Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 20/1139, SHE 20/1140, SHE 20/1141, SHE 20/1143, SHE 20/1144, SHE 20/1146, SHE 20/1158, SHE 20/1160, SHE 20/1162, SHE 20/1164, SHE 20/1185, SHE 20/1212, SHE 20/1213, SHE 20/1300 en SHE 20/1441
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 oktober 2020 in de zaken tussen
[eisers]
allen wonend te [woonplaats] en hierna tezamen aangeduid als eisers.
(gemachtigde van alle eisers: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verweerder
(gemachtigden: mr. E.M. Vrijsen, mr. S. Linders, mr. N.M.H.A. van Hirtum, mr. M. Otten en mr. M. Kwaaitaal).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 13 november 2018, 29 mei 2018, 20 mei 2019, 10 juli 2019, 11 april 2018, 2 augustus 2018, 30 november 2018, 9 oktober 2018, 19 december 2018, 16 april 2018, 17 januari 2019, 9 maart 2018, 24 april 2018, 16 april 2018 en 27 februari 2019 heeft verweerder aan alle eisers een maatwerkvoorziening toegekend in de vorm van huishoudelijke ondersteuning (hierna gezamenlijk: de primaire besluiten).
Eisers hebben ieder afzonderlijk tegen de aan hen gerichte primaire besluiten bezwaar gemaakt.
Bij afzonderlijke besluiten van 13 maart, 16 maart, 18 maart, 25 maart, 27 maart, 31 maart, 8 april en 15 april 2020 (hierna gezamenlijk: de bestreden besluiten) heeft verweerder alle bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld tegen de aan hen gerichte bestreden besluiten.
Het onderzoek ter zitting in alle zaken heeft plaatsgevonden op 10 september 2020. De gemachtigde van eisers heeft laten weten dat hij noch eisers ter zitting zullen verschijnen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. De meeste eisers ontvingen op basis van een eerdere indicatie van verweerder al hulp in de huishouding. Deze indicatie was uitgedrukt in uren en het ging om hulp in natura.
2. Verweerder heeft op 26 juni 2018 het Protocol indicatiestelling huishoudelijke ondersteuning vastgesteld (het Protocol). Het Protocol is als Bijlage 1 opgenomen bij de Nadere Regeling Sociaal Domein gemeente Eindhoven. Publicatie heeft plaatsgevonden in het Gemeenteblad 2018, nr. 153770 van 17 juli 2018. Op grond van het Protocol kent verweerder een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning toe in de vorm van Huishoudelijke Ondersteuning (HO) of Huishoudelijke Ondersteuning Extra (HOX1 of HOX2). De te bereiken resultaten, de hiervoor te verrichten activiteiten, de frequentie van die activiteiten en de richttijden voor het uitvoeren van de activiteiten zijn gebaseerd op een objectief en onafhankelijk door KPMG vastgesteld rapport “Passend beleid Hulp bij het Huishouden gemeente Eindhoven” van 27 februari 2017.
3. Vervolgens heeft verweerder bij de primaire besluiten aan alle eisers een maatwerkvoorziening toegekend in de vorm van huishoudelijke ondersteuning. Bij alle primaire besluiten is een ondersteuningsplan gevoegd. In het ondersteuningsplan zijn de afspraken vastgelegd die eisers hebben gemaakt met de zorgaanbieder over de te verrichten huishoudelijke taken door de thuishulpaanbieder en hoe vaak deze taken moeten worden uitgevoerd. In geen van de ondersteuningsplannen is een tijdsindicatie opgenomen voor de te verrichten taken.
4. Omdat eisers het niet eens zijn met de primaire besluiten, hebben zij bezwaar gemaakt. Eisers hebben zich in hun bezwaarschriften, kort gezegd, op het standpunt gesteld dat het bezwaarschrift weliswaar buiten de wettelijke termijn van zes weken is ingediend, maar dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Voor dat standpunt hebben zij gewezen op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633 en op verschillende uitspraken van rechtbanken. Daarnaast hebben zij aangevoerd dat in de primaire besluiten ten onrechte alleen in resultaten is geïndiceerd en dat daarbij ten onrechte geen tijdsindicatie is gegeven. Bovendien is de aan elk van hen toegekende huishoudelijke ondersteuning gelet op hun persoonlijke situaties niet toereikend, aldus eisers.
De bestreden besluiten
5. Verweerder heeft alle bezwaren bij de afzonderlijke bestreden besluiten niet-ontvankelijk verklaard. Reden daarvoor is dat de bezwaarschriften te laat zijn ingediend. Volgens verweerder is de termijnoverschrijding, anders dan eisers hebben gesteld, niet verschoonbaar. Het gaat er, aldus verweerder, om dat het bezwaarschrift zo snel mogelijk wordt ingediend als redelijkerwijs kan worden verlangd. In alle zaken geldt dat de wettelijke termijn voor het indienen van een bezwaarschrift ruimschoots is overschreden. In de tussenliggende periode hebben eisers de primaire besluiten met het ondersteuningsplan ontvangen en heeft de zorgaanbieder de uitvoering van de huishoudelijke ondersteuning opgepakt. Eisers wisten dus kort na toezending van de primaire besluiten wat de omvang van de toegekende huishoudelijke ondersteuning was, aldus verweerder.
Nadere besluiten
6. Naar aanleiding van nieuwe meldingen en daaropvolgende aanvragen van eisers heeft verweerder vervolgens in alle zaken nieuwe besluiten genomen. Op een enkele uitzondering na, te weten in zaken waarbij verweerder een aanvraag voor een maatwerkvoorziening heeft afgewezen, heeft verweerder in de nieuwe besluiten wél een indicatie in tijd opgenomen. In die besluiten is een indicatie gegeven van huishoudelijke ondersteuning in het aantal minuten per week en de besluiten gelden voor nieuwe (toekomstige) tijdvakken. In sommige zaken is het nieuwe besluit ná het desbetreffende bestreden besluit op bezwaar genomen en in sommige zaken nog tijdens de bezwaarprocedure, dus vóór het desbetreffende bestreden besluit op bezwaar. Verder hebben enkele eisers tegen de aan hen gerichte nieuwe besluiten bezwaar gemaakt en heeft verweerder op dat bezwaar beslist. In de zaken waarin de aanvraag bij het nieuwe besluit was afgewezen, heeft verweerder bij een nieuw besluit op bezwaar alsnog een maatwerkvoorziening toegekend. Ook in die zaken is alsnog een indicatie gegeven van huishoudelijke ondersteuning in het aantal minuten per week. Inmiddels hebben alle eisers dus voor de toekomst een maatwerkvoorziening toegekend gekregen, waarbij voor de huishoudelijke ondersteuning een indicatie in tijd is gegeven.
Het geschil in beroep
i.
procesbelang
procesbelang
7. Omdat in alle zaken inmiddels nieuwe besluiten zijn genomen, waarbij aan eisers een maatwerkvoorziening voor de toekomst is toegekend, moet de rechtbank eerst de vraag beantwoorden of eisers nog een inhoudelijk belang hebben bij de door hen ingestelde beroepen tegen de bestreden besluiten.
8. Verweerder stelt zich in dit kader op het standpunt dat eisers geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep. De voor de toekomst toegekende maatwerkvoorzieningen hebben volgens verweerder tot gevolg dat de primaire besluiten in deze procedures geen betekenis meer hebben. Met de bij de primaire besluiten aan elk van de eisers toegekende maatwerkvoorzieningen is huishoudelijke ondersteuning in de vorm van zorg in natura toegekend. Omdat zorg in natura nooit met terugwerkende kracht kan worden verleend, kunnen eisers met de door hen ingestelde beroepen niets meer bereiken, aldus verweerder.
9. De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder niet. Vast staat dat eisers in hun bezwaarschriften hebben verzocht om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar hebben moeten maken, als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het is vaste rechtspraak van de CRvB dat een belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep behouden blijft, indien de betrokkene heeft verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de CRvB van 18 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2801 en van 12 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3959). Eisers hebben ook schriftelijk kenbaar gemaakt om die reden een belang te hebben bij de beoordeling van het beroep. Hoewel eisers dit argument kort voor de zitting naar voren hebben gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om het buiten beschouwing te laten. Daarvoor is van belang dat de vraag van het procesbelang een ambtshalve te beoordelen punt is en eisers al eerder in de procedure, zij het met andere argumenten, hebben betoogd procesbelang te hebben behouden.
10. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die eisers in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken uitsluitend vergoed voor zover verweerder de primaire besluiten zou moeten herroepen wegens een aan hem te wijten onrechtmatigheid. Voor die beoordeling dient eerst de vraag te worden beantwoord of verweerder de bezwaren van eisers bij de bestreden besluiten terecht niet‑ontvankelijk heeft verklaard. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.
De niet-ontvankelijkverklaring van de door eisers ingediende bezwaren
11. Eisers betogen in hun beroepschriften dat verweerder de bezwaren bij de bestreden besluiten ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser menen dat de termijnoverschrijding wel degelijk verschoonbaar is. Daarvoor is volgens eisers van belang dat de primaire besluiten van verweerder te vaag zijn, omdat daarin geen melding wordt gemaakt van de omvang van de huishoudelijke ondersteuning in tijd. In geen van de besluiten wordt verder melding gemaakt van een vermindering van de hulpomvang, terwijl die omvang in de meeste zaken wel minder is geworden met de bij de primaire besluiten toegekende maatwerkvoorziening. Die vermindering was voor eisers niet te voorzien. Gelet op de rechtspraak is het volgens eisers onder deze omstandigheden nog mogelijk om bezwaar te maken om de rechtsbescherming nog enigszins te waarborgen. In de rechtspraak wordt verder volgens eisers aangenomen dat bezwaar tegen het ondersteuningsplan of tegen andere vormen van invulling van de indicatie mogelijk is, gelet op het feit dat die veranderingen een wijziging van de rechtspositie van eisers inhouden dan wel omdat met een primair besluit in resultaten, zoals in deze zaken, niet bekend is waar eisers op kunnen rekenen. Ter ondersteuning van hun standpunt hebben eisers gewezen op de hiervoor in overweging 4 genoemde uitspraak van de CRvB van 18 oktober 2017 en op een uitspraak van de CRvB van 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241.
12. Vast staat dat alle bezwaarschriften ruimschoots buiten de wettelijke termijn van zes weken zijn ingediend. Dat varieert van bijna twee jaar te laat tot iets minder dan een jaar te laat. Voor één van de eisers (zaak SHE 20/1213) geldt dat het primaire besluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt, omdat het alleen aan eiser zelf is toegezonden, maar niet aan zijn gemachtigde. De gemachtigde is echter met het primaire besluit bekend geraakt, nadat hij een procedure is gestart wegens het niet tijdig nemen van een besluit en het primaire besluit zich onder de op de zaak betrekking hebbende stukken bevond. Omdat de gemachtigde in deze procedure, die is geëindigd met de uitspraak van de rechtbank van 7 januari 2019, bekend is geraakt met het primaire besluit, is de bezwaartermijn gaan lopen (vgl. de uitspraak van de CRvB van 23 juni 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ0890). Ook in deze zaak is het bezwaarschrift dan ook ruimschoots buiten de wettelijke termijn ingediend. Dit betekent dat de rechtbank dient te beoordelen of op grond van de door eisers aangevoerde redenen voor de te late indiening redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat zij in verzuim zijn geweest als bedoeld in artikel 6:11 van Pro de Awb.
13. De CRvB heeft in de door eisers aangehaalde uitspraak van 18 oktober 2017 overwogen dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, omdat het aan de betrokkene verzonden besluit niet meer inhoudt dan het toekennen van een aanspraak op een schoon en leefbaar huis, waarvan de invulling zal worden bepaald door de aanbieder. De hulpvrager en de aanbieder weten bij deze wijze van toekennen niet hoeveel huishoudelijke ondersteuning is toegekend. Deze werkwijze heeft de CRvB in strijd geacht met het rechtszekerheidsbeginsel. In de uitspraak van 8 oktober 2018 heeft de CRVB het in die zaak bestreden besluit vernietigd, omdat de aanspraken van de betrokkene onvoldoende zijn geconcretiseerd, omdat alleen op resultaat is geïndiceerd.
14. Naar het oordeel van de rechtbank gaat de verwijzing van eisers naar de uitspraken van de CRvB van 18 oktober 2017 en 8 oktober 2018 echter niet op. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat alle eisers een primair besluit hebben ontvangen met daaronder een rechtsmiddelenclausule waarin staat dat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken is. Verder bevatten de primaire besluiten geen tijdsindicatie. In zoverre verkeerden eisers in onzekerheid over de omvang van de aan hen toegekende maatwerkvoorziening. Maar bij de primaire besluiten is, anders dan in de door eisers genoemde uitspraken van de CRvB, wél een ondersteuningsplan gevoegd, waarin de te verrichten huishoudelijke taken zijn opgenomen en de frequentie van die taken. Hoewel de onzekerheid met dat ondersteuningsplan niet volledig is weggenomen, omdat ook in dat ondersteuningsplan geen tijdsindicatie is gegeven, hadden eisers wel een idee van de te verrichten taken en de frequentie ervan. Verder heeft verweerder onweersproken gesteld dat de huishoudelijke ondersteuning vrij snel nadat de primaire besluiten zijn genomen, bij elk van de eisers is gestart. Eisers hebben zich dus vrij snel na de feitelijke uitvoering van de primaire besluiten een indruk kunnen vormen over de omvang van de huishoudelijke ondersteuning en of deze omvang toereikend was. Voor zover de omvang van de huishoudelijke ondersteuning naar de mening van eisers ontoereikend was, hadden zij dus ook vrij snel na de primaire besluiten bezwaarschriften kunnen indienen bij verweerder, waarin zij de ontoereikende huishoudelijke ondersteuning hadden kunnen aankaarten. Eisers hebben verder geen redenen gegeven voor de ruime termijnoverschrijding. Meer in het bijzonder hebben zij niet gemotiveerd waarom zij zich niet eerder tot verweerder hebben gewend of hebben kunnen wenden, maar gedurende een zeer lange tijd hebben berust in de primaire besluiten zoals deze naar aard en omvang feitelijk zijn uitgevoerd. Ook daarin verschilt de situatie van eisers van de situatie in de uitspraak van de CRvB van 18 oktober 2017. Uit die uitspraak blijkt dat de termijnoverschrijding beperkt was en in elk geval veel korter dan de termijnoverschrijding in de zaken van eisers. De rechtbank gaat verder niet mee met het betoog van eisers dat er eigenlijk op neerkomt dat de bezwaartermijn blijft lopen, zolang verweerder niet in tijd, maar op resultaat heeft geïndiceerd. Dat zou immers betekenen dat de primaire besluiten geen formele rechtskracht zouden krijgen. In het licht van de rechtszekerheid moeten echter ook verweerder en de zorgaanbieder er op enig moment van kunnen uitgaan dat eisers in de primaire besluiten en daarmee in de toegekende maatwerkvoorziening hebben berust. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat redelijkerwijs wel moet worden geoordeeld dat eisers in verzuim zijn geweest en verweerder de bezwaren van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Conclusie
15. Het voorgaande betekent dat de bestreden besluiten van verweerder niet voor vernietiging in aanmerking komen. De beroepen zijn ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. van Marle, voorzitter, en mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 22 oktober 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.