Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/2998
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2018 in de zaak tussen
C. [naam] , wonend te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.F. van der Wal-Baltzer),
en
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder
(gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden en drs. M.M. van Dongen).
Partijen zullen hierna [naam] en het CBR worden genoemd.
Procesverloop
1.1
Bij besluit van 4 maart 2016 (het primaire besluit) heeft het CBR aan [naam] een schadevergoeding van € 473,45 toegekend. Bij besluit op bezwaar van 27 september 2017 (het bestreden besluit) heeft het CBR dit bedrag vermeerderd naar een bedrag van € 649,26.
1.2
[naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
1.3
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2018. Partijen hebben zich daarbij laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
De feiten
2.1
[naam] heeft een eenmanszaak. Deze zaak heeft meerdere handelsnamen, waaronder [bedrijf] ). Onder die handelsnaam verzorgt [naam] trainingen, clinics en race-events met raceauto’s op verschillende racecircuits in Europa. De raceauto’s, onderdelen hiervan en gereedschappen worden met een vrachtauto naar deze circuits vervoerd. Tot de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs (waarover hierna meer) bestuurde [naam] deze vrachtauto zelf.
2.2
Op 10 februari 2013 is [naam] in Uden aangehouden op verdenking van rijden onder invloed (artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994). Bij [naam] is bij die gelegenheid een ademalcoholgehalte van 595 µg/l geconstateerd. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR bij besluit van 21 maart 2013 het rijbewijs van [naam] , onder meer voor categorie C (vrachtauto) met ingang van 28 maart 2013 ongeldig verklaard.
Daarnaast heeft het CBR beslist dat [naam] moet deelnemen aan het alcoholslotprogramma (hierna: ASP). Die beslissing is gebaseerd op artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling), zoals dit artikel luidde tot 10 april 2015. In het besluit van 21 maart 2013 is over het ASP het volgende vermeld, voor zover van belang:
“Wij hebben besloten dat u moet meewerken aan het alcoholslotprogramma. Dit programma neemt minimaal twee jaar in beslag en omvat twee componenten:
De installatie van een alcoholslot in de auto.
Het ondergaan van een begeleidingsprogramma.
(…) Een alcoholslot kan alleen worden ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie B (personenauto). Als u meewerkt aan het alcoholslotprogramma kunt u een rijbewijs voor de categorie B met code 103 aanvragen bij de gemeente. De code 103 betekent dat u alléén in een auto mag rijden die voorzien is van een alcoholslot. Op dit rijbewijs zal ook de categorie AM vermeld staan. Hiermee mag u bromfietsen besturen. Voor eventuele overige rijbewijscategorieën blijft uw rijbewijs, gedurende het volgen van het alcoholslotprogramma, ongeldig.
(…)
U kunt ervoor kiezen om niet aan het alcoholslotprogramma deel te nemen. Uw rijbewijs blijft dan ongeldig. (…)”
2.3
[naam] heeft niet aan het ASP deelgenomen. Wel heeft hij, overeenkomstig het in het besluit van 21 maart 2013 vermelde verzoek, zijn rijbewijs bij brief van 25 maart 2013 opgestuurd naar het CBR.
2.4
Bij besluit op bezwaar van 25 juli 2013 heeft het CBR zijn besluit van
21 maart 2013 gehandhaafd.
2.5
Op 23 oktober 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in een aantal uitspraken (ECLI:NL:RVS:2013:1604,1643 en 1671) geoordeeld, samengevat weergegeven, dat het opleggen van het ASP aan beroepschauffeurs die voor hun inkomen afhankelijk zijn van hun vrachtwagenrijbewijs (categorie C) weliswaar een “criminal charge” in de zin van artikel 6 EVRM is, maar dat het in deze zaken opleggen van het ASP niet tot onevenredige gevolgen leidde. Naar aanleiding van deze uitspraken heeft het CBR besloten om met ingang van 1 augustus 2013 procedures in vergelijkbare zaken aan te houden en aan (deze groep van) beroepschauffeurs vooralsnog geen ASP op te leggen.
2.6
Bij uitspraak van 21 november 2013 (met zaaknummer SHE 13/3912) heeft de rechtbank Oost-Brabant het beroep van [naam] tegen het besluit van 25 juli 2013 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [naam] op 2 januari 2014 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. [naam] heeft toen niet tevens de voorzitter van de Afdeling verzocht om hangende dit hoger beroep een voorlopige voorziening te treffen.
2.7
Naar aanleiding van de Afdelingsuitspraken van 23 oktober 2013 is de Regeling per 24 april 2014 aldus gewijzigd dat aan houders van een rijbewijs C die hebben aangetoond dat zij voor hun inkomen afhankelijk zijn van dat rijbewijs niet een ASP wordt opgelegd (artikel 18, eerste lid, aanhef en onder h, van de Regeling).
2.8
Bij uitspraak van 18 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3538) heeft de voorzitter van de Afdeling een voorlopige voorziening getroffen ten aanzien van een beroepschauffeur met een rijbewijs C die voor zijn inkomen afhankelijk was van dat rijbewijs. De voorlopige voorziening kwam er onder meer op neer dat de ongeldigverklaring van dit rijbewijs werd geschorst (zodat het rijbewijs zijn geldigheid weer verkreeg) hangende het hoger beroep bij de Afdeling tegen dat besluit.
2.9
Bij uitspraak van 4 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:622) heeft de Afdeling artikel 17, eerste lid, van de Regeling onverbindend verklaard. Daartoe heeft de Afdeling overwogen, voor zover van belang:
“5.2 (…). Bij de Afdeling is inmiddels een groot aantal zaken over het asp aanhangig waarin evenals in de onderhavige zaak door de betrokken bestuurder wordt betoogd dat de gevolgen van het asp voor hem onevenredig zijn. (…). Voorts is de Afdeling geconfronteerd met gevallen waarin het asp, zelfs bij deelname, voor betrokkene onevenredige gevolgen heeft. Het betreft gevallen waarin betrokkene betoogt dat hij bij deelname zijn baan verliest of dreigt te verliezen. Het gaat dan om personen die naar gesteld voor het voorzien in hun levensonderhoud in hoge mate afhankelijk zijn van het bezit van een geldig rijbewijs zonder beperking. Tot deze categorie behoren onder meer automonteurs en taxichauffeurs, maar ook kan worden gedacht aan anderen die voor de invulling van hun werkzaamheden noodzakelijkerwijs in verschillende auto’s, dan wel in een bedrijfsauto dienen te rijden, zodat zij, hoewel zij willen meewerken aan inbouw van een alcoholslot in hun privéauto, daarnaast over een geldig rijbewijs zonder beperking dienen te beschikken om voor hun werk andere voertuigen te kunnen besturen.
5.3 (...)
5.4 (…).
De Afdeling is, in het licht van omstandigheden die de Afdeling in overweging 5.2. heeft vastgesteld, van oordeel dat de minister bij de totstandkoming van de Regeling de mogelijke ingrijpende gevolgen van de oplegging van het asp, die zich in de praktijk met regelmaat voordoen, niet afdoende heeft afgewogen. In een substantieel aantal gevallen kan artikel 17 van de Regeling onevenredig uitwerken omdat het asp moet worden opgelegd aan bestuurders indien aan de toepassingsvoorwaarden neergelegd in dat artikel wordt voldaan, zonder dat daarbij rekening kan worden gehouden met hun persoonlijke omstandigheden. De Regeling maakt ten onrechte geen onderscheid tussen gevallen waarin deze ingrijpende gevolgen zich wel en niet voordoen en biedt het CBR evenmin ruimte om in de gevallen waarin deze zich voordoen een geïndividualiseerde afweging te verrichten. Aldus is voor die gevallen in de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat artikel 17, eerste lid, van de Regeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is.
5.5
Bij het voorgaande heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat een maatregel als het asp kan bijdragen aan het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van het gebruik van alcohol in het verkeer. De Afdeling onderkent het grote belang daarvan. Het is echter aan de wetgever dan wel de minister om rekening te houden met de gevallen die de Afdeling hebben gebracht tot het oordeel dat artikel 17 van de Regeling onverbindend is. Niet kan worden voorbijgegaan aan de conclusie dat de regeling van het asp, zoals thans in artikel 17 van de Regeling is neergelegd, gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het asp te dienen doelen. De stelling van het CBR dat ruimte voor een afwijking in bijzondere gevallen tot veel extra bezwaren en beroepen zal leiden, en dat onder meer de verkeersveiligheid daarmee niet is gediend, kan hem niet baten. Het is niet aan de Afdeling, maar aan de wetgever dan wel de minister om te beoordelen in welke gevallen het opleggen van een asp aanvaardbaar zou kunnen zijn, hetzij door hiervoor een regeling te treffen, hetzij door aan het CBR de ruimte te laten met inachtneming van de betrokken belangen deze afweging in een concreet geval te maken. Anders dan het CBR meent, is een zogeheten hardheidsclausule niet de enige mogelijkheid om aan de gerezen bezwaren tegen de regeling van het asp in haar huidige vorm tegemoet te komen. Een meer gedifferentieerde regeling waarbij de regelgever op voorhand afweegt in welke gevallen en onder welke omstandigheden geen asp wordt opgelegd, een keuzemogelijkheid tussen een asp en een onderzoek naar de geschiktheid met mogelijk een onvoorwaardelijke ongeldigverklaring van het rijbewijs voor een bepaalde periode of het geheel intrekken van de regeling van het asp behoren tot de mogelijkheden. Voor een deel van de gevallen zou ook het verlagen van de kosten een oplossing kunnen zijn.”
2.1
Bij uitspraak van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:717), voor zover van belang, heeft de Afdeling de uitspraak van 21 november 2013 van de rechtbank
Oost-Brabant en het besluit van 25 juli 2013 van het CBR vernietigd en het CBR opgedragen om een nieuw besluit op het door [naam] gemaakte bezwaar te nemen. Daarnaast heeft de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 21 maart 2013 geschorst tot zes weken nadat een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar is genomen.
2.11
Bij brief van 25 maart 2015 heeft het CBR [naam] het volgende meegedeeld, voor zover van belang:
“In verband met de uitspraak van de Raad van State, hebben wij uw rijbewijs (…) geldig verklaard. Wij beschikken evenwel niet over dit rijbewijs.”
In reactie hierop heeft [naam] het CBR bij brief van 30 maart 2015 het volgende laten weten, voor zover van belang:
“Er zijn door het toedoen van het CBR een 5 tal personeelsleden op straat komen te staan en die lieden komen graag naar Rijswijk om mijn rijbewijs op te halen zodat ze weer aan de slag kunnen bij mij. (…). Maak het niet erger dan het al is en regel dat ik per direct mijn BROODNODIGE rijbewijs nog deze week terug krijg, zodat het personeel weer aan de slag kan om hun gezinnen kunnen te onderhouden.”
2.12
Per 10 april 2015 zijn de artikelen 17 en 18 van de Regeling vervallen.
2.13
Op 4 mei 2015 heeft [naam] een nieuw rijbewijs aangevraagd bij de gemeente Oss. Op 12 mei 2015 heeft [naam] zijn nieuwe rijbewijs verkregen.
2.14
Bij besluit (op bezwaar) van 3 juni 2015 heeft het CBR, ter uitvoering van de Afdelingsuitspraak van 11 maart 2015, het besluit van 21 maart 2013 herroepen.
2.15
Bij brief van 15 juni 2015 heeft [naam] het CBR het volgende laten weten, voor zover van belang:
“Mijn grote vraag is nu, wat gaat het CBR vergoeden aan mij omdat ik ongeveer 99x
een truck chauffeur in heb moeten huren voor mijn race en incentive bedrijf met race auto’s gedurende de laatste 2 jaar. Dan heb ik heb nog niet over de inkomsten die ik misgelopen ben om les op circuits te geven bij bedrijven. (…).”
2.16
Bij brief van 8 december 2015 heeft W.A. Freen, de accountant van [naam] , aan het CBR een overzicht verschaft van de verschillende schadeposten. Als bijlagen zijn onder meer meegezonden 23 facturen van Handels Onderneming Transport (hierna: [bedrijf] ) voor het leveren van (een) chauffeur(s) voor het besturen van de vrachtauto van [naam] . Die facturen zien op de periode van 5 maart 2013 tot en met 1 juni 2015.
2.17
In aanvulling op het door de accountant opgestelde overzicht, heeft [naam] het CBR bij brief van 17 december 2015 er nog op gewezen dat hij vanwege de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs opdrachten van vaste klanten, te weten [bedrijf] , niet heeft kunnen aanvaarden en hierdoor inkomsten is misgelopen. Wat betreft [bedrijf] gaat het om 10 opdrachten in de periode van 28 maart 2013 tot en met 1 april 2014. Wat betreft [bedrijf] gaat het om 9 opdrachten in de periode van 29 januari 2013 tot en met 3 december 2013. De opdrachten van [bedrijf] en [bedrijf] zien op het verzorgen van trackdays, coaching en trainingen door [naam] op racecircuits in Nederland (Zandvoort, Assen), België (Spa, Zolder, Mettet), Italië (Monza) en Engeland (het racecircuit Brands Hatch in Kent).
2.18
Uit door [naam] op 4 mei 2017 aan het CBR verstrekte winst- en verliesrekeningen blijkt dat [bedrijf] over de jaren 2012 tot en met 2015 de volgende bruto bedrijfsresultaten (voor belastingen) heeft behaald:
2012 € 20.746,00
2013 € 23.044,00
2014 € 38.070,00
2015 € 51.314,00.
2.19
Een schriftelijke verklaring van 27 november 2017 van L.T.P.W. [naam] luidt als volgt:
“Hierbij verklaar ik [naam] dat ik vanaf begin 2006 tot half 2013 voor (…) [naam] parttime heb gewerkt in zijn racing team. Ik heb met Eloy [naam] (…) gewerkt vanaf 2011 totdat ik niet meer nodig was in 2013. Er hebben in die periode dat ik voor (…) [naam] geen andere personen gewerkt!”
De door het CBR niet weersproken Nederlandse vertaling van een Engelstalige schriftelijke verklaring d.d. 29 november 2017 van Eloy [naam] luidt als volgt:
“Bij dezen verklaar ik dat ik vanaf 2011 (tot heden) voor (…) [naam] werk. Ik heb gewerkt met Robert [naam] , tot het moment dat (…) [naam] hem heeft moeten laten gaan. (…) [naam] was de enige binnen het team met een rijbewijs om de auto’s en de materialen naar de circuits te kunnen brengen. (…) [naam] heeft het mij wel gevraagd om de vrachtwagen te besturen, echter heb ik niet het benodigde rijbewijs hiervoor.”
Het geschil
3.1
Zoals uit het procesverloop blijkt, heeft het CBR (uiteindelijk) een schadevergoeding van in totaal € 649,26 toegekend aan [naam] . Dit bedrag ziet onder meer op de door [naam] aan het CBR voldane kosten voor het opleggen van het ASP, de kosten die [naam] heeft moeten maken voor een nieuw rijbewijs (waaronder de kosten van legalisatie van zijn handtekening, € 12,60) en de eigen bijdrage van € 143,00 voor gefinancierde rechtsbijstand ter zake de procedure bij de Afdeling (zie 2.10). De gemachtigde heeft dit bedrag bij declaratie van 26 januari 2014 (met nummer 1400282) in rekening gebracht bij [naam] . Thans is wat betreft de door [naam] verzochte schadevergoeding alleen nog in geschil of het CBR de door [bedrijf] aan [naam] gefactureerde bedragen voor het inschakelen van (een) chauffeur(s) (zie onder 2.16, hierna verder te noemen: de transportkosten) en de door [naam] gederfde inkomsten (zie onder 2.17) aan [naam] moet vergoeden. [naam] is van mening dat het CBR de transportkosten en gederfde inkomsten aan hem moet vergoeden. Bij aanvullend beroepschrift van 1 december 2017 heeft [naam] zijn oorspronkelijke vordering ( [bedrijf] -facturen: € 39.113,25; opdrachten [bedrijf] en [bedrijf] : € 10.400,00) enigszins verminderd. Dit heeft te maken met het standpunt van [naam] over de relevante schadeperiode (waarover hierna meer).
3.2
[naam] heeft verder betoogd dat het CBR in het bestreden besluit ten onrechte het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten heeft afgewezen.
De beoordeling van het geschil
Ten aanzien van de schadeclaim
4.1
De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer ECLI:NL:RVS:2018:569) in het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, aansluiting moet worden gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Dit betekent dat de bewijslast van de schade en de omvang daarvan in beginsel ligt bij degene die stelt schade te hebben geleden.
4.2
Het CBR erkent dat het besluit van 21 maart 2013 onrechtmatig is en dat die onrechtmatigheid aan hem kan worden toegerekend. Het CBR erkent ook dat hij aansprakelijk is voor schade die [naam] als gevolg van het besluit van 21 maart 2013 heeft geleden. Het CBR heeft ook een schadevergoeding toegekend (van bijna € 650,00). Partijen zijn het er over eens dat die schade het gevolg is van het besluit van 21 maart 2013. Het CBR betwist niet (langer) dat [naam] de in de [bedrijf] -facturen genoemde bedragen (transportkosten) heeft betaald aan [bedrijf] . Het CBR betwist ook niet (langer) de juistheid van de bedragen die [naam] had kunnen verdienen met de opdrachten van [bedrijf] en [bedrijf] . Het CBR is echter van mening dat de transportkosten en gederfde inkomsten niet als schade voor vergoeding in aanmerking komen.
In dat kader heeft het CBR een aantal verweren gevoerd. De rechtbank zal deze verweren en hetgeen [naam] hierover naar voren heeft gebracht hierna bespreken, voor zover nodig.
Relevante schadeperiode
4.3
Naar het oordeel van de rechtbank is de relevante schadeperiode de periode waarin het rijbewijs van [naam] ongeldig was. Daarbij is, anders dan [naam] kennelijk meent, niet relevant per wanneer hij zijn rijbewijs heeft ingeleverd bij het CBR, naar aanleiding van het besluit van 21 maart 2013, en per wanneer hij daadwerkelijk weer beschikte over een nieuw rijbewijs. Uit het besluit van 21 maart 2013 volgt dat het rijbewijs met ingang van 28 maart 2013 ongeldig was. De schadeperiode is dus aangevangen op 28 maart 2013. Bij uitspraak van 11 maart 2015 heeft de Afdeling het besluit van 21 maart 2013 geschorst. Dit betekent dat het [naam] per 11 maart 2015 was toegestaan om zijn vrachtauto te besturen. De schadeperiode is dus geëindigd op 11 maart 2015. In het verweerschrift (onder 4.3 en 4.4) heeft verweerder echter het standpunt ingenomen dat de schadeperiode is geëindigd op
25 maart 2015. Nu dit standpunt strekt tot voordeel van [naam] , zal de rechtbank er in het navolgende van uit gaan dat het rijbewijs van [naam] in de periode van 28 maart 2013 tot
25 maart 2015 niet geldig was.
4.4
Gelet hierop komen de volgende transportkosten ( [bedrijf] -facturen) en gederfde inkomsten (misgelopen opdrachten [bedrijf] en [bedrijf] ) sowieso niet voor vergoeding door het CBR in aanmerking:
Transportkosten:
- 5 maart 2013 € 756,25
- 25 maart 2013 € 665,50
- 30 april 2015 € 1.270,50
- 1 juni 2015
€ 937,75
€ 937,75
€ 3.630,00 (inclusief btw)
Gederfde inkomsten
- [bedrijf] 29 januari 2013 € 600,00
- [bedrijf] 28 februari 2013 € 600,00
- [bedrijf] 13 maart 2013 € 500,00
- [bedrijf] 14 maart 2013 € 500,00
- [bedrijf] 19 maart 2013
€ 600,00
€ 600,00
€ 2.800,00 (exclusief btw)
Uitgaande van de oorspronkelijke vordering (zie onder 3.1), resteert wat betreft de transportkosten dus een bedrag van € 35.483,25 (inclusief btw) en wat betreft de gederfde inkomsten een bedrag van in totaal € 7.600,00 (exclusief btw) ( [bedrijf] € 4.000,00; [bedrijf]
€ 3.600,00). In het navolgende zal de rechtbank beoordelen of en zo ja, in hoeverre deze bedragen voor vergoeding in aanmerking komen, ten laste van het CBR.
Schade
4.5
Het CBR heeft betoogd dat de transportkosten en de gederfde inkomsten niet als schade voor vergoeding in aanmerking komen. Uit de door [naam] overgelegde winst- en verliesrekeningen van [bedrijf] blijkt immers dat [bedrijf] , ondanks de ongeldigverklaring van het rijbewijs van [naam] , in jaren 2013 en 2014 hogere bedrijfsresultaten heeft behaald dan in 2012, het jaar waarin [naam] nog wel over een geldig rijbewijs beschikte.
Dit toont aan dat [naam] in staat was andere bedrijfsactiviteiten te verrichten waarvoor hij geen rijbewijs zonder code 103 (alcoholslot) nodig had. [naam] was voor zijn werk dus niet afhankelijk van een rijbewijs zonder code 103. [naam] had dus gewoon kunnen deelnemen aan het ASP. Dit betekent dat de door [naam] gestelde schade niet voortvloeit uit het besluit van 21 maart 2013, maar uit zijn keuze om niet aan het ASP deel te nemen. In die zin ontbreekt het causale verband tussen het besluit van 21 maart 2013 en de gestelde schade. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
4.6
Het betoog van het CBR dat geen sprake is van schade, faalt. Volgens vaste rechtspraak moet de schadevergoeding de benadeelde in beginsel zoveel mogelijk in de toestand brengen waarin hij zou hebben verkeerd als de schadeveroorzakende gebeurtenis zou zijn uitgebleven. Dit brengt mee dat de omvang van de schade wordt bepaald door een vergelijking van de toestand zoals die in werkelijkheid is met de toestand zoals die (vermoedelijk) zou zijn geweest als het schadeveroorzakende feit niet zou hebben plaatsgevonden (Hoge Raad 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX9830 en in gelijke zin Afdeling 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593). Die vergelijking wijst in dit geval uit dat [naam] zelf zijn vrachtauto had kunnen besturen en hiervoor geen externe chauffeur had hoeven inhuren, als zijn rijbewijs niet ongeldig was verklaard. Daarnaast had hij de opdrachten van [bedrijf] en [bedrijf] kunnen aanvaarden c.q. uitvoeren en hiermee inkomsten kunnen genereren. Vanwege de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs heeft [naam] wel transportkosten moeten maken en is hij inkomsten misgelopen. In die zin heeft [naam] schade geleden en bestaat een causaal verband tussen de ongeldigverklaring van het rijbewijs en de schade. Dat [naam] , ondanks de door hem geleden schade, in 2013 en 2014 (en overigens ook in 2015, het jaar waarin de ongeldigverklaring van het rijbewijs per 25 maart 2015 van de baan was), ten opzichte van 2012, het jaar waarin het rijbewijs geldig was, er in is geslaagd hogere bedrijfsresultaten te behalen, laat onverlet dat [naam] vanwege de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs transportkosten heeft moeten maken en inkomsten is misgelopen.
Causaliteit
4.7
Het CBR heeft betoogd dat het causale verband tussen het besluit van
21 maart 2013 en de schade ook om een andere reden ontbreekt. In de uitspraak van
4 maart 2015 heeft de Afdeling geoordeeld dat het opleggen van het ASP tot onevenredige gevolgen kan leiden voor een bepaalde groep bestuurders, namelijk bestuurders die voor hun baan afhankelijk zijn van een rijbewijs zonder de beperking van een alcoholslot. De Afdeling heeft daarbij met name het oog gehad op beroepschauffeurs. [naam] behoort niet tot deze groep van bestuurders voor wie het opleggen van een ASP onevenredige gevolgen kan hebben. Het CBR had dus alsnog een rechtmatige ASP kunnen opleggen aan [naam] en aannemelijk is dat het CBR hiertoe ook daadwerkelijk had besloten. Dat dit niet is gebeurd, maar is besloten tot herroeping van het ASP en de ongeldigverklaring van het rijbewijs, heeft alleen te maken met het feit dat artikel 17 en 18 van de Regeling per 10 april 2015 zijn vervallen. Als echter een rechtmatige ASP zou zijn opgelegd, dan zouden de gevolgen hiervan voor [naam] dezelfde zijn geweest als in de huidige situatie. Daarom ontbreekt het causale verband, aldus het CBR. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
4.8
Voor de beoordeling of sprake is van een causaal verband is van belang of het bestuursorgaan een rechtmatig besluit had kunnen nemen en zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Is hiervan sprake, dan is geen sprake van causaliteit.
Dat een bestuursorgaan een rechtmatig besluit had kunnen nemen en zou hebben genomen, zal in beginsel kunnen worden aangenomen als het bestuursorgaan na vernietiging opnieuw beslist en een vergelijkbaar besluit neemt en dat besluit onherroepelijk wordt, maar kan ook worden afgeleid uit andere omstandigheden (ECLI:NL:RVS:2016:3462).
4.9.1
Vast staat dat het CBR na de Afdelingsuitspraak van 11 maart 2015 het besluit van 21 maart 2013 heeft herroepen. De vraag is dus of uit andere omstandigheden kan worden afgeleid dat het CBR een rechtmatig besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs en oplegging van een ASP had kunnen nemen en zou hebben genomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het CBR dit niet aannemelijk gemaakt. Uit de stellingen van het CBR leidt de rechtbank af dat het CBR van mening is dat het, ondanks de Afdelingsuitspraak van 4 maart 2015, toch (alsnog) een rechtmatig besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs en oplegging van een ASP had kunnen nemen, omdat de Afdelingsuitspraak van 4 maart 2015 ziet op een groep bestuurders waartoe [naam] niet behoort. Volgens het CBR is [naam] geen beroepschauffeur, althans niet een persoon die voor het voorzien in zijn levensonderhoud in hoge mate afhankelijk is van het bezit van een geldig rijbewijs zonder alcoholslot. De rechtbank volgt het CBR niet op dit punt. Het feit dat [bedrijf] in de jaren 2013 tot 2015 in vergelijking met 2012 hogere bedrijfsresultaten heeft behaald, ondanks de ongeldigverklaring van het rijbewijs van [naam] , doet er immers niet aan af dat [naam] feitelijk gezien voor zijn werkzaamheden in hoge mate afhankelijk is van een rijbewijs zonder beperkingen. Maar als al aangenomen moet worden dat [naam] geen bestuurder is die voor zijn levensonderhoud in hoge mate afhankelijk is van een geldig rijbewijs zonder beperkingen, blijkt uit de feiten genoegzaam dat [naam] voor de invulling van zijn werkzaamheden in verschillende auto’s dan wel een bedrijfsauto moet rijden. Die categorie van bestuurders heeft de Afdeling ook benoemd in de uitspraak van 4 maart 2015. De stelling van het CBR dat deze uitspraak ruimte bood om ten aanzien van [naam] alsnog een rechtmatig besluit te kunnen nemen, faalt dan ook.
4.9.2
Als echter wordt aangenomen dat het CBR wel een rechtmatig besluit had kunnen nemen, is aan de orde de vraag of het CBR ook daadwerkelijk een rechtmatig besluit had genomen. Bij deze beoordeling is van belang dat het CBR tot 10 april 2015 een ASP had kunnen opleggen. Per die datum is immers de grondslag van de ASP (artikel 17 van de Regeling) komen te vervallen. Naar het oordeel van de rechtbank is door het CBR niet aannemelijk gemaakt dat het in de periode na de Afdelingsuitspraak van 11 maart 2015 tot 10 april 2015 een rechtmatig ASP-besluit had genomen. De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat er een causaal verband bestaat tussen het besluit van 21 maart 2013 en de schade (transportkosten en gederfde inkomsten).
Schadebeperkingsplicht
4.1
Het CBR heeft ook een beroep gedaan op eigen schuld (artikel 6:101 BW) van [naam] . Op grond van artikel 6:101 lid 1 BW wordt de vergoedingsplicht van de aansprakelijke partij verminderd wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde partij kan worden toegerekend, door de schade over beide partijen te verdelen in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen. Een andere verdeling van de schade kan plaatsvinden als de billijkheid dit wegens de ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval eist. Het CBR is van mening dat [naam] zijn schadebeperkingsplicht heeft geschonden. Volgens het CBR heeft [naam] niet alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen genomen om de schade zo veel mogelijk te beperken. Dit betekent dat de schade, voor zover die is ontstaan of opgelopen door het achterwege laten van schadebeperkende maatregelen door [naam] , voor diens rekening en risico moet blijven. Het CBR heeft op dit punt een aantal verwijten gemaakt aan het adres van [naam] . De rechtbank zal deze verwijten hierna bespreken. De rechtbank stelt daarbij voorop dat de stelplicht en bewijslast van eigen schuld in beginsel rust op de partij die zich op eigen schuld beroept, in dit geval dus het CBR (HR 11 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM1733).
Inschakelen eigen medewerkers voor besturen vrachtauto [naam]
4.11
Door [naam] zijn schriftelijke verklaringen van zijn (ex-)medewerkers [naam] en [naam] in het geding gebracht. Zij hebben verklaard dat zij niet beschikten over een rijbewijs voor het besturen van de vrachtauto van [naam] . Door het CBR is dit niet gemotiveerd weersproken. Het CBR is echter van mening dat [naam] nog drie andere medewerkers had. Zoals uit de feiten blijkt, heeft [naam] het CBR bij brief van 30 maart 2015 laten weten
“Er zijn door het toedoen van het CBR een 5 tal personeelsleden op straat komen te staan”. In die brief is verder vermeld
“zodat het personeel weer aan de slag kan”. Hieruit kan worden afgeleid dat [naam] op enig moment, naast [naam] en
“Er zijn door het toedoen van het CBR een 5 tal personeelsleden op straat komen te staan”. In die brief is verder vermeld
“zodat het personeel weer aan de slag kan”. Hieruit kan worden afgeleid dat [naam] op enig moment, naast [naam] en
[naam] , in ieder geval nog drie medewerkers had, waarbij in het midden kan blijven op welke basis (uitzendkracht, zzp-er, arbeidsovereenkomst) zij werkten voor [naam] . De brief van 30 maart 2015 maakt echter niet duidelijk of en zo ja, wanneer [naam] van deze drie medewerkers afscheid heeft genomen en wie van deze drie medewerkers voor hem werkte in de relevante schadeperiode (28 maart 2013 – 25 maart 2015). Wat hier ook van zij, door het CBR is niet onderbouwd dat een of meer van die drie medewerkers gerechtigd was om de vrachtauto van [naam] te besturen, in plaats van [naam] . Evenmin is door het CBR onderbouwd dat een of meer van die drie medewerkers een rijbewijs C had kunnen halen om zodoende de vrachtauto van [naam] te besturen, in plaats van [naam] .
Niet doorberekenen transportkosten aan opdrachtgevers
4.12
[naam] heeft erkend dat hij de door hem aan [bedrijf] voldane factuurbedragen niet heeft doorberekend aan zijn klanten. Het CBR is van mening dat hij hiermee de schadebeperkingsplicht heeft geschonden. De rechtbank volgt het CBR niet op dit punt. In beginsel kan van een ondernemer zoals [naam] worden aangenomen dat hij kosten die hij maakt voor de uitvoering van opdrachten doorberekend aan zijn opdrachtgevers. [naam] heeft echter uiteengezet dat de ‘racewereld’ een “super competitieve business” is, waarin het doorberekenen van kosten niet voorkomt en dat hij klanten verliest als hij dit wel doet. Door het CBR is dit niet gemotiveerd weersproken. Dat [naam] de transportkosten niet heeft doorberekend kan dus niet worden gekwalificeerd als een schending van de schadebeperkingsplicht.
Vervangende inkomsten
4.13
Het CBR verwijt [naam] dat hij niet inzichtelijk heeft gemaakt dat en op welke wijze hij vervangende inkomsten heeft gegenereerd. Dit verwijt treft geen doel. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, heeft [naam] voldoende inzichtelijk gemaakt waaruit zijn schade bestaat, namelijk de transportkosten en de gederfde inkomsten. Van [naam] mag, gelet op artikel 6:101 BW, verwacht worden dat hij maatregelen treft die redelijkerwijs van hem verwacht mogen worden om die schade te beperken en dat hij hierover inzicht verschaft aan het CBR. [naam] hoeft het CBR geen inzicht te verschaffen over inkomsten die als zodanig niets van doen hebben met de schade.
De verwijzing van het CBR naar de Afdelingsuitspraak van 9 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM7113) gaat niet op. In die zaak was aan de orde dat het CBR überhaupt niet kon vaststellen of betrokkene (een taxichauffeur) schade (inkomensschade) had geleden, omdat deze persoon in het geheel geen gegevens en bescheiden had overgelegd ter onderbouwing van zijn schadeclaim. Die situatie doet zich in deze zaak niet voor.
Voorlopige voorziening
4.14
Het CBR verwijt [naam] tenslotte dat hij in de bestuursrechtelijke procedure over het besluit van 21 maart 2013 niet heeft verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het CBR op dit punt terecht een verwijt aan [naam] . Zoals uit de feiten blijkt, heeft het CBR naar aanleiding van de Afdelingsuitspraken van
23 oktober 2013 besloten om per 1 augustus 2013 voorlopig geen ASP meer op te leggen aan (beroepsmatige) vrachtautochauffeurs die voor hun inkomen afhankelijk waren van hun rijbewijs C. Gelet op die beslissing van het CBR, bezien tegen de achtergrond van de eigen stelling van [naam] dat hij voor zijn werk afhankelijk is van een rijbewijs C, wat hij ter zitting heeft herhaald, wekt het bevreemding dat [naam] zich, hangende het beroep bij de rechtbank
Oost-Brabant, niet (alsnog) tevens tot de voorzieningenrechter heeft gewend met het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de ongeldigheid van zijn rijbewijs wordt geschorst. In de wijziging van de Regeling per 24 april 2014, naar aanleiding van Afdelingsuitspraken van 23 oktober 2013, heeft [naam] ook geen aanleiding gezien om (alsnog) een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in te dienen bij de voorzitter van de Afdeling. Ook de uitspraak van 18 september 2014 van de voorzitter van de Afdeling heeft [naam] er niet toe gebracht om (alsnog) te verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs wordt geschorst. Het is uiteindelijk de Afdeling geweest die ambtshalve, zonder een daartoe strekkend verzoek van [naam] , de ongeldigverklaring van diens rijbewijs heeft geschorst. Er zijn dus drie momenten aan te wijzen waarop er voor [naam] een reële kans bestond de ongeldigheid van zijn rijbewijs succesvol aan te vechten. Nu [naam] heeft nagelaten in dit opzicht actie te ondernemen, heeft hij de schadebeperkingsplicht geschonden.
4.15
Het CBR heeft weliswaar uiteengezet op welke momenten [naam] zich tot de voorzieningenrechter (van de rechtbank Oost-Brabant of de voorzitter van de Afdeling) had kunnen wenden, maar het CBR heeft niet een datum gemarkeerd per wanneer hij een verzoek om een voorlopige voorziening had kunnen en derhalve moeten indienen, ter beperking van de schade. De rechtbank zal daarom die datum markeren.
4.16
De rechtbank zal het [naam] niet aanrekenen dat hij naar aanleiding van de beslissing van het CBR om per 1 augustus 2013 aan beroepschauffeurs geen ASP meer op te leggen niet (alsnog) de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant heeft verzocht een voorlopige voorziening te treffen, hangende het beroep. De rechtbank Oost-Brabant heeft dit beroep immers ongegrond verklaard en in de beslissing van 1 augustus 2013 kennelijk geen aanleiding gezien om, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), (ambtshalve) een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank rekent het [naam] echter wel aan dat hij naar aanleiding van de wijziging van de Regeling, die er op neer kwam dat per 24 april 2014 aan houders van een rijbewijs C die hebben aangetoond dat zij voor hun inkomen afhankelijk zijn van dat rijbewijs niet een ASP wordt opgelegd, niet (alsnog) heeft verzocht om ten aanzien van zijn rijbewijs een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de ongeldigheid van het rijbewijs wordt geschorst.
Een dergelijk verzoek had naar het oordeel van de rechtbank een grote kans van slagen gehad. Uit de uitspraak van 18 september 2014 van de voorzitter van de Afdeling blijkt immers dat bij de beslissing om de ongeldigheid van het rijbewijs van de in die zaak betrokken bestuurder te schorsen de wijziging van de Regeling nadrukkelijk is betrokken.
4.17
Het verzoek om een voorlopige voorziening, dat heeft geleid tot de uitspraak van
18 september 2014 van de voorzitter van de Afdeling, is ingediend op 7 juli 2014 en op 4 september 2014 ter zitting behandeld. Vervolgens is twee weken later, op 18 september 2014, uitspraak gedaan. Tussen de indiening van het verzoek om een voorlopige voorziening en de uitspraak hierop zat dus een periode van 73 dagen. Deze doorlooptijd is in lijn met de doorlooptijd van gemiddeld twee maanden van een voorlopige voorziening bij de voorzitter. De rechtbank verwijst naar de website van de Afdeling (www.raadvanstate.nl, onder “Onze werkwijze” en vervolgens “Zitting en uitspraak in voorlopige voorziening”). Ervan uitgaande dat [naam] zich op 25 april 2014, daags na de wijziging van de Regeling, tot de voorzitter had gewend, dan was de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs op of omstreeks 7 juli 2014 (hoogstwaarschijnlijk) geschorst en had [naam] zelf per die datum zijn vrachtauto mogen besturen. Gelet hierop dienen de volgende transportkosten ( [bedrijf] -facturen) voor rekening en risico van [naam] te blijven:
Transportkosten:
- 1 augustus 2014 € 3.388,00
- 1 september 2014 € 1.845,25
- 30 september 2014 € 2.299,00
- 10 november 2014
€ 3.025,00
€ 3.025,00
€ 10.557,25 (inclusief btw)
Wat betreft de transportkosten resteert dus een bedrag van € 24.926 (inclusief btw). De schending van de schadebeperkingsplicht heeft geen gevolgen voor de hoogte van de gederfde inkomsten. Dat blijft een bedrag van in totaal € 7.600,– (exclusief btw). Naar het oordeel van de rechtbank dient het CBR deze bedragen alsnog te voldoen aan [naam] .
4.18
Als een zelfde gebeurtenis voor de benadeelde naast schade ook voordeel heeft opgeleverd, dan moet, voor zover dit redelijk is, dit voordeel bij de vaststelling van de te vergoeden schade in rekening worden gebracht (artikel 6:100 BW). Omdat het CBR geen beroep heeft gedaan op voordeelstoerekening en partijen in de gedingstukken en ook niet ter zitting enig debat hebben gevoerd over voordelen die [naam] mogelijk heeft genoten vanwege het besluit van 21 maart 2013, zal de rechtbank hier verder niet op ingaan.
Ten aanzien van het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten
4.19
[naam] is van mening dat het CBR zijn bezwaarschrift tegen het primaire besluit ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Het CBR had het bezwaarschrift gegrond moeten verklaren, het primaire besluit moeten herroepen en, gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, aan hem de kosten van de bezwaarprocedure moeten vergoeden. Daartoe heeft [naam] aangevoerd dat het CBR bij het primaire besluit niet de kosten van legalisatie van zijn handtekening ten behoeve van zijn nieuwe rijbewijs (€ 12,60) en de declaratie met nummer 1400282 (€ 143,00) heeft vergoed, terwijl het CBR van deze kostenposten ten tijde van het primaire besluit wel op de hoogte was. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
4.2
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden in bezwaar gemaakte kosten door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Naar het oordeel van de rechtbank doet die situatie zich hier niet voor. Op zich is juist dat de accountant van [naam] in zijn brief van 8 december 2015 (zie 2.16), dus vóór het primaire besluit, melding heeft gemaakt van de legalisatiekosten (€ 12,60) en de declaratie met nummer 1400282
(€ 143,- ). Het is het CBR echter pas in de bezwaarfase duidelijk geworden, door een toelichting van de gemachtigde van [naam] , dat de legalisatiekosten te maken hadden met de aanvraag van [naam] voor een nieuw rijbewijs. Daarnaast heeft [naam] pas in de bezwaarfase de declaratie van 26 januari 2014 met nummer 1400282 overgelegd. Dat aanvankelijk, bij het primaire besluit, een lager bedrag is toegekend is dus niet te wijten aan onrechtmatigheid aan de zijde van het CBR. Voor herroeping van het primaire besluit bestond dus geen aanleiding. Dit betekent dat het CBR het verzoek om vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten terecht heeft afgewezen.
Conclusie
4.21
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen, voor zover daarbij een lager bedrag aan schadevergoeding is toegekend.
4.22
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het CBR aan [naam] het door hem betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt het CBR in de door [naam] gemaakte proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 501,00)
Beslissing
De rechtbank:
5.1
verklaart het beroep gegrond;
5.2
vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de schadevergoeding is bepaald op € 649,26;
5.3
herroept het primaire besluit;
5.4
veroordeelt het CBR tot betaling aan [naam] van in totaal € 32.526,00, te vermeerderen met de wettelijke rente ex artikel 6:119 BW vanaf 15 juni 2015 tot aan de dag van de algehele voldoening;
5.5
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd;
5.6
draagt het CBR op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan [naam] te vergoeden;
5.7
veroordeelt het CBR in de proceskosten van [naam] tot een bedrag van € 1.002,00;
5.8
wijst af het meer of anders door [naam] gevorderde.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. M.L.W.M. Viering en mr. M.H. Dworakowski – Kelders, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.