Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 23/1736, 23/1737, 23/1738, 23/1739, 23/1740, 23/1744, 23/1745, 23/1747, 23/1748, 23/1750, 23/1752, 23/1754 en 23/1911
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juni 2024 in de zaken tussen
[eisers]
[eisers]
, eisers
(gemachtigde: mr. G. Gabrelian),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (de minister),
(gemachtigde: drs. P.M.S. Slagter).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de weigering van de minister een dwangsom toe te kennen.
1.1.
Met het besluit van 30 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 17 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.2.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 24 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.3.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 17 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.4.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 13 maart 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.5.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van
[naam] tegen het besluit van 20 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
[naam] tegen het besluit van 20 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.6.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 17 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.7.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 20 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.8.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 17 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.9.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 20 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.10.
Met het besluit van 30 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van
[naam] tegen het besluit van 17 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
[naam] tegen het besluit van 17 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.11.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 13 maart 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.12.
Met het besluit van 30 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 17 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.13.
Met het besluit van 31 mei 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het besluit van 17 februari 2023 waarmee is vastgesteld dat [naam] geen recht heeft op een dwangsom (kennelijk) ongegrond heeft verklaard.
1.14.
Eisers hebben tegen deze besluiten van de minister beroep ingesteld.
1.15.
De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.16.
De rechtbank heeft de beroepen op 16 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van de minister. De rechtbank heeft de zaken aangehouden en zodoende eisers de gelegenheid geboden het standpunt dat sprake is van strijd met het Unierecht nader te onderbouwen. De gemachtigde van eisers was nog in afwachting van stukken die hij door middel van een Wet open overheid procedure bij de minister heeft opgevraagd. De rechtbank heeft ook met partijen afgestemd dat de beroepen opnieuw (digitaal) worden behandeld op de zitting van 30 mei 2024.
1.17.
Eisers hebben op 21 mei 2024 aanvullende stukken ingestuurd.
1.18.
De rechtbank heeft de beroepen opnieuw behandeld op de digitale zitting van 30 mei 2024. Hieraan heeft deelgenomen de gemachtigde van eisers. De gemachtigde van de minister heeft vooraf aangegeven dat hij mogelijk verhinderd is om (op tijd) deel te nemen en dat hij mogelijk later zal aansluiten. De gemachtigde heeft zich niet meer gemeld tijdens de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van dwangsommen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.1.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers geen recht hebben op dwangsommen omdat de ingebrekestellingen voor afloop van de beslistermijn zijn ingediend. Dat is te vroeg. Aan deze premature ingebrekestellingen komt daarom geen betekenis toe.
2.2.
Op de zitting van 16 april 2023 heeft de gemachtigde van eisers aangegeven dat alle 13 zaken inhoudelijk hetzelfde zijn en dat in alle zaken dezelfde beroepsgronden zijn aangevoerd. De beroepsgrond dat sprake is van een onbevoegd genomen besluiten heeft de gemachtigde van eisers op de zitting van 16 april 2024 ingetrokken. Hij heeft daarbij verwezen naar de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 25 april 2024 [1] en zich neergelegd bij de in deze uitspraken gegeven motivering. Eisers hebben de beroepsgronden gehandhaafd dat de minister heeft gehandeld in strijd met het beginsel van fair play en dat sprake is van schending van het Unierecht.
2.3.
Omdat de zaken inhoudelijk niet van elkaar verschillen en in alle zaken dezelfde beroepsgronden zijn aangevoerd heeft de rechtbank aanleiding gezien om alle 13 beroepszaken met één uitspraak af te doen.
2.4.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Strijd met het beginsel van fair play?
3. Eisers hebben aangevoerd dat de minister in strijd handelt met het beginsel van fair play door in de bezwaarfase structureel de beslistermijn te verdagen in zaken waarin het recht op studiefinanciering aan de orde is van studenten die afkomstig zijn uit andere lidstaten van de Europese Unie. De verdagingen moeten daarom buiten werking worden gesteld. Volgens eisers voert de minister een beperkend beleid ten aanzien van EU-studenten dat doorwerkt in de uitvoeringspraktijk van de minister. Aanvragen blijven daardoor maanden op de plank liggen. Vanwege dit beleid zijn EU-studenten met grote regelmaat aangewezen op de bezwaarprocedure. Volgens eisers mag de bevoegdheid om te verdagen alleen in bijzondere gevallen worden gebruikt. [2] Daarvan is sprake als zonder verdaging een zorgvuldige voorbereiding van het besluit niet mogelijk is. Het gaat volgens eisers vooral om situaties waarin tijdens de hoorzitting is gebleken van aanvullende informatie. In het geval van eisers heeft geen hoorzitting plaats gehad en dus is ook geen sprake van een bijzonder geval. Volgens eisers is daarbij ook van belang dat de minister zijn besluiten neemt zonder nadere motivering en werkt volgens het piepsysteem. Om inzicht te krijgen in de overwegingen van de minister moet bezwaar worden gemaakt. Er wordt, volgens eisers, structureel verdaagd. Dit is niet toegestaan. In het geval van eisers is niet gebleken van organisatorische of administratieve problemen die een verdaging rechtvaardigen. Het structureel verdagen van beslistermijnen is niet te verenigen met het fair play-beginsel. [3] Door de beslissing uit te stellen bemoeilijkt of frustreert de minister de eisende partij in het verkrijgen van studiefinanciering. Dit leidt tot financiële zorgen en stress bij de student.
3.1.
De minister stelt dat hij een beslistermijn niet verdaagt om de enkele reden dat in een procedure het recht op studiefinanciering aan de orde is van een student uit een andere lidstaat van de Europese Unie. Van de bevoegdheid tot verdaging wordt pas gebruik gemaakt als en voor zover een zorgvuldige behandeling van het bezwaarschrift binnen de initiële beslistermijn niet mogelijk is. Redenen daarvoor kunnen volgens de minister zijn gelegen in de inhoud van het bezwaarschrift, de voorraadontwikkeling, personele capaciteit en overige omstandigheden. De minister voert verder aan dat uit vaste rechtspraak volgt dat een beslissing tot verdaging van het besluit op bezwaar geen motivering behoeft. [4] Van belang is dat artikel 7:10, vijfde lid, van de Awb bepaalt dat van de toepassing van de bevoegdheid tot verdaging van de beslistermijn mededeling aan belanghebbenden moet worden gedaan. Daaruit is geen motiveringseis af te leiden, zodat de wet daarmee niet bepaalt dat enkel in bijzondere gevallen een verdaging van het besluit op bezwaar mag plaatsvinden. Van strijd met het beginsel van fair play kan daarom volgens de minister geen sprake zijn.
3.2.
De rechtbank volgt eisers niet in hun stellingname. De rechtbank heeft namelijk geen aanwijzingen gevonden dat de minister de aanvragen van eisers (en van andere EU-studenten) bewust laattijdig in behandeling neemt en afhandelt. De rechtbank kan eisers niet volgen in hun betoog dat uit de memorie van toelichting bij artikel 7:10, derde lid, van de Awb valt af te leiden dat de beslissing tot verdaging slechts mogelijk zou zijn indien daartoe in de beslissing tot verdaging bijzondere omstandigheden worden aangevoerd. Er is immers geen motiveringseis voor deze schriftelijke verdaging. De minister heeft door zijn verdagingsverzoek niet te motiveren niet in strijd met artikel 7:10, derde lid, van de Awb gehandeld. [5] Met de in 3.1. weergegeven reactie van de minister op het beroep heeft de minister verder inzichtelijk gemaakt waarom in het algemeen tot verdaging wordt overgegaan. Het beroep van eisers op het rapport van de Nationale ombudsman kan naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot het oordeel dat de verdaging van het besluit op bezwaar niet rechtmatig is. Dat het wellicht niet wenselijk is om termijnen te verlengen (wat duidelijk wel voortvloeit uit het rapport) sluit niet uit dat het toch noodzakelijk is op grond van aard en inhoud van de dossiers. In de gevallen in deze uitspraak is van belang dat in de bezwaarfase nog onderzoek moest worden gedaan naar de feiten. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister in strijd heeft gehandeld met het beginsel van fair play door gebruik te maken van diens bevoegdheid tot het verdagen van de beslissing. Van een gebruik van de verdagingsmogelijkheid door de minister als strategisch middel in het kader van een discriminatoir beleid om aanvragen van EU-studenten te bemoeilijken is al helemaal niet gebleken. Voor een dergelijke ernstige beschuldiging richting een overheidsorgaan is geen enkel overtuigend ondersteunend bewijs aangeleverd en het zou de gemachtigde van eisers sieren als hij zich van een dergelijke stellingname onthoudt, tenzij hij daarvoor substantieel bewijs kan aanleveren.
3.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
Schending van het Unierecht?
4. Eisers hebben aangevoerd dat de minister in strijd handelt met het Unierecht door enkel en op structurele wijze gebruik te maken van zijn verdagingsbevoegdheid in zaken waarin het recht op studiefinanciering van studenten uit andere lidstaten van de Europese Unie aan de orde is. Nederlandse studenten lopen niet structureel aan tegen langere bezwaarfases en worden daarmee niet gefrustreerd in het verwezenlijken van het recht op studiefinanciering. Het is eisers niet gebleken dat de minister in procedures van Nederlandse studenten op dezelfde manier gebruik maakt van zijn bevoegdheid om de beslistermijn te verlengen als in de procedures van EU-studenten. EU-studenten moeten daarom langer wachten voordat de minister op hun bezwaren heeft beslist. Volgens eisers is sprake van directe discriminatie. Ter onderbouwing van dat standpunt wijzen eisers op de op 21 mei 2024 ingestuurde aanvullende stukken.
4.1.
Bij die stukken zitten de verzoeken van de gemachtigde van eisers aan de minister in het kader van de Woo. De gemachtigde van eiseres heeft de minister gevraagd om openbaarmaking van de besluiten op bezwaar betreffende het recht op studiefinanciering, afgegeven in de kalenderjaren 2021 en 2022, die gerelateerd zijn aan aanvragen op basis van de status van migrerend werknemer, migrerend zelfstandige of het behoud van die status. Ook heeft de gemachtigde van eisers gevraagd om openbaarmaking van alle beslissingen tot verdaging van de beslistermijn in bezwaar, zoals bedoeld in artikel 7:10, lid 3, van de Awb, die betrekking hebben op de hierboven genoemde besluiten op bezwaar.
4.2.
De gemachtigde van eisers heeft aangegeven dat hij genoegen neemt met een opgave van het aantal besluiten op bezwaar en het aantal verdagingsbesluiten in bezwaar, uitgedrukt in cijfers, als vorm van informatie. Dit in het geval het om een groot aantal documenten gaat en het anonimiseringsproces een aanzienlijke belasting vormt de minister. Daarnaast heeft de gemachtigde van eisers gevraagd om openbaarmaking van alle niet eerder geopenbaarde
documenten, vervaardigd na 1 januari 2015, die geen primaire besluiten of beslissingen op bezwaar of uitvragen betreffende individuele aanvragen of bezwaren zijn, waarin tot uitdrukking wordt gebracht de wijze waarop de minister van OCW en of de Dienst Uitvoering Onderwijs aanvragen of bezwaren beoordeelt van studenten die (expliciet of impliciet) een beroep doen op regelgeving van de Europese Unie. Hierbij kan gedacht worden aan interne beleidsnotities, memo’s, instructies, richtsnoeren, handvatten vuistregels, gezichtspunten tips, enzovoorts, betreffende de interpretatie van Nederlandse en/of Europese regelgeving, jurisprudentie en literatuur.
4.3.
De minister heeft naar aanleiding van het verzoek van de gemachtigde van eisers de volgende gegevens verstrekt.
Aantal bezwaarschriften m.b.t. het recht op studiefinanciering
jaar
Instroom bezwaarschriften totaal
(eindvoorraad voorgaand jaar + nieuwe instroom)
- (incl. Nationaliteiten*)
Instroom bezwaarschriften Nationaliteiten*
2021
11.649
700
2022
11.023
712
Aantal verdagingsberichten m.b.t. het recht op studiefinanciering
jaar
Totaal aantal verdagingsberichten (incl. Nationaliteiten*)
Aantal verdagingsberichten Nationaliteiten*
2021
1882
342
2022
1365
345
* Het gevraagde onderscheid naar bezwaarschriften met betrekking tot migrerend werknemerschap wordt binnen het bezwaarproces Nationaliteiten niet gemaakt. Dit betekent dat DUO enkel aantallen ten aanzien van het gehele proces Nationaliteiten kan aanleveren.
4.4.
Op de zitting van 30 mei 2024 heeft de gemachtigde deze cijferreeksen toegelicht. Zo heeft hij aangegeven dat uit dit overzicht niet kan worden opgemaakt of in de kolom met de cijfers van de “Instroom bezwaarschriften totaal” rekening is gehouden met de cijfers van de Instroom bezwaarschriften Nationaliteiten. Verder heeft de gemachtigde van eisers op gesteld dat grond van deze cijfers kan worden geconcludeerd dat de (procentuele) kans op verdaging van reguliere bezwaarschriften in 2021 en 2022 aanzienlijk lager is dan de kans op verdaging van de bezwaarschriften van EU-studenten. Waarbij hij de aantekening heeft gemaakt dat de cijfers van de Nationaliteiten niet alleen betrekking hebben op studenten maar ook op vluchtelingen. De gemachtigde noemt percentages van 48 tot 50% in 2021 en 350% in 2022. Wat betekent dat EU-studenten volgens de gemachtigde van eiseres 3,5 keer meer kans hebben op verdaging van hun bezwaarschrift.
4.5.
De rechtbank kan de gemachtigde van eisers hier niet volgen omdat uit de gebruikte cijfers niet blijkt wat het aandeel is van (uitsluitend) de EU-studenten in het aantal bezwaarschriften en verdagingen. De gemachtigde van eisers heeft op de zitting van
30 mei 2024 ook erkend dat dit onderscheid niet kan worden gemaakt. Eisers hebben hun standpunt dat sprake is van directe discriminatie bestaande in een ongelijke behandeling tussen Nederlandse studenten en studenten uit andere lidstaten van de Europese Unie bij het hanteren van de bevoegdheid tot verdagen van de beslissing daarom niet aannemelijk gemaakt. De door eisers op 21 mei 2024 ingestuurde (nadere) stukken geven die onderbouwing niet. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt.
30 mei 2024 ook erkend dat dit onderscheid niet kan worden gemaakt. Eisers hebben hun standpunt dat sprake is van directe discriminatie bestaande in een ongelijke behandeling tussen Nederlandse studenten en studenten uit andere lidstaten van de Europese Unie bij het hanteren van de bevoegdheid tot verdagen van de beslissing daarom niet aannemelijk gemaakt. De door eisers op 21 mei 2024 ingestuurde (nadere) stukken geven die onderbouwing niet. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt.
4.6.
Door de minister is in dit verband toegelicht dat DUO geen (beleids)regel of handelswijze hanteert waarvan op basis van nationaliteit wordt bepaald of een beslissing wordt verdaagd. Ook ziet deze rechtbank geen grond voor het oordeel dat de verdagingsbeslissingen een ontoelaatbare belemmering vormen op het vrije verkeer van werknemers, waarbij mede van belang is dat juist moet worden vastgesteld of eisers de status van migrerend werknemer toekomt in het studiefinancieringstijdvak dat in de aan deze procedure onderliggende besluitvorming aan de orde is. de rechtbank volgt daarin de uitspraken van de rechtbank Rotterdam zoals genoemd onder 2.2 van deze uitspraak.
4.7.
Gelet op het hiervoor overwogene komt de rechtbank tot het oordeel dat de minister de hier aan de orde zijnde besluiten op bezwaar rechtmatig heeft verdaagd. De ingebrekestellingen van eisers zijn ingediend voor afloop van de beslistermijn. Dat is te vroeg. Aan deze premature ingebrekestellingen komt daarom geen betekenis toe. Dit betekent dat de minister op goede gronden heeft geconcludeerd dat hij aan eisers geen dwangsom is verschuldigd.
Conclusie en gevolgen
5. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. De minister heeft terecht geweigerd eisers een dwangsom toe te kennen. Omdat het beroep ongegrond is krijgen eisers geen vergoeding van de proceskosten. Ook krijgen eisers het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Vries, rechter, in aanwezigheid van
E.H.J.M.T. van der Steen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
28 juni 2024.
E.H.J.M.T. van der Steen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
28 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.