Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 16/2218 en SHE 16/3704
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente 's-Hertogenbosch, verweerder
(gemachtigde: mr. E.A.M. van Gaal).
Procesverloop
Inzake 16/2218
Bij besluit van 20 januari 2016 (primair besluit I) heeft verweerder de beoordeling van het functioneren van eiseres vastgesteld en gekwalificeerd als “onvoldoende”. De grondslagen voor haar bezoldiging per 1 januari 2015 zijn vastgesteld op schaal 7 Bijlage IIa, periodiek 11, jaar maximum 2009.
Bij besluit van 9 juni 2016 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Inzake 16/3704
Bij besluit van 2 augustus 2016 (primair besluit II) heeft verweerder eiseres per 8 augustus 2016 ontheven uit haar functie van Financieel medewerker FD, normfunctie Medewerker bedrijfsvoering III, op de afdeling Mens en Wijk I, team Financiële dienstverlening en haar per die datum benoemd in de functie van Administratief medewerker, normfunctie Medewerker bedrijfsvoering IV, bij de sector Maatschappelijke Ontwikkeling, afdeling Mens en Wijk I, team Financiële dienstverlening. Het salaris van eiseres blijft hetzelfde.
Bij besluit van 1 december 2016 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft beide beroepen gevoegd. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door [persoon 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon 2] .
Overwegingen
Feiten
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres is sinds december 1992 werkzaam bij verweerder, laatstelijk in de functie van Medewerker bedrijfsvoering III met functionele schaal 7, bij het team Financiële Dienstverlening. De werkzaamheden van eiseres bestaan uit het beheren van de administratie, het controleren van gegevens op een specifiek terrein van bedrijfsvoering en het ondersteunen bij regelingen.
2. In februari 2012 is eiseres gestart met de opleiding Associatie Praktijkdiploma Boekhouden. Daarvoor zijn haar de studiefaciliteiten van volledige vergoeding van de opleidingskosten en studieverlof voor het volgen van lessen onder werktijd toegekend.
3. Werknemers van verweerder worden jaarlijks in het najaar beoordeeld. Deze beoordeling wordt besproken tijdens een gesprek.
4. De beoordeling over de periode 1 november 2012 tot 1 november 2013, vastgesteld bij besluit van 18 december 2013, luidt “onvoldoende”. Tegen deze beoordeling heeft eiseres bezwaar, beroep en vervolgens hoger beroep ingesteld. Deze rechtbank heeft bij uitspraak van 27 oktober 2014 (SHE 14/2249) het beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 juli 2015 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de aangevallen uitspraak van de rechtbank bevestigd.
5. Omdat eiseres in 2014 geruime tijd ziek was, kon over het jaar 2014 geen beoordeling worden opgemaakt. Op grond van zijn rechtspositieregeling heeft verweerder gehandeld alsof beoordeeld is met een gelijk resultaat als bij de laatst vastgestelde beoordeling, uit 2013, zijnde een onvoldoende. Verweerder heeft de eerstvolgende beoordeling vervroegd naar 1 juli 2015. Eiseres heeft bezwaar en vervolgens beroep ingesteld tegen deze beoordeling. Het beroep is nadien ingetrokken.
6. Blijkens het door eiseres opgestelde verslag van het functioneringsgesprek dat op 27 oktober 2014 heeft plaatsgevonden, heeft teammanager [persoon 2] de volgende aandachtspunten voor eiseres genoemd:
- verantwoordelijk zijn voor het eigen werk en eigenaar zijn van een probleem door oplossingen aan te bieden;
- open communiceren, collega’s betrekken en informeren;
- op momenten dat eiseres er moet zijn vanuit verantwoordelijkheid functie of taak, er ook zichtbaar zijn;
- gestructureerd werken en op tijd werkzaamheden afronden.
Eiseres zelf heeft blijkens dit verslag als aandachtspunt genoemd de opleiding Praktijk Diploma Boekhouden (PDB) afmaken en afronden, en alle vier certificaten behalen.
7. Op 28 juni 2015 hebben [persoon 2] en teamleider [persoon 3] met eiseres een beoordelingsgesprek gevoerd. Volgens [persoon 2] en [persoon 3] doet eiseres haar best, maar lukt het haar niet om, aan de hand van voorbeelden, concreet te maken wat haar bijdrage of specifieke inbreng is geweest en [persoon 2] en [persoon 3] zien dit ook niet altijd terug. Voorts hebben beide personen geconstateerd dat eiseres de opleiding PDB nog steeds niet heeft afgerond. Dit is een belangrijke afspraak, omdat eind 2011/2012 het volgen van deze opleiding als vereiste is gesteld voor het uitoefenen van de functie. Eiseres heeft de keuze gekregen de opleiding te volgen of de functie niet langer uit te oefenen. Volgens [persoon 2] en [persoon 3] is het voor eiseres moeilijk om gemaakte afspraken na te komen. Zo heeft eiseres tijdens teamoverleggen in januari en februari niet de afgesproken korte presentaties gegeven. Ook heeft zij geen voorstel gedaan om dit alsnog te doen. Eiseres heeft van twee bilaterale gesprekken, hoewel zij hierop is aangesproken, geen verslag gemaakt. Eiseres heeft evenmin de kast opgeruimd en zij beantwoordt niet alle e-mails. [persoon 2] en [persoon 3] hebben het functioneren van eiseres als onvoldoende beoordeeld. Deze tussentijdse beoordeling is bij besluit van 7 september 2015 door verweerder vastgesteld. Eiseres heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt.
8. In het functioneringsgesprek van 4 augustus 2015 zijn met eiseres de volgende afspraken voor de daarop volgende maanden gemaakt:
inwerken van twee collega’s in budgetbeheer binnen Allegro; een plan van aanpak maken;
kartrekker voor het cluster zijn met betrekking tot een warme overdracht van het budgetbeheer van consulent naar budgetbeheerder: een presentatie geven hoe de overdracht moet gebeuren; afspraken op papier zetten en nakoming afspraken bewaken; een overleg bijwonen van consulenten en daar een presentatie geven;
kast opruimen;
(her)examens studie halen en de basiscursus WFT en examen doen.
9. Op 15 december 2015 hebben [persoon 2] en [persoon 3] met eiseres wederom een beoordelingsgesprek gevoerd. [persoon 2] en [persoon 3] hebben het functioneren van eiseres als onvoldoende beoordeeld. Volgens beide personen is er op het punt van communiceren met collega’s sprake van een verbetering. Door meer te delen toont eiseres ook meer verantwoordelijkheid voor het eigen werk. Eiseres mag echter nog wel meer zelf het initiatief nemen, gericht op het signaleren van problemen en het bieden van een oplossing. Eiseres dient gemaakte afspraken en open eindjes duidelijk te bewaken en punten uit een overleg naar zich toe te trekken, ook als zij niet bij een overleg aanwezig is. Volgens [persoon 2] en [persoon 3] zijn de verbeteringen pril en wordt nog steeds duidelijke sturing daarop gevraagd. Als voorbeeld wordt genoemd het feit dat eiseres op 4 en 5 januari verlof wil, terwijl dat voor de jaarafsluiting niet wenselijk is. Dit past niet in de afspraak om er te zijn op de momenten dat dit gevraagd is vanuit de verantwoordelijkheid van de functie.
Met betrekking tot de gemaakte afspraken van 4 augustus 2015 hebben [persoon 2] en [persoon 3] geconstateerd dat maar één collega is ingewerkt in plaats van twee, dat eiseres bij het inwerkprogramma een meer pro-actieve en stimulerende houding mag aannemen en dat het tempo van inwerken hoger mag liggen. Voorts heeft eiseres het consulentenoverleg niet bezocht en geen presentatie gegeven. Een collega heeft deze afspraken overgenomen zonder dat eiseres dit nadrukkelijk heeft gecommuniceerd. De kast is inmiddels opgeruimd. Eiseres heeft de opleiding PDB niet afgerond. Eiseres is drie jaar geleden met deze opleiding gestart en tot op heden heeft ze nog geen tentamen gehaald. Het afronden van deze opleiding is een belangrijke afspraak en telt daarom zwaar mee in de beoordeling. Eiseres is voorts gezakt voor het WFT-basisdiploma. Eiseres heeft niet het initiatief genomen om een herkansing te plannen. In het gesprek is de verwachting uitgesproken dat eiseres uiterlijk 1 april 2016 de opleiding PDB heeft afgerond en het WFT-basisdiploma heeft gehaald.
10. Op 21 december 2015 heeft eiseres schriftelijk gereageerd op de beoordeling. Zij heeft geconcludeerd dat zij minimaal een voldoende verdient.
De beoordeling (SHE 16/2218)
11. Het bestreden besluit I gaat over de beoordeling van eiseres over de periode november 2014 tot en met 15 december 2015 met de kwalificatie “onvoldoende”.
12. Eiseres voert aan dat de beoordeling niet rechtsgeldig is vastgesteld. Volgens verweerders beoordelingsprocedure wordt het functioneringsgesprek gevoerd met de leidinggevende en een derde persoon. Daarbij wordt de beoordeling besproken. [persoon 3] dient als teamleidster en direct leidinggevende de beoordeling op te maken en uit te spreken, en niet [persoon 2] . [persoon 2] voert slechts één keer per kwartaal een gesprek met eiseres. [persoon 3] is de enige die in staat is om op objectieve en eerlijke wijze een beoordeling op te stellen. De beoordeling is een opzetje tussen [persoon 3] en [persoon 2] , zodat eiseres gerede twijfel heeft aan een juiste objectieve weergave van de feiten.
13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat [persoon 2] wel degelijk de leidinggevende van eiseres is. In april 2014 is bij het tot stand brengen van het team Financiële Dienstverlening een verdeling gemaakt tussen de medewerkers en de direct leidinggevende. Over deze verdeling is het team geïnformeerd via teamoverleg en via de wekelijkse mededelingen op 18 april 2014. Hieruit volgt dat eiseres was ingedeeld bij [persoon 2] .
14. De beroepsgrond slaagt niet. Uit de “Mededelingen Mens en Wijk I” van 18 april 2014 blijkt klip en klaar dat [persoon 2] voor eiseres de direct leidinggevende is voor alle personele aangelegenheden. De rechtbank wijst er bovendien op dat eiseres zelf in verschillende stukken [persoon 2] heeft vermeld als haar leidinggevende, zoals in het functioneringsverslag van 27 oktober 2014 (gedingstuk 46) en de reactie van eiseres daarop van 16 november 2014 (gedingstuk 49).
Voor zover eiseres met deze grond bedoelt dat [persoon 2] onvoldoende zicht had op haar functioneren, volgt de rechtbank haar daarin ook niet. Door verweerder is erkend dat [persoon 3] eiseres in het dagelijkse werk vaker ziet dan [persoon 2] . Dat maakt echter niet dat [persoon 2] ongeschikt is om het functioneren van eiseres te beoordelen. Niet vereist is immers dat de beoordelaar gedurende de volledige werktijd met de te beoordelen ambtenaar samenwerkt. Overigens is [persoon 3] zowel bij het beoordelingsgesprek op 28 juni 2015 als het beoordelingsgesprek op 15 december 2015 aanwezig geweest. Daarmee was kennis betreffende het functioneren van eiseres extra gewaarborgd. Voor de stelling van eiseres dat de beoordeling een opzetje tussen [persoon 3] en [persoon 2] is, gericht tegen haar, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Eiseres heeft haar stelling ook niet nader onderbouwd.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de beoordeling voldoende zorgvuldig tot stand is gekomen, met voldoende waarborging voor objectiviteit.
15. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat die beoordeling op onvoldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het betrokken bestuursorgaan met concrete feiten onderbouwen dat dat oordeel niet op onvoldoende gronden berust. Niet doorslaggevend is dan of ieder feit juist is vastgesteld of geduid. Het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat. De rechtbank verwijst naar onder meer de uitspraken van 27 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ7050 en 11 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:957.
16. De rechtbank is van oordeel dat het verslag van het beoordelingsgesprek op 15 december 2015 te summier is om de onvoldoende beoordeling te dragen. Dit gebrek wordt niet geheeld in het bestreden besluit. Verweerder heeft in het bestreden besluit voor de onderbouwing daarvan verwezen naar het advies van de commissie van advies voor bezwaarschriften personele aangelegenheden van 23 mei 2016, maar ook daarin is slechts summier aangegeven op welke gronden de onvoldoende beoordeling berust. Zo heeft deze commissie in haar advies gesteld dat de aandachtspunten op het gebied van verantwoordelijkheden tonen, open communiceren en gestructureerd werken nog altijd actueel zijn en op basis van diverse voorbeelden in de stukken en ter zitting zijn geconcretiseerd, zonder aan te geven om welke voorbeelden het gaat. In strijd met
artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) berust het bestreden besluit I niet op een deugdelijke motivering. Het beroep in zaak SHE 16/2218 is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit I. Zij ziet echter aanleiding te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I in stand kunnen blijven.
17. Mede gelet op hetgeen ter zitting aan de orde is gekomen, is de rechtbank er voldoende van overtuigd dat eiseres op belangrijke onderdelen taken heeft laten liggen. Eiseres zou twee medewerkers inwerken, maar heeft slechts één medewerker ingewerkt. Het inwerken van deze medewerker heeft lang geduurd en na afloop van de inwerkperiode door eiseres was de betreffende medewerker niet voldoende in staat zelfstandig haar werk te doen. De oorzaak daarvan was, dat eiseres het inwerken niet gestructureerd heeft aangepakt, mede doordat zij slechts een zeer summier inwerkplan heeft opgesteld. Aan het inwerken van de tweede medewerker is eiseres niet meer toegekomen. Aan het feit dat de door eiseres ingewerkte medewerker zelf gezegd heeft dat zij het inwerken prettig heeft gevonden, hecht de rechtbank geen doorslaggevende betekenis. De stelling van verweerder dat deze uitspraak met name ziet op de bejegening door eiseres, acht de rechtbank niet onaannemelijk.
De rechtbank is er ook voldoende van overtuigd dat eiseres haar taak om als kartrekker te functioneren voor de overdracht van het budgetbeheer van consulent naar budgetbeheerder, niet naar behoren heeft opgepakt. Volgens verweerder heeft mw. [persoon 4] een klein deel van die taak overgenomen, toen bleek dat eiseres haar verantwoordelijkheid niet nam. Een groot deel van de werkzaamheden bleef echter nog over, maar eiseres heeft dat laten liggen. De rechtbank heeft geen reden te twijfelen aan deze weergave door verweerder. Met name in de door eiseres overgelegde verklaring van [persoon 4] van 25 april 2016 leest de rechtbank niet dat later met [persoon 3] is afgesproken dat [persoon 4] de rol van kartrekker van eiseres zou overnemen.
18. Verweerder heeft voorts ter zitting uitgelegd dat de functie van eiseres, mede door eisen die de accountant heeft gesteld, sinds 2011 zwaarder is geworden. Het ontbrak eiseres echter aan kennis om die zwaardere functie te kunnen uitoefenen. Om dat niveau te kunnen bereiken was nodig dat eiseres de opleiding Moderne Bedrijfsadministratie zou volgen. Om te mogen starten met deze opleiding, diende zij eerst de opleiding PDB te behalen. Daarin is eiseres echter niet geslaagd.
De rechtbank heeft geen reden te twijfelen aan de stelling van verweerder dat het eiseres op belangrijke punten aan kennis ontbreekt. Zo kan zij volgens verweerder een boekhoudkundig jaar niet afsluiten en heeft zij onvoldoende kennis van sterposten. De stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte een opleiding verkiest boven werkervaring, gaat niet op. Het punt is nu immers juist dat de werkervaring van eiseres, mede gelet op de toegenomen eisen die aan de functie van eiseres worden gesteld, niet meer voldoet. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar stelling dat uit het feit dat zij nieuwe medewerkers moest inwerken, op zichzelf al blijkt dat zij voldoende kennis en ervaring heeft. Verweerder heeft deze taak juist aan eiseres toebedeeld om haar de kans te geven te laten zien wat zij kan.
19. De rechtbank komt tot de conclusie dat er voldoende concrete feiten zijn om het functioneren van eiseres te beoordelen als onvoldoende. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit I kunnen daarom in stand blijven. Dat betekent dat de onvoldoende beoordeling in stand blijft.
20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De overplaatsing (SHE16/3704)
22. Het bestreden besluit II gaat over de ontheffing van eiseres uit de functie van financieel medewerker met ingang van 8 augustus 2016 en de plaatsing van eiseres per die datum in de functie van administratief medewerker.
23. Eiseres voert aan dat zij, in strijd met artikel 2:1B, eerste lid, van de Rechtspositieregeling van de gemeente ’s-Hertogenbosch (Rechtspositieregeling), voorafgaand aan het overplaatsingsbesluit niet is gehoord.
24. Niet is in geschil dat verweerder eiseres vóór het nemen van het overplaatsingsbesluit in de gelegenheid had moeten stellen haar zienswijze daarover naar voren te brengen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan dit vereiste voldaan. Op 28 juli 2016 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiseres, [persoon 3] en [persoon 2] . In dit gesprek is eiseres meegedeeld dat men voornemens was haar over te plaatsen naar een andere functie en is haar de gelegenheid geboden daarop te reageren. De hoorplicht is dan ook niet geschonden.
De rechtbank wijst er overigens op dat uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie betreffende artikel 4:8 van de Awb, waarin eveneens de hoorplicht is neergelegd, volgt dat een schending van de hoorplicht bij de primaire besluitvorming in beginsel in bezwaar kan worden hersteld (zie onder andere de uitspraak van de CRvB van 27 november 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG5778). Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat, zo in deze zaak al sprake zou zijn van schending van de hoorplicht, dit gebrek in de bezwaarfase is hersteld, omdat eiseres in bezwaar voldoende gelegenheid is geboden haar standpunt uiteen te zetten. Het is de rechtbank duidelijk dat eiseres het niet eens is met de uitkomst van de bezwaarprocedure, maar dat betekent niet dat zij in die fase niet is gehoord.
25. De overplaatsing van eiseres is gebaseerd op artikel 2:1B, eerste lid, van de Rechtspositieregeling, op grond waarvan de ambtenaar – nadat hij is gehoord – verplicht is een andere passende functie te aanvaarden. Als passende functie wordt aangemerkt een functie die de ambtenaar redelijkerwijs in verband met zijn persoonlijkheid, zijn omstandigheden en de voor hem bestaande vooruitzichten kan worden opgedragen. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1258) bestaat een overplaatsing uit twee componenten, namelijk het ontheffen uit de eigen functie en het opdragen van een andere functie. Voorts moet de nieuwe functie passend zijn.
26. Als de reden voor een overplaatsing is gelegen in de ongeschiktheid van de ambtenaar voor de eigen functie, behoeft de feitelijke grondslag voor die overplaatsing niet te voldoen aan de eisen waaraan een ontslag om diezelfde reden moet voldoen. Het bestuursorgaan moet aannemelijk maken dat het functioneren van de ambtenaar tekortschiet en dat zijn belang om de ambtenaar te ontheffen, groter is dan het belang van de ambtenaar bij behoud van zijn functie. Indien geen acuut belang tot ontheffing aanwezig is, kan een juiste afweging van belangen meebrengen dat aan de ambtenaar eerst nog een verbeterkans wordt geboden. De rechtbank verwijst in dit verband naar eerdergenoemde de uitspraak van de CRvB van 30 maart 2017.
26. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de (rechtens onaantastbare) onvoldoende beoordeling over het jaar 2013 en het bestreden besluit I, waarvan, zoals hiervoor is geoordeeld, de rechtsgevolgen in stand blijven, aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres niet goed functioneert in de functie van Financieel medewerker FD (schaal 7). De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder eiseres voldoende gelegenheid heeft geboden haar functioneren te verbeteren, gelet op de daarover gemaakte opmerkingen en afspraken in de beoordelingsverslagen, maar dat dit niet tot het gewenste resultaat heeft geleid. Nu het eiseres niet is gelukt om haar functioneren te verbeteren, is sprake van een situatie op grond waarvan verweerder mocht overgaan tot overplaatsing (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 18 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4291). Aangezien de rechtbank verder van oordeel is dat de functie van administratief medewerker (schaal 6) als passend dient te worden aangemerkt, betekent dit dat verweerder bevoegd was eiseres naar die functie over te plaatsen. Er bestaat geen aanleiding om de wijze waarop verweerder van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, in rechte onhoudbaar te achten.
28. Het beroep in zaak SHE 16/3704 is ongegrond.
29. Voor een proceskostenveroordeling in deze zaak bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep in zaak SHE 16/2218 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht in zaak SHE 16/2218 van € 168,- aan eiseres te vergoeden;
- verklaart het beroep in zaak SHE 16/3704 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.S. Klerk, rechter, in aanwezigheid van
A.P.C. Lensvelt LLB, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
31 mei 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.