Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/4567
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2026 in de zaak tussen
Vereniging Vogelwacht Langezwaag, Luxwoude e.o. , uit Luxwoude, eiseres
(gemachtigde: D. Kooistra),
en
het college van gedeputeerde staten van de Provincie Fryslân, het college
(gemachtigde: mr. R. Snel).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Vitens N.V. uit Zwolle (Vitens)
(gemachtigden: mr. B. de Haan en mr. T.A. Hubregtse).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het verlenen van een watervergunning voor het onttrekken van grondwater voor de openbare drinkwatervoorziening aan Vitens. Eiseres is het niet eens met de vergunning. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de vergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college gelet op de natuurbelangen de vergunning niet hoefde te weigeren en ook geen nadere voorschriften aan de vergunning hoefde te verbinden. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 3 maart 2022 heeft Vitens een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het onttrekken van 6,5 miljoen m³ grondwater per jaar nabij Luxwoude, ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening. [1]
2.1.
Het college heeft bij besluit van 26 september 2023 de gevraagde vergunning verleend.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de vergunning. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Vitens heeft een schriftelijke reactie ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen en verder namens eiseres [naam], namens het college R. Bil en A. Nass, en namens Vitens W. Zandbergen, A. Oosterhof en I. Kraak.
Beoordeling door de rechtbank
Welke regelgeving is van toepassing?
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
3.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een watervergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een watervergunning is ingediend op 3 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is het beroep van eiseres ontvankelijk?
4. Het college heeft zich in het verweerschrift primair op het standpunt gesteld dat eiseres niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat zij geen belanghebbende is, zoals bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daartoe voert het college aan dat de belangen die de vereniging behartigt niet rechtstreeks betrokken zijn bij het bestreden besluit. De vergunning is verleend met het oog op de doelstellingen zoals genoemd in artikel 2.1 van de Waterwet. Het belang van de vereniging hangt hier niet rechtstreeks mee samen, maar is een duidelijk afgeleid belang, aldus het college.
4.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van eiseres ontvankelijk. Vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is dat in een beroep dat betrekking heeft op een omgevingsrechtelijk besluit, waaronder besluiten op grond van de Waterwet, aan iemand die geen belanghebbende is, maar die wel tegen het ontwerpbesluit een zienswijze heeft ingediend, niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. [2] De vereniging heeft een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. De rechtbank gaat daarom niet verder in op de stelling van het college dat eiseres geen belanghebbende is.
Welke belangen moeten worden betrokken bij vergunningverlening?
5. Eiseres voert aan dat uit onderzoek in het kader van de vergunningaanvraag blijkt dat het gebied een groot aantal weidevogelpopulaties kent, in het bijzonder de grutto, kieviet, tureluur en scholekster. Zij verwacht een negatief effect op deze populaties als gevolg van de verlaging van de grondwaterstand door de grondwateronttrekking. Dat is in strijd met de Wet natuurbescherming en de Vogelrichtlijn. Zij wijst daarbij met name op vier agrarische gebieden nabij de beoogde winningslocatie, meer in het bijzonder het gebied zuidelijk van Luxwoude en het gebied noordelijk van het buurtschap Nieuwe Vaart.
5.1.
Volgens het college volgt uit de wet dat een vergunning alleen kan worden geweigerd op grond van waterstaatkundige belangen. Andere belangen kunnen wel aanleiding geven voor het verbinden van beperkingen en/of voorschriften aan de watervergunning. [3] De gevolgen van de grondwateronttrekking voor weidevogels dienen volgens het college te worden beoordeeld in het kader van een eventuele omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit onder de Omgevingswet. Dit standpunt is onderschreven door Vitens. [4]
Wel dient volgens het college onderzocht te worden welke gevolgen de vergunde onttrekking heeft voor het lééfgebied van weidevogels; de gevolgen voor weidevogels zelf en hun staat van instandhouding kan en mag het college niet betrekken bij het besluit over vergunningverlening. [5]
5.2.
De rechtbank oordeelt dat de gestelde gevolgen voor (de habitat van) weidevogels geen grond vormt waarop de gevraagde vergunning kan worden geweigerd. Het belang van bescherming van weidevogels en hun leefgebied moet wel worden betrokken bij het eventueel verbinden van voorschriften aan de vergunning. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.
5.2.1.
Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan (alle) rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet een beperking voortvloeit uit de wet of de aard van de bevoegdheid. De rechtbank begrijpt het standpunt van het college zo, dat zij stelt dat uit de Waterwet een beperking voortvloeit. Dat is juist.
5.2.2.
Op grond van artikel 6.4, eerste lid en onder b, van de Waterwet is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van het college grondwater te onttrekken ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening. Artikel 6.21 van de Waterwet bepaalt dat een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 In artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet staan de volgende doelstellingen:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
5.2.3.
In de memorie van toelichting bij de Waterwet staat:
“De doelstellingen begrenzen de wijze waarop met toepassing van de wettelijke bevoegdheden beperkingen kunnen worden gesteld aan activiteiten en rechten van burgers, particuliere instellingen en bedrijven. Zij operationaliseren met andere woorden het specialiteitsbeginsel. (…)” [6] Verder staat in de artikelsgewijze toelichting:
“Voor de volledigheid zij nog opgemerkt dat de bevoegdheid om voorschriften of beperkingen aan een vergunning te verbinden ook kan worden aangewend ter bescherming van de belangen van derden; zij is niet beperkt tot de belangen van het waterbeheer (…). Dit volgt reeds uit artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat een afweging van de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen voorschrijft. Een vergunning mag weliswaar niet worden geweigerd omwille van de belangen van derden (tenzij dat uitdrukkelijk als weigeringsgrond is opgenomen), maar met de belangen van derden dient wel rekening te worden gehouden waar het gaat om de wijze waarop de te vergunnen handeling zal worden uitgevoerd en de in verband daarmee aan de vergunning te verbinden voorschriften.” [7]
5.2.4.
In een recente uitspraak bevestigt de Afdeling ondubbelzinnig dat een watervergunning
alleenmag worden geweigerd als de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid van de Waterwet. [8] Uit rechtspraak blijkt verder dat natuurbelangen – in dit geval de bescherming van (het leefgebied van) weidevogels – niet vallen onder het bereik van de doelstellingen van de Waterwet. [9]
alleenmag worden geweigerd als de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid van de Waterwet. [8] Uit rechtspraak blijkt verder dat natuurbelangen – in dit geval de bescherming van (het leefgebied van) weidevogels – niet vallen onder het bereik van de doelstellingen van de Waterwet. [9]
5.2.5.
De rechtbank ziet geen grond voor het onderscheid dat het college maakt tussen onderzoek naar de gevolgen voor het leefgebied van weidevogels en onderzoek naar de gevolgen voor weidevogels zelf. In de uitspraak waarnaar door het college in dit verband is verwezen was een peilbesluit aan de orde dat mogelijk gevolgen had voor natura2000-gebied waar een doelstelling gold voor weidevogels. Dat is hier niet het geval.
Is het besluit zorgvuldig voorbereid en voldoende gemotiveerd?
6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de gevolgen voor weidevogels onvoldoende zijn onderzocht en dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
6.1.
Het college wijst op onderzoeken die zijn uitgevoerd voor de vergunningverlening. Daaruit blijkt dat de effecten van de waterwinning op de (geschiktheid van broedlocaties voor) weidevogels ‘beperkt negatief’ dan wel van ‘geringe aard’ zijn.
6.2.
Deze grond slaagt niet. De rechtbank overweegt daarbij het volgende.
6.2.1.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de grondwateronttrekking gevolgen heeft voor de grondwaterstand in een aantal weidevogelgebieden en dat de verlaging van de grondwaterstand in die gebieden negatieve effecten heeft voor de weidevogels. Door de Bosgroep Noord-Oost Nederland (Bosgroep) is, voorafgaand aan de vergunningverlening en in vervolg op het milieueffectrapport, onderzoek uitgevoerd naar de effecten van de grondwaterstandsverlaging op weidevogels. [10] Eiseres verwijst ook naar de conclusies in dat rapport. Bosgroep concludeert daarin het volgende:
- In de (meest) nabijgelegen Natura2000-gebieden en EHS-gebieden kunnen negatieve effecten worden uitgesloten;
- In natuurterreinen buiten de EHS zijn effecten gering. De grondwaterstandsdaling die optreedt als gevolg van de waterwinning in Luxwoude zal voor de natuur buiten de EHS tot enige (extra) verdroging leiden, maar vanwege de geringe floristische natuurwaarden van deze bosjes leidt dit niet tot een aantasting van de huidige natuurkwaliteit. Alleen in natuurgebied De Fennen kan in zeer droge jaren de extra verdroging als gevolg van de waterwinning een negatief effect hebben op het broedsucces;
- Binnen het invloedgebied liggen drie door de provincie begrensde weidevogelkansgebieden. In twee van deze gebieden is geen verlaging van de freatische grondwaterstand te verwachten waardoor negatieve effecten uitgesloten zijn. In het weidevogelkansgebied tussen Gersloot en Tijnje bedraagt de verlaging minder dan 5 cm. Daarmee is de invloed van de waterwinning op de kwaliteit van het gebied gering;
Op enkele locaties op agrarische percelen rondom de winlocatie broeden grutto en tureluur. De geschiktheid van de betreffende percelen als broedlocatie voor deze soorten neemt af; het broedsucces zal afnemen.
6.2.2.
In reactie op een zienswijze van eiseres heeft het college aangegeven dat in de agrarische gebieden nabij de winningslocatie de sterkste daling van freatisch grondwater wordt verwacht. De geschiktheid als broedlocatie neemt daardoor af. Meer kritische soorten als grutto en tureluur kunnen daar effect van ondervinden. Het college wijst er in de reactienota echter op dat uit de telgegevens bij het rapport van Bosgroep blijkt dat er geen populaties van betekenis in de omgeving van de winning aanwezig zijn. De grutto en tureluur zijn in de huidige situatie vrijwel afwezig.
6.2.3.
Het standpunt van het college in de reactienota is door Bosgroep onderschreven in een nadere reactie naar aanleiding van het beroepschrift. [11] Daarin wordt toegelicht dat op de agrarische gronden rondom de winningslocatie weinig voedselaanbod is door de lage waterstanden in de zomer, wat het gebied nu al ongeschikt maakt voor met name de grutto en tureluur.
6.2.4.
De rechtbank oordeelt gelet op het bovenstaande dat voldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de grondwateronttrekking voor weidevogels. Eiseres heeft niet concreet gemaakt waarin het onderzoek tekortschiet. In hetgeen door eiseres is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusies van Bosgroep. Daarbij betrekt de rechtbank dat door eiseres geen tegenrapport is ingediend. Het college mocht derhalve uitgaan van de bevindingen van Bosgroep.
Moet het college mitigerende en compenserende maatregelen nemen?
7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college mitigerende en compenserende maatregelen moet nemen. Ook vreest eiseres dat het compenseren van bosgebied dat verdwijnt op de winningslocatie, zal plaatsvinden in het weidevogelleefgebied.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat er voor het college geen aanleiding was om vergunninghouder te verplichten mitigerende of compenserende maatregelen te treffen, gelet op de verwachte beperkte invloed op (het leefgebied van) weidevogels. Daarbij betrekt de rechtbank dat in de toekomst handhavend kan worden opgetreden tegen een eventuele overtreding van de vergunningplicht voor een flora- en fauna-activiteit.
7.2.
Over het herplanten van compensatiebos overweegt de rechtbank dat dit geen onderdeel uitmaakt van de verleende vergunning. Als het herplanten niet plaatsvindt op de locatie waar de houtopstand is geveld, moet het college gelet op artikel 11.130 van het Besluit activiteiten leefomgeving een nader besluit nemen over de locatie.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de watervergunning van 26 september 2023 in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, voorzitter, en mr. W.R. van der Velde en mr. M. Lok, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2026
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Artikel 3.4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
[…]
Waterwet
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
Artikel 6.4
1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van gedeputeerde staten grondwater te onttrekken of water te infiltreren:
[…]
b. ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening of een bodemenergiesysteem.
Artikel 6.21
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 […].
Drinkwaterwet
Artikel 2
Bestuursorganen dragen zorg voor de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening.
Bij de uitoefening van bevoegdheden en toepassing van wettelijke voorschriften door bestuursorganen geldt de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening als een dwingende reden van groot openbaar belang.