Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/914
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 april 2018 in de zaak tussen
[bedrijf]te [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. J. van Groningen en ing. R.J.M.B. Derks),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, verweerder,
(gemachtigden: mr. B.T.J. Opsteen, mr. C.M.C. Crosse-De Ridder en ing. T. van Biljouw).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een drietal lasten onder dwangsom opgelegd van:
1. per ton mest die de vergunde hoeveelheid op jaarbasis als bedoeld in artikel 11.1.1 van de voorschriften van de aan eiseres verleende milieuvergunning overschrijdt met een maximum van € 1.500.000,-;
2. € 3.000,- per week dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, doordat de dikke mestfractie afkomstig van de zeefbandpers wordt gehygiëniseerd, met een maximum van € 30.000,-;
3. € 2.500,- per week dat sprake is van overtreding van artikel 10.1.2 van de vergunningvoorschriften, doordat de mestsilo’s niet zijn afgedekt overeenkomstig bouwtechnische richtlijnen, met een maximum van € 25.000,-.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Zij heeft tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. In de uitspraak van 27 juli 2016 (ECLI:NL:RBOBR:2016:4031) heeft de voorzieningenrechter de 1e last in het bestreden besluit geschorst tot en met zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar en bepaald dat deze voorziening vervalt zodra eiseres in 2016 meer dan 75.000 ton mest heeft ingenomen. Voor het overige heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
Bij besluit van 31 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, het primaire besluit onder verbetering van de motivering ten aanzien van de begunstigingstermijn gehandhaafd en het verzoek om proceskosten afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 14 juli 2017 heeft de rechtbank aan verweerder medegedeeld dat op
13 december 2016 een zitting heeft plaatsgevonden over het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap De Dommel (het waterschap) van 10 mei 2016 waarbij aan eiseres een watervergunning is verleend voor het brengen van stoffen in een oppervlakte-lichaam (SHE 16/1925). De rechtbank heeft vervolgens de Stichting advisering bestuurs-rechtspraak (StAB) ingeschakeld. Op 7 november 2017 heeft de StAB advies aan de rechtbank uitgebracht. Partijen hebben gereageerd op het advies van de StAB.
De zaak is behandeld op de zitting van 16 januari 2018, gelijktijdig met de zaak SHE 17/1825. Eiseres is verschenen bij [naam] en [naam] en bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De rechtbank heeft ing. C.P.J. Weemaes en ir. J.N. Schinkel van de StAB als deskundigen gehoord.
Overwegingen
Feiten
1.1
Eiseres exploiteert een loonwerkers- en transportbedrijf aan de [adres] te [vestigingsplaats] . Op 1 maart 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergeijk een vergunning op grond van de Wet milieubeheer aan eiseres verleend. Met de vergunning is onder andere een mestverwerkingsinstallatie vergund. Over deze installatie is in voorschrift 11.1.1 van de vergunning bepaald dat het ingangsmateriaal van de mestscheider maximaal 25.000 ton drijfmest per jaar mag bedragen.
1.2
Op 3 november 2015 heeft vergunninghoudster bij het waterschap een aanvraag ingediend voor het verlenen van een vergunning als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Waterwet voor het verrichten van handelingen in een watersysteem. Deze aanvraag houdt verband met een uitbreiding van de mestverwerkingscapaciteit naar 200.000 m³ drijfmest per jaar. Op 10 mei 2016 heeft het waterschap een watervergunning verleend voor het lozen van water afkomstig uit de mestbewerkingsinstallatie vanuit de inrichting in de Keunensloop tot ongeveer 180.000 m3/jaar. In de aanvraag is een procesbeschrijving opgenomen en is aangegeven dat de aanvraag verband houdt met een uitbreiding van de capaciteit van de mestbewerkingsinstallatie tot 200.000 m3 drijfmest per jaar.
1.3
Tijdens een controle op 14 maart 2016 heeft verweerder geconstateerd dat in het jaar 2015 een hoeveelheid van 86.050 ton mest is verwerkt. Op 17 juni 2016 is vastgesteld dat op dat moment over het jaar 2016 al een hoeveelheid van 55.771 ton mest was ingenomen. Verder is geconstateerd dat de dikke mestfractie werd gehygiëniseerd met ongebluste kalk.
Bevoegdheid verweerder, kwalificatie installatie
2.1
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. Hiertoe voert zij (kort samengevat) aan dat er geen sprake is van een afvalverwerkingsinstallatie in de zin van categorie 28 van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), maar van een inrichting van categorie 7. De inrichting beschikt volgens eiseres niet over een IPPC-installatie. De handhaving ziet verder op het terugbrengen van de hoeveelheid mest naar 25.000 ton (voorschrift 11.1.1) die is vergund in de vergunning van 1 maart 2010. Gelet hierop was B&W van de gemeente Bergeijk in dit geval bevoegd tot handhaving.
2.2
Verweerder is van mening dat de inrichting van eiseres wel binnen categorie 28 van bijlage I van het Bor valt, namelijk binnen artikel 28.4 van bijlage I bij het Bor, en dat sprake is van een IPPC-installatie als bedoeld in artikel 5.3 van bijlage I van de Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU, verder: RIE).
2.3
Om de bevoegdheid te bepalen moet een aantal vragen worden beantwoord.
Is mest een afvalstof in de zin van het Bor en in de zin van de RIE?
Welke categorie in het Bor is van toepassing ?
Is de mestbewerkingsinstallatie een IPPC-installatie?
Deze vragen zal de rechtbank hieronder beantwoorden.
2.4
Eiseres heeft in de reactie op het StAB-advies gesteld dat mest van derden geen afvalstof is maar een dierlijk bijproduct. Daardoor is het volgens eiseres geen afvalstof in de zin van artikel 3 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (2008/98/EG) (Kaderrichtlijn), omdat de Kaderrichtlijn niet van toepassing is op uitwerpselen (ingevolge artikel 2, eerste lid, onder f, van de Kaderrichtlijn) en dierlijke bijproducten (ingevolge artikel 2, eerste lid onder b) van de Kaderrichtlijn. Ook wordt mest ingevolge de Verordening EG/1774/2002 als dierlijk bijproduct gezien.
2.5
De rechtbank is van oordeel dat mest afkomstig van veehouderijen van derden wel een afvalstof is, omdat deze derden zich van de mest moeten ontdoen. De rechtbank sluit aan bij het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hierover in de uitspraak van 16 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3057). De rechtbank legt het begrip afvalstoffen in de Richtlijn 2011/92/EU hetzelfde uit als in de Kaderrichtlijn en de RIE. Mest van dieren van veehouderijen van derden is niet rechtstreeks afkomstig van deze bedrijven, maar wordt opgehaald en getransporteerd naar de inrichting van eiseres. Mest in die hoedanigheid is geen uitwerpsel in de zin van artikel 2, eerste lid onder f, van de Kaderrichtlijn. De omstandigheid dat mest mogelijk als dierlijk bijproduct moet worden gezien als bedoeld in de Verordening EG/1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten) waardoor mest zou zijn uitgesloten van de Kaderrichtlijn, wil niet zeggen dat mest van derden niet tevens als afvalstof kan worden beschouwd.
2.6
De rechtbank is voorts van oordeel dat niet alleen sprake is van een inrichting als bedoeld in categorie 7 van bijlage I van het Bor, maar tevens van een inrichting als bedoeld in categorie 28.4, onder a, sub 6, van bijlage I van het Bor vanwege de opslagcapaciteit van meer dan 1000 m3. Als gevolg hiervan is verweerder bevoegd gezag, mits sprake is van een IPPC-installatie.
2.7
De StAB heeft op verzoek van de rechtbank beschreven hoe de mestbewerkingsinstallatie bij eiseres werkt. De mest gaat vanuit de mestopslag naar de flotatie unit. Voor de flotatie unit wordt flocculant (polymeer) gedoseerd aan de mest. In de flotatie unit wordt onder druk lucht ingebracht. De lucht vormt kleine belletjes die zich aan de zwevende bestanddelen hechten en op deze manier worden meegevoerd naar het vloeistofoppervlak. Daar vormen zij een sliblaag. Deze sliblaag wordt vervolgens afgeschraapt en naar de zeefbandpers gevoerd waar de mest wordt ontwaterd en gescheiden in een dunne en dikke fractie. De dunne fractie uit de zeefbandpers wordt tijdelijk opgeslagen in één van de rustbuffers, waarna het verder wordt verwerkt in de omgekeerde osmose, waarbij water en concentraat ontstaan
.De StAB heeft ook de verschillen in behandeling van de dikke fractie door de jaren heen in kaart gebracht. In de milieuvergunning uit 2010 is geen behandeling van de dikke fractie vergund. Tot en met 17 juni 2016 werd de dikke fractie gehygiëniseerd met ongebluste kalk. Na 17 juni 2016 is de dikke fractie afgevoerd. Het proces in de aanvraag van de watervergunning ziet op een verdere droging van de dikke fractie in een PAD-droger tot biomassa. Deze wordt door pyrolyse verder verwerkt tot gas, olie en biochar. In geen van de gevallen vindt een biologische behandeling plaats. Deze beschrijving is door partijen niet betwist.
.De StAB heeft ook de verschillen in behandeling van de dikke fractie door de jaren heen in kaart gebracht. In de milieuvergunning uit 2010 is geen behandeling van de dikke fractie vergund. Tot en met 17 juni 2016 werd de dikke fractie gehygiëniseerd met ongebluste kalk. Na 17 juni 2016 is de dikke fractie afgevoerd. Het proces in de aanvraag van de watervergunning ziet op een verdere droging van de dikke fractie in een PAD-droger tot biomassa. Deze wordt door pyrolyse verder verwerkt tot gas, olie en biochar. In geen van de gevallen vindt een biologische behandeling plaats. Deze beschrijving is door partijen niet betwist.
2.8
De IPPC-richtlijn maakt niet duidelijk wat onder een fysisch-chemische behandeling wordt verstaan. In bijlage I van de Kaderrichtlijn staat slechts: ‘Fysisch-chemische behandeling op een niet elders in deze bijlage aangegeven wijze, waardoor verbindingen of mengsels ontstaan die worden verwijderd op een van de onder D 1 tot en met D 12 vermelde methoden (bv. verdampen, drogen, calcineren, enz.)’. De rechtbank stelt voorop dat een fysisch-chemische behandeling iets anders is dan alleen een fysische behandeling of alleen een chemische behandeling. In tegenstelling tot eiseres ziet de rechtbank het toevoegen van flocculant als een fysisch-chemische behandeling, omdat een fysische interactie (ofwel verbinding) tussen de chemische eigenschappen van het flocculant en de chemische eigenschappen van de mest plaatsvindt. Hierdoor wordt mestscheiding in de flotatiebak eenvoudiger . Dat de polymeren ook van nature reeds in de mest aanwezig zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Juist de toevoeging van polymeren maakt dat sprake is van een behandeling. Het is geen uitwisseling van moleculen, maar dat is niet vereist voor een fysisch-chemische behandeling.
2.9
De rechtbank beschouwt ook het beschreven hygiënisatieproces als een fysisch-chemische behandeling. Eiseres heeft dit niet bestreden. De verwijzing van eiseres naar uitspraken van deze rechtbank van 29 augustus 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:4563) en van de Afdeling van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2816) leiden niet tot een ander oordeel. In beide uitspraken werd een antwoord gegeven op de vraag of de betreffende installaties waren aan te merken als installaties voor de chemische behandeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer), een installatie die hier niet aan de orde is. Uit de door eiseres genoemde uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 november 2017 (ECLI:NL:RBZWB:2017:7839) valt op te maken dat het be- of verwerkingsproces in de daar aan de orde zijnde installatie verschilt van de installatie van eiseres (die expliciet in die uitspraak is genoemd).
2.1
Er is geen sprake van een biologische behandeling. Daarmee kan er geen sprake zijn van een IPPC-installatie als bedoeld in categorie 5.3 onder b van bijlage I van de RIE. Of het lozen van het water dat vrijkomt bij de mestbewerking op de Keunensloop als nuttige toepassing kan worden gezien, kan reeds daarom buiten beschouwing blijven.
2.11
In het StAB-advies is gesteld dat op het moment van het primaire besluit de installatie hoeveelheden heeft verwerkt van meer dan 50 ton per dag. Deze berekening is door partijen niet bestreden.
2.12
De rechtbank concludeert dat er een fysisch-chemische behandeling plaatsvindt waardoor sprake was van een installatie als bedoeld in categorie 5.3 onder a van bijlage I van de RIE. Omdat ook sprake was van een installatie als bedoeld in categorie 28.4 van bijlage I van het Bor was verweerder ingevolge artikel 3.3, eerste lid, onder b, van het Bor bevoegd om het primaire besluit te nemen. Verweerder blijft het bevoegd gezag op basis van artikel 5.2, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Bespreking overige beroepsgronden
3.1
Tussen partijen is niet in geschil dat werd gehandeld in afwijking van de milieuvergunning uit 2010 en in strijd met voorschriften 10.1.2 en 11.1.1 van deze vergunning op het moment dat het primaire besluit werd genomen.
3.2
Handhaving van wettelijke bepalingen of vergunningsvoorschriften is in het algemene belang. De bepalingen en voorschriften zijn namelijk ook in het algemene belang gesteld. Dat betekent dat verweerder in beginsel moet optreden tegen een overtreding. Alleen als er concreet zicht is op legalisering van de overtreding mag verweerder hiervan afzien. Of als het optreden zo onevenredig is in verhouding tot het algemene belang, dat van optreden in dit specifieke geval zou moeten worden afgezien.
4.1
Volgens eiseres is sprake van een concreet zicht op legalisatie. In eerste instantie heeft eiseres geprobeerd de gemeente Bergeijk zo ver te krijgen dat het geldende bestemmingsplan mestverwerking tot een capaciteit van 200.000 ton toe zou laten. Hierover was al een principebesluit genomen. Verweerder heeft vervolgens aan de gemeente Bergeijk gemeld dat hij er niet mee kon instemmen. Het concept bestemmingsplan is vervolgens niet in procedure gebracht en eiseres heeft geen aanvraag ingediend voor een dekkende omgevingsvergunning. Eiseres heeft verder gewezen op een aanvraag voor uitbreiding van de capaciteit van de inrichting tot 125.000 ton binnen de bestaande bebouwing van de inrichting die in december 2017 is ingediend bij verweerder.
4.2
Volgens verweerder heeft ook de gemeente Bergeijk bevestigd dat geen sprake is van een concreet initiatief. Bij brief van 5 april 2016 heeft verweerder als reactie op het voorontwerp-bestemmingsplan “ [adres] ” aangegeven dat dit concept in strijd is met de Verordening ruimte 2014.
4.3
Voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie is ten minste noodzakelijk dat eiseres een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, die betrekking heeft op de illegale situatie zoals die feitelijk bestond. Deze aanvraag is niet ingediend ten tijde van het bestreden besluit. De nieuwe aanvraag is ingediend na het bestreden besluit en kan geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit zelf.
5.1
Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat handhavend optreden onevenredig is. Er is sprake van een groot mestverwerkingsprobleem dat opgelost moet worden. Verweerder weigert dit probleem te onderkennen. Door aan te geven dat het mestbeleid in deze procedure niet aan de orde kan komen, miskent verweerder zijn plicht tot het zorgvuldig voorbereiden van zijn besluit en het vervolgens maken van een deugdelijke belangenafweging. Er is een fors tekort in verwerkingscapaciteit. Weliswaar heeft verweerder op 23 november 2015 bekend gemaakt dat voldoende mestverwerkingscapaciteit in de provincie is vergund, maar niet van alle vergunningen wordt gebruik gemaakt. Dit had verweerder moeten meewegen bij het nemen van bestreden besluit. Eiseres stelt verder dat haar inrichting kan opereren op een uiterst duurzame wijze, zonder nadelige gevolgen voor het milieu. De lozing van afvalwater heeft nimmer tot overschrijdingen geleid. Door het waterschap is inmiddels een vergunning verleend. Ook de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) is inmiddels verleend. Eiseres wijst voorts op de grote financiële consequenties die handhavend optreden onherroepelijk zal hebben (investering in de installatie is ruim € 1.600.000,-) en de grote personele gevolgen.
5.2
Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de stelling dat er onvoldoende mestverwerkingscapaciteit is. Verweerder is van mening dat de toegelaten verwerkings-capaciteit fors is overschreden en heeft daarom optreden niet onevenredig geacht.
5.3
De rechtbank is ook van oordeel dat sprake is van een zeer forse overtreding van de vergunde innamecapaciteit. Ongeacht haar mening over het mestbeleid van de provincie Noord-Brabant, eiseres kan niet op eigen houtje de capaciteit van de inrichting fors uitbreiden zonder de daarvoor verplichte procedures te volgen. Een dergelijke uitbreiding kan alleen maar worden beoordeeld in een milieuvergunningsprocedure met alle bijbehorende onderzoeken naar milieugevolgen. In een vergunning op grond van de Nbw 1998 worden niet alle milieugevolgen beoordeeld, maar uitsluitend de gevolgen voor de natuur. In een watervergunning worden ook niet alle milieugevolgen beoordeeld. Deze vergunningen kunnen eiseres niet baten. Van verweerder kan niet worden verwacht om de overtreding van eiseres door de vingers te zien en van handhaving af te zien. De financiële gevolgen heeft eiseres over zichzelf afgeroepen door een overtreding te plegen. Deze beroepsgrond faalt.
6.1
Eiseres stelt tevens dat ten onrechte geen begunstigingstermijn is gesteld en dat de dwangsom in de eerste last disproportioneel is. Vele veehouders zijn de dupe van een innamestop, zeker nu gekozen is voor een zeer korte begunstigingstermijn. De hoogte van de dwangsom staat niet in verhouding tot de ernst van de overtreding. In ieder geval rechtvaardigen de emissies een dergelijke hoge dwangsom niet.
6.2
Verweerder is van mening dat op het moment van het opleggen van de last de vergunde hoeveelheid van 25.000 ton mest ruimschoots was overschreden. Het is niet bekend wat de effecten zijn van deze overschrijding op het milieu. Dit is niet getoetst. Eiseres had het zelf in de hand om de inname van mest te stoppen. Dat het bedrijf en zijn klanten in een lastige situatie terecht zijn gekomen dient voor eigen rekening en risico te komen. Gelet hierop blijft verweerder bij het standpunt om ten aanzien van de inname van mest geen begunstigingstermijn op te nemen.
6.3
In het bestreden besluit heeft verweerder de ruimte die eiseres is geboden in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 juni 2016 gerespecteerd maar heeft hij geen aanleiding gezien om over 2017 een soortgelijke maatregel te treffen. Ook de rechtbank ziet geen aanleiding voor een dergelijke maatregel. De klanten van eiseres hebben voldoende gelegenheid gehad een andere oplossing te zoeken. De andere overtredingen zijn op tijd beëindigd. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat geen dwangsommen zijn verbeurd. De begunstigingstermijn in het bestreden besluit is voldoende geweest. Een dwangsom heeft tot doel om de aangeschrevene tot naleving van de opgelegde last te bewegen. Daarbij mag de dwangsom zo hoog zijn, als naar verwachting nodig is om die naleving daadwerkelijk te bewerkstelligen. Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom gebaseerd op de prijs van inname van mest (tussen € 20,- en € 25,- per ton) en dit bedrag, gelet op de financiële prikkel die hiervan dient uit te gaan om de overtreding te beëindigen, verhoogd. Het maximum van het totaal aan verbeurde dwangsommen is gebaseerd op de gemiddelde overschrijding in ton in de jaren 2015 en 2016. Weliswaar is de hoogte van de innameprijs door eiseres betwist, dit neemt niet weg dat verweerder de dwangsom in de eerste last op het genoemde bedrag heeft kunnen vaststellen.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.