in het geding tussen:
de Stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Coevorden.
Procesverloop
Bij brief van 14 december 2018 heeft het college naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de Stichting te kennen gegeven dat het niet bevoegd is handhavend op te treden tegen het door Staatsbosbeheer tussen zonsondergang en zonsopkomst afsluiten van een aantal parkeerterreinen bij recreatiegebied De Kibbelkoele te Coevorden.
Bij besluit van 17 april 2019 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 28 april 2020 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
Het college en Staatsbosbeheer hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 augustus 2021, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door E. Mistrić-Kučuković en mr. C.H. de Boer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. A.J. Durville, gehoord.
Overwegingen
Inleiding en geschil
1. Staatsbosbeheer heeft bij de desbetreffende parkeerterreinen borden geplaatst met de tekst "Verboden toegang van zonsondergang tot zonsopkomst art. 461 wetb Pro. v. strafr". Volgens Staatsbosbeheer is dat gedaan om ’s nachts de rust in het gebied te waarborgen.
2. De Stichting heeft bezwaar tegen het ’s nachts afsluiten van deze parkeerterreinen, omdat deze volgens haar met het daar rondom gelegen bos deel uitmaken van een zogenaamde homo-ontmoetingsplaats (hierna: hop). Zij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het plaatsen van de verbodsborden, omdat Staatsbosbeheer niet bevoegd is de parkeerterreinen ’s nachts af te sluiten zonder dat het college daartoe een verkeersbesluit heeft genomen.
3. In geschil is of de Stichting belanghebbende is bij het verzoek tot handhaving in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Oordeel van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat het plaatsen van de borden gevolgen heeft voor alle gebruikers van het recreatiegebied doordat het gebied gedurende de nachtperiode niet meer toegankelijk is. Het plaatsen van de borden heeft niet tot gevolg dat het recreatiegebied overdag niet meer als hop kan worden gebruikt. Het belang van de Stichting onderscheidt zich daarom niet in voldoende mate van dat van anderen. Omdat de Stichting niet kan worden aangemerkt als belanghebbende, is haar verzoek om handhaving geen aanvraag en de afwijzing daarvan geen besluit in de zin van de Awb. Het bezwaar is dus terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
Gronden en beoordeling van het hoger beroep
5. De Stichting betoogt dat zij wel belanghebbende is bij het verzoek om handhaving. Door de afwijzing van dat verzoek worden de belangen van bezoekers van parkeerplaatsen zonder voorzieningen en/of de belangen van de bezoekers van hop’s rechtstreeks geschonden. Uit haar statuten blijkt dat de Stichting deze belangen behartigt. Het belang van de bezoekers van een hop onderscheidt zich van de belangen van andere gebruikers van een parkeerplaats, omdat hop-bezoekers op een parkeerplaats parkeren vanwege de aanwezigheid van een hop, waar zij zo ongezien mogelijk in en uit hun auto kunnen stappen. Het bos direct grenzend aan de desbetreffende parkeerterreinen was feitelijk in medegebruik als hop. Door het ’s nachts sluiten van de parkeerterreinen worden hoofdzakelijk de bezoekers van de hop benadeeld, omdat zij met name in de nachtelijke uren de enige gebruikers van het recreatiegebied waren en er geen vervangende locatie beschikbaar is gesteld waar hop-recreatie ongestoord kan plaatsvinden, aldus de Stichting.
Haar belanghebbendheid bij situaties als deze wordt volgens de Stichting bevestigd in verschillende rechterlijke uitspraken en soortgelijke besluiten van andere bestuursorganen.
Wettelijk kader
5.1. Artikel 1:2 van Pro de Awb luidt:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. […].
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
Artikel 1:3, derde lid, luidt:
"Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
Toetsingskader
5.2. Voor de beantwoording van de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
Beoordeling
5.3. De belangen die de Stichting zich blijkens artikel 3 van Pro haar statuten ten doel stelt te behartigen, zijn de volgende:
"1-2. […].
3. De stichting heeft ten doel om te streven naar het open houden van openbare verzorgingsplaatsen, parkeerplaatsen en andere plaatsen zonder voorzieningen en behartigt de belangen van al de bezoekers daarvan.
4-8. […].
9. De stichting heeft ten doel om te streven naar het open houden van homo-ontmoetingsplaatsen, en behartigt de belangen van al de bezoekers van deze plaatsen.
10-11. […].
12. Al de hierboven opgesomde doelstellingen van de stichting zijn: opgesomd in willekeurige volgorde van belang, opgesteld in de meest ruimte zin van het woord én hebben betrekking op lokaal, provinciaal, nationaal alsmede internationaal niveau."
5.4. De Afdeling heeft eerder uitspraken gedaan in zaken waarbij de Stichting appellante was. In de uitspraak van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:393, over een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een erfafscheiding op een perceel waardoor de toegang tot een hop wordt afgesloten, is uitdrukkelijk de belanghebbendheid van de Stichting beoordeeld. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat het in het negende lid van de statuten weergegeven doel "voldoende onderscheidend is om te kunnen oordelen dat het belang van de Stichting rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Het feit dat het begrip ‘homo-ontmoetingsplaats’ in de statuten van de Stichting niet objectief is begrensd doet daar niet aan af, omdat in het gangbare spraakgebruik voldoende duidelijk is wat daaronder wordt verstaan. De Afdeling is van oordeel dat het in artikel 3, negende lid, van de statuten van de Stichting weergegeven doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Voorts behoren belangen betrokken bij de verlening van de omgevingsvergunning voor het plaatsen van het hekwerk tot de belangen die de Stichting blijkens artikel 3, negende lid, van haar statutaire doelstelling behartigt. Het noordelijke gedeelte van het bosperceel wordt, naar niet in geschil is, feitelijk gebruikt als homo-ontmoetingsplaats. Met het plaatsen van het hekwerk wordt de toegang tot het bosperceel vanaf de zuidzijde afgesloten, terwijl dit perceel voorheen vanaf die zijde toegankelijk was." In die uitspraak heeft de Afdeling verder overwogen dat de feitelijke werkzaamheden van de Stichting onder meer bestaan uit het onderhouden van contacten met bestuurders, volksvertegenwoordigers en andere belangenverenigingen over onder meer het openhouden van hop’s, de overlast bij hop’s, de homo-emancipatie in relatie tot hop’s en het bijhouden van een website, waarop onder meer de hop’s in Nederland zijn opgenomen. De Afdeling is in de uitspraak van 15 april 2017 tot het oordeel gekomen dat gelet op de statutaire doelstelling van de Stichting in samenhang met de omstandigheid dat zij feitelijke werkzaamheden verricht met betrekking tot die doelstelling, het belang van de Stichting rechtstreeks bij de omgevingsvergunning is betrokken.
5.5. Hoewel het in deze zaak niet gaat om een omgevingsvergunning, maar om een verzoek om handhaving, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel over de belanghebbendheid van de Stichting te komen dan in de uitspraak van 15 februari 2017. Het belang vermeld in artikel 3, derde lid, van de statuten - het behartigen van de belangen van alle bezoekers van een openbare parkeerplaats - is op zichzelf niet voldoende onderscheidend om als belanghebbende te worden aangemerkt. Uit de stukken en het ter zitting verhandelde blijkt echter dat het de Stichting daar in deze zaak ook niet om is te doen, maar dat zij zich specifiek inzet voor de belangen van hop-bezoekers die gebruikmaken van de desbetreffende parkeerterreinen. De belangen van die bezoekers behoren tot de collectieve belangen die de Stichting blijkens artikel 3, negende lid, van de statuten behartigt. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen reden om voor het aannemen van belanghebbendheid een strikt onderscheid te maken tussen het afsluiten van een feitelijk als hop gebruikt (natuur)terrein en het afsluiten van een daaraan grenzend parkeerterrein dat als toegang tot het (natuur)terrein dient. de Stichting heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat het aanwezig zijn van een parkeerterrein een voorwaarde is om gebruik te kunnen maken van een hop, hop-bezoekers elkaar ook op de parkeerterreinen ontmoeten en bijvoorbeeld op koude dagen daar in de auto’s samenkomen. Dat is ook het geval bij De Kibbelkoele, aldus de Stichting. De Afdeling ziet geen reden aan de juistheid van deze verklaring te twijfelen. Ook het college heeft te kennen gegeven ermee bekend te zijn dat De Kibbelkoele een verzamelplaats wordt genoemd voor sekstoeristen.
Aangezien de Stichting zich inzet voor het openhouden van openbare parkeerplaatsen voor hop-bezoekers en de desbetreffende parkeerterreinen feitelijk werden gebruikt door hop-bezoekers, is het belang van de Stichting rechtstreeks bij het verzoek om handhaving betrokken.
Het betoog slaagt.
Eindoordeel
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 april 2019 gegrond verklaren. Het besluit van 17 april 2019 dient te worden vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen, waarbij het de Stichting als belanghebbende bij het verzoek om handhaving aanmerkt en inhoudelijk op dat verzoek ingaat.
7. Het college moet de proceskosten vergoeden, bestaande uit een forfaitair bedrag voor de reis- en verletkosten van [gemachtigde A] voor het bijwonen van de zitting in beroep en hoger beroep. Omdat deze zaak zowel in beroep als hoger beroep gelijktijdig is behandeld met een zaak tussen de Stichting en het college van burgemeester en wethouders van Oldambt (bij de rechtbank bekend onder nr. 19/1440 en bij de Afdeling onder nr. 202003348/1/A2), en de Stichting bij uitspraak van heden ook in die zaak in het gelijk wordt gesteld, acht de Afdeling het redelijk beide colleges ieder voor de helft te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 28 april 2020 in zaak nr. 19/1961;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden van 17 april 2019, kenmerk 447-2019;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Coevorden tot vergoeding van bij Stichting Platform Keelbos in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 171,65;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan Stichting Platform Keelbos het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 877,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
611