ECLI:NL:RBNNE:2023:605

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 21/1955

uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 24 februari 2023 in de zaak tussen

[eiser], uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. A.A. Westers),

de heffingsambtenaar van het Noordelijk Belastingkantoor, verweerder,

(gemachtigde: mr. R. Snel).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de uitspraak op bezwaar van verweerder van 26 mei 2021.

Verweerder heeft aan eiser voor het jaar 2021 een aanslag afvalstoffenheffing (de aanslag) opgelegd van € 304,08.

Verweerder heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de aanslag gehandhaafd.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

Eiser en verweerder hebben voor de zitting nadere stukken overgelegd.

De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens verweerder mr. K. Timmer als plaatsvervanger van de gemachtigde, bijgestaan door [medewerker verweerder 1] en [medewerker verweerder 2] . Met instemming van partijen heeft het onderzoek ter zitting in het openbaar plaatsgevonden.

Feiten

1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

1.1. De voormalige gemeenten Haren, Ten Boer en Groningen zijn als gevolg van een bestuurlijke herindeling per 1 januari 2019 samengevoegd in een nieuwe gemeente Groningen.

1.2. Vóór de totstandkoming van de samenvoeging hebben de gemeenteraden van de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer een bestuursovereenkomst ‘Herindeling Groningen-Ten Boer-Haren’ (de bestuursovereenkomst) vastgesteld. In deze bestuursovereenkomst is voor zover hier van belang het volgende opgenomen:

“
BESTUURSOVEREENKOMST HERINDELING GRONINGEN-TEN BOER-HAREN

Inleiding

De bestuursovereenkomst is de uitkomst van gesprekken in het Gemeentelijk Bestuurlijk Overleg, tussen Groningen en Ten Boer en Mw. Kool, de door de provincie Groningen aangezochte verbindingspersoon Haren.

De overeenkomst is uitvloeisel van het voornemen om nadere invulling te geven aan de door de gemeenten gezamenlijk gedefinieerde onderwerpen uit het Herindelingsontwerp omdat voor enkele thema’s geldt dat ze nadere invulling behoeven en zorgen oproepen bij de inwoners van Haren en Ten Boer.

Doel bestuursovereenkomst

De bestuursovereenkomst beschrijft inhoudelijke én procesmatige uitgangspunten voor de verdere voorbereiding van de samenvoeging van de gemeenten per 1 januari 2019. Het bevat concrete maatregelen in reactie op door inwoners geuite zorgen over bestuurlijke nabijheid, de dienst- en zorgverlening, de voorzieningen en de ruimtelijke ontwikkeling.

Het doel van de bestuursovereenkomst is daarmee het scheppen van kaders waarbinnen de voorgenomen herindeling uitgewerkt wordt en de nieuwe gemeente vorm krijgt.(…)

Bij de uitspraken in deze bestuursovereenkomst over het in stand houden van bestaande voorzieningen in de nieuwe gemeente moet worden aangetekend, dat bij het maken van keuzes uitgegaan is van de beschikbare actuele kennis, doorzicht en inzicht, en – indien aan de orde, kennis van (financiële) aanpassingen – in de periode tot aan de herindeling. De instandhouding van voorzieningen, nu en in de toekomst, zal daarnaast natuurlijk altijd in verhouding moeten staan tot de kosten die hiermee gemoeid zijn en de lasten voor de inwoners ten opzichte van de maatschappelijke relevantie van die voorziening.(…)

In november 2018 vindt de gemeenteraadsverkiezing plaats voor de bij deze herindeling betrokken gemeenten. De nieuwe gemeenteraad wordt door de bestuursovereenkomst in staat gesteld bij toekomstige besluitvorming zich mede te baseren op de afspraken zoals in de overeenkomst zijn opgenomen. Indien door omstandigheden en ontwikkelingen in de tijd aanpassingen nodig zijn, zijn de afspraken, uitgangspunten en intenties zoals opgenomen in de bestuursovereenkomst leidend bij de afweging, keuzes en besluitvorming.

(…)

5.De gemeentelijke dienstverlening en fysieke en digitale nabijheid

De nieuwe gemeente ontwikkelt een dienstverleningsconcept waarbij uitvoering wordt gegeven aan de gedachte: “Decentraal wat kan, centraal wat moet”. Oftewel: grootschalig regisseren en organiseren, maar kleinschalig uitvoeren, met oog voor plaatselijk maatwerk. Hiervoor worden organisatievormen ontwikkeld waarmee ambtelijke aanspreekpunten voor inwoners kunnen worden gerealiseerd. De aanpak is gebiedsgericht met gebiedsteams, laagdrempelig, dichtbij, multidisciplinair, met korte lijnen en gebruikmakend van lokale contacten en door inzet van gebiedsbudgetten. Dit in de vorm van ambtelijke contactfunctionarissen die ter plekke aanwezig zijn. Deze hebben een ruim mandaat/doorzettingsmacht.

Samenvattend:(…)
• behoudt de nieuwe gemeente Diftar2 in Haren.[de rechtbank: voetnoot 2 luidt: “
Over de gevolgen voor eenheid van woonlasten/tarieven en beleidsharmonisatie wordt in de periode tot aan de herindelingsdatum onderzoek gedaan op grond waarvan kan worden besloten over al dan niet invoeren van diftar in de gehele nieuwe gemeente.”]

(…)

8.Procesaanpak gemeentelijke lasten en heffingen

Voor de inwoners van de bij een herindeling betrokken gemeenten is de ontwikkeling van de lokale lasten in de toekomst een punt van aandacht. Het vaststellen van de belastingtarieven in de heringedeelde gemeenten is de bevoegdheid van de nieuw te kiezen gemeenteraad. Het is gebruikelijk de tarieven van de verschillende gemeenten vanaf de herindelingsdatum te harmoniseren.

Over de effecten van de herindeling op het gebied van beleidsharmonisatie, tarieven, heffingen leges en retributies alsmede overige financiële consequenties zal in de periode tot aan de herindeling onderzoek, rapportage en zo nodig besluitvorming worden georganiseerd. Onderzoek naar de manier waarop de belastingen het best geharmoniseerd kunnen worden maakt daar onderdeel van uit. Na de herindelingsdatum volgt definitieve besluitvorming door de nieuwe raad.

Over de gevolgen van de herindeling voor de belastingdruk van verschillende categorieën zal tijdig en voorafgaand aan de herindelingsdatum met inwoners worden gecommuniceerd. Daarbij wordt specifiek aandacht besteed aan de mogelijkheid tot kwijtschelding, en de effecten voor (agrarische- en horeca-) ondernemers alsmede overige ondernemers in het buitengebied.

Samenvattend:• maakt de nieuwe gemeente procesafspraken over de harmonisering van tarieven, heffingen en belastingen;• hanteert de nieuwe gemeente waar wettelijk mogelijk een overgangsfase om eventuele lastenverzwaring geleidelijk te laten verlopen.

(…)

Financiële consequenties

(…)

1.3.

Eiser was inwoner van de voormalige gemeente Haren en is nu inwoner van de (nieuwe) gemeente Groningen.

1.4.

In de voormalige gemeente Haren werd afvalstoffenheffing geheven naar een systeem van een gedeeltelijk gedifferentieerd tarief (Diftar). Dit Diftar-systeem hield in dat de afvalstoffenheffing geheven werd met een vast tarief en een variabel tarief dat op basis van het gewicht van het door een belastingplichtige aangeboden rest- en GFT-afval werd berekend. Voor de inzameling van het rest- en GFT-afval werden minicontainers gebruikt, die bij lediging werden gewogen. Voor de overige (herbruikbare) afvalstromen, waaronder glas, papier, textiel en PMD, waren inzamelpunten ingericht waar deze afvalsoorten gescheiden gratis konden worden ingeleverd.

1.5.

In de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer werd voor de afvalstoffenheffing een systeem van een vast tarief gehanteerd, in die zin dat de afvalstoffenheffing in de voormalige gemeente Groningen werd gedifferentieerd naar de omvang van het huishouden en in de voormalige gemeente Ten Boer naar de grootte van de minicontainer.

1.6.

De nieuwe gemeente Groningen heeft gedurende een (wettelijke) overgangsperiode van twee jaar, tot 31 december 2020, afvalstoffenheffing geheven op dezelfde wijze als dat gebeurde in de voormalige gemeenten Groningen, Ten Boer en Haren. Dit betekent dus dat voor de jaren 2019 en 2020 van belastingplichtigen die in de voormalige gemeente Haren wonen afvalstoffenheffing werd geheven naar het onder 1.4. beschreven Diftar-systeem.

1.7.

Na afloop van de overgangsperiode op 1 januari 2021 moest de gemeente Groningen voorzien in een nieuw afvalbeleid.

1.8.

Tot de stukken behoort een document getiteld “
Verkenning Minder afval en meer afvalscheiding in de gemeente Groningen, Opties voor harmonisatie van het afvalbeleid” met als datum december 2019. Dit document bevat onder meer een overzicht van de op dat moment nog steeds geldende regels voor het afvalbeleid in de voormalige gemeenten Groningen, Ten Boer en Haren en een overzicht van drie varianten voor één geharmoniseerd nieuw systeem van afvalstoffenheffing in de gehele nieuwe gemeente. Dit betreft onder andere de variant van een afvalstoffenheffing naar een vaste heffingsmaatstaf onafhankelijk van het aangeboden afval en een variant van een afvalstoffenheffing naar een deels gedifferentieerde heffingsmaatstaf die afhankelijk is van het aantal malen dat afval wordt aangeboden. Als bijlage bij dit document is gevoegd een door de afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek van de gemeente Groningen opgesteld rapport naar aanleiding van een onder de inwoners van de gemeente Groningen uitgevoerd onderzoek naar het afvalbeleid van de gemeente Groningen van oktober 2019.

1.9.

Tot de stukken behoort een door de gemeente Groningen in juni 2020 opgestelde keuzenota met als titel “
Minder afval, meer grondstoffen – op weg naar een circulair Groningen”. In deze nota wordt een overzicht gegeven van mogelijke keuzes voor een nieuw afvalbeleid in de gemeente Groningen. De nota bevat onder andere een overzicht van de gevolgen en de voor- en nadelen van de invoering van een afvalstoffenheffing op basis van een Diftar-systeem en een systeem van afvalstoffenheffing naar een vast tarief. De nota bevat tevens een overzicht van de indicatieve tarieven voor de afvalstoffenheffing in de gemeente Groningen, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar een afvalstoffenheffing op basis van een Diftar-systeem en een afvalstoffenheffing naar een vast tarief.

1.10.

Tot de stukken behoren twee juridische adviezen die door de advocaat van de gemeente Groningen zijn opgesteld in opdracht van de gemeente. Deze adviezen hebben betrekking op de juridische aspecten van de harmonisatie van afvalstoffenheffing in de gemeente Groningen.

1.11.

Tot de stukken behoort een raadsvoorstel van de gemeente Groningen van september 2020 met als onderwerp “
Herijking afval- en grondstoffenbeleid”. In dt raadsvoorstel wordt onder meer ingegaan op de bij 1.9. genoemde keuzenota en worden twee varianten voor de heffing van afvalstoffenheffing uiteengezet. Het betreft een variant van een Diftar-systeem waarbij een afvalstoffenheffing wordt geheven naar een vast tarief en een gedifferentieerd tarief dat afhankelijk is van het aantal keren dat een belastingplichtige rest- of GFT-afval aanbiedt en een variant waarbij de afvalstoffenheffing wordt geheven naar alleen een vast tarief. In de keuzenota wordt voor wat betreft beide varianten onder meer aandacht besteed aan de financiële gevolgen waaronder de verwachte afvalkosten en de verwachte tarieven van de afvalstoffenheffing. Tevens wordt aandacht besteed aan de juridische aspecten van de bestuursovereenkomst en de omstandigheid dat de bewoners van de voormalige gemeente Haren bij een systeem van heffing naar een vast tarief geen mogelijkheid meer zouden hebben om invloed uit te oefenen op de hoogte van hun individuele afvalstoffenheffing.

1.12.

De gemeenteraad van de gemeente Groningen heeft op 9 september 2020 besloten dat de afvalstoffenheffing voor het jaar 2021 zal worden geheven naar een systeem van heffing naar een vast tarief.

1.13.

De gemeenteraad van de gemeente Groningen heeft op 11 november 2020 de Verordening afvalstoffenheffing 2021 (de Verordening) vastgesteld. In de Verordening is de maatstaf van heffing bepaald op een vast tarief dat afhankelijk is van het aantal inwoners van een perceel.

1.14.

Verweerder heeft overeenkomstig de Verordening met dagtekening 27 februari 2021 aan eiser een aanslag afvalstoffenheffing opgelegd van € 304,08. De aanslag is vastgesteld naar een maatstaf en tarief voor een perceel dat wordt bewoond door twee personen.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of verweerder de aanslag terecht op grond van de Verordening aan eiser heeft opgelegd naar een (vast) tarief van € 304,80. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de aanslag terecht overeenkomstig de Verordening heeft opgelegd. Anders dan eiser heeft betoogd, staan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, daaraan niet in de weg. Verweerder was niet op grond van deze beginselen gehouden om in 2021 de afvalstoffenheffing van eiser te heffen naar een gedifferentieerd tarief, dat wil zeggen een maatstaf van heffing die varieert naar gelang de hoeveelheid afval die eiser in dat jaar aanbood of die varieert naar gelang het aantal maal dat eiser in dat jaar afval aanbood. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Vooraf omtrent de door verweerder met een beroep op beperkte kennisgeving overgelegde zaakstukken

4. Verweerder heeft een tweetal door de advocaat van de gemeente Groningen opgestelde adviezen overgelegd (zie 1.10.) waarvoor hij zich op geheimhouding ingevolge artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroept, in die zin dat uitsluitend de rechtbank kennis mag nemen van deze stukken. Eiser heeft ter zitting bevestigd dat hij er, om proceseconomische redenen, geen bezwaar tegen heeft dat enkel de rechtbank kennis neemt van deze stukken en dat deze stukken voor hem geheim mogen blijven. Omdat eiser heeft ingestemd met de beperkte kennisname door de rechtbank, betrekt de rechtbank deze stukken wel bij de beoordeling van het beroep. Omdat eiser er verder mee heeft ingestemd dat de stukken voor hem geheim mogen blijven, bestaat er tussen partijen geen geschil (meer) over de vraag of beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om te beoordelen of verweerder ten aanzien van deze stukken terecht een beroep op geheimhouding heeft gedaan.

Exceptieve toetsing van de Verordening

5.1.

De stellingen van eiser richten zich tegen de rechtmatigheid van de Verordening. De Verordening is een algemeen verbindend voorschrift en daartegen staat geen rechtstreeks beroep open.^[1]Wel kan de rechtbank, in het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van de aanslag, de Verordening toetsen aan hogere wettelijke regelgeving en in dat licht beoordelen of op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de afvalstoffenheffing leidt tot een willekeurige of onredelijke heffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van de afvalstoffenheffing niet op het oog kan hebben gehad. Ook kan de rechtbank in dit kader de Verordening toetsen aan algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.^[2]Deze toetsing van de Verordening betreft de zogenoemde exceptieve toetsing.

5.2.

Ten aanzien van deze exceptieve toetsing heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 12 februari 2020^[3]het volgende overwogen:

“
6. Bij het beoordelen van deze beroepsgronden is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.

De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.

Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).”

Uit rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat dit door de Afdeling gegeven toetsingskader ook van belang is voor de exceptieve toetsing van lagere belastingregelgeving waaronder gemeentelijke belastingverordeningen.^[4]

5.3.

Uit hetgeen de rechtbank hiervoor bij 5.1. en 5.2. heeft overwogen, volgt dat de rechtbank niet bevoegd is over de in de Verordening vastgelegde heffingsmaatstaven en tarieven te oordelen, tenzij deze heffingsmaatstaven en tarieven in strijd zijn met een hogere wettelijke regeling of deze leiden tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van deze bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad, dan wel indien de heffingsmaatstaven en tarieven in strijd zijn met enig rechtsbeginsel of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Is de Verordening in strijd met een hogere wettelijke regeling of een algemeen rechtsbeginsel?

6.1.

De rechtbank zal in het kader van de exceptieve toetsing eerst beoordelen of de Verordening strijdig is met hogere wettelijke regelgeving of algemene rechtsbeginselen. De rechtbank stelt bij deze beoordeling het volgende voorop. De gemeenteraad kan ter bestrijding van de kosten die voor hem verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.^[5]De gemeenteraad besluit tot het invoeren of wijzigen van de afvalstoffenheffing door het vaststellen van een belastingverordening.^[6]De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van een belastingverordening voor de afvalstoffenheffing een grote (beleids)vrijheid. Het staat de gemeenteraad in beginsel dan ook vrij die heffingsmaatstaven op te nemen in een belastingverordening die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk van de belastingheffing.^[7]De afvalstoffenheffing mag niet afhankelijk worden gesteld van inkomen, winst of vermogen.^[8]In de Verordening is daarvan in ieder geval geen sprake.

6.2.

Gelet op de grote vrijheid die de gemeenteraad heeft voor het vaststellen van de maatstaf van heffing en het tarief van de afvalstoffenheffing is het dus in beginsel niet aan de rechtbank om te oordelen of de gemeente Groningen voor wat betreft de afvalstoffenheffing als maatstaf van heffing een Diftar-systeem of een systeem van een vast tarief zou moeten hanteren. Zoals ook volgt uit de bij 1.8. en 1.9. genoemde documenten moeten bij het nemen van de beslissing over het tarief en/of de maatstaf van heffing door de gemeenteraad politiek-bestuurlijke afwegingen worden gemaakt ten aanzien van het gehele afvalbeleid van de gemeente Groningen. De rechter heeft niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat in het kader van het door de gemeente Groningen te voeren afvalbeleid aan de verschillende belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.

6.3.

Voor zowel een Diftar-systeem als een systeem van een vast tarief geldt dat een dergelijk systeem in beginsel niet leidt tot een onredelijke en willekeurige heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. De keuze van de gemeenteraad van Groningen om in de Verordening te kiezen voor een systeem van vast tarief, waarbij wordt gedifferentieerd naar omvang van het huishouden, is daarom niet in strijd met de wet. De in de Verordening opgenomen tarieven voor de afvalstoffenheffing zijn, naar het oordeel van de rechtbank, ook niet willekeurig, onredelijk of in strijd met de wet. Eiser heeft verder niet gesteld en het is de rechtbank ook niet gebleken dat de Verordening in strijd is met enig rechtsbeginsel.

6.4

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat de Verordening niet in strijd is met een hogere wettelijke regeling of een algemeen rechtsbeginsel.

Is de Verordening in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?

7. Het beroep van eiser berust voornamelijk op de stelling dat de Verordening in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en de formele beginselen van zorgvuldigheid en motivering. De rechtbank zal hierna met in achtneming van het bij 5.2. genoemde kader beoordelen of sprake is van strijdigheid met een van deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Strijdigheid met het vertrouwensbeginsel

8.1.

Eiser stelt dat de Verordening onverbindend moet worden verklaard vanwege schending van het vertrouwensbeginsel. Volgens eiser mocht hij er namelijk op vertrouwen dat voor wat betreft de heffing van de afvalstoffen in 2021 de gemeente Groningen voor eiser, als inwoner van de voormalige gemeente Haren, het Diftar-systeem zou hanteren zoals dat werd gehanteerd in de voormalige gemeente Haren. Eiser wijst daarbij op de bestuursovereenkomst waarin staat dat “
de nieuwe gemeente Groningen Diftar behoudt in Haren”. Volgens eiser bevat de bestuursovereenkomst daarmee een uitdrukkelijke toezegging die door de nieuwe gemeente Groningen moet worden nagekomen. Daarnaast bevat de bestuursovereenkomst volgens eiser ook een toezegging dat de gemeente voor de herindelingsdatum onderzoek zou doen naar de mogelijkheden van de invoering van een Diftar-systeem in de gehele nieuwe gemeente Groningen. Omdat de gemeente Groningen dat onderzoek pas na de datum van herindeling heeft uitgevoerd, heeft de gemeente zich ook niet aan deze toezegging gehouden. Als gevolg van het te laat doen van onderzoek, dat heeft geleid tot latere besluitvorming door de gemeenteraad, heeft de gemeente Groningen volgens eiser ervoor gezorgd dat het praktisch onhaalbaar was om in 2021 in de gehele gemeente Groningen afvalstoffenheffing te heffen op basis van een Diftar-systeem.

8.2.

Volgens verweerder kan het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel reeds niet slagen, omdat eiser en de toenmalige gemeente Haren geen partij waren bij de bestuursovereenkomst. Daarnaast kan de inhoud van de bestuursovereenkomst, zowel gelet op de aard, als het daarin in voetnoot 2 opgenomen voorbehoud, niet kwalificeren als een toezegging, zodat ook daarom het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen.

8.3.

De rechtbank overweegt als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een belastingplichtige aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit een belastingplichtige in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.^[9]Als eerste stap in de beoordeling of het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, moet de rechtbank beoordelen of hetgeen in de bestuursovereenkomst is opgenomen met betrekking tot het behoud van het Diftar-systeem in de voormalige gemeente Haren kan worden aangemerkt als een toezegging. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet het geval. De rechtbank begrijpt op zich dat de zinsnede “
behoudt de nieuwe gemeente Diftar in Haren” in de bestuursovereenkomst zonder nadere context en zonder acht te slaan op de verdere inhoud van de bestuursovereenkomst als een toezegging kan worden opgevat. Naar het oordeel van de rechtbank moet echter bij de beoordeling of een maatregel die is vastgelegd in de bestuursovereenkomst als een toezegging kwalificeert, de gehele bestuursovereenkomst en de politiek-bestuurlijke context waarin deze is gesloten in aanmerking worden genomen. Gelet op de aard, het doel van de bestuursovereenkomst zoals dat uitdrukkelijk in de overeenkomst is omschreven, en de overige inhoud van de bestuursovereenkomst, alsmede de politiek-bestuurlijke context waarin de overeenkomst is gesloten, kunnen naar het oordeel van de rechtbank de maatregelen die zijn opgenomen in de bestuursovereenkomst niet kwalificeren als een toezegging van de zijde van de overheid.

8.4.

De rechtbank overweegt daarbij dat uit de bestuursovereenkomst volgt dat doel van deze overeenkomst is het scheppen van kaders waarbinnen de voorgenomen herindeling van de voormalige gemeenten Groningen, Ten Boer en Haren uitgewerkt wordt en de nieuwe gemeente Groningen vorm krijgt. Daartoe bevat de overeenkomst inhoudelijke en procesmatige uitgangspunten voor de verdere voorbereiding van de samenvoeging. In de bestuursovereenkomst is opgenomen dat de inhoud van de overeenkomst leidend is bij de afwegingen die de gemeenteraad van de nieuwe gemeente Groningen moet maken bij toekomstige besluitvorming. Het doel van de bestuursovereenkomst is dus, anders dan eiser veronderstelt, niet om de gemeenteraad van de nieuwe gemeente Groningen te binden aan de inhoud daarvan. Ten aanzien van de harmonisatie van gemeentelijke heffingen is in de bestuursovereenkomst ook uitdrukkelijk opgenomen dat na de herindelingsdatum definitieve besluitvorming volgt door de nieuwe gemeenteraad. Dat de bestuursovereenkomst niet tot doel heeft om de gemeenteraad van Groningen te binden wat betreft de vormgeving van gemeentelijke belastingen in de nieuwe gemeente Groningen past ook binnen de politiek-bestuurlijke context, waarin na de herindeling de politieke-bestuurlijke beslissingsbevoegdheid ten aanzien van de heffing van gemeentelijke belastingen berust bij een nieuwe democratisch gekozen gemeenteraad.

8.5.

Eiser heeft in het kader van het vertrouwensbeginsel nog gewezen op de uitlatingen die de minister van Binnenlandse zaken tijdens de parlementaire behandeling in de Tweede Kamer op 17 april 2018 van het wetsvoorstel tot samenvoeging van de gemeenten heeft gedaan over de gevolgen van de bestuursovereenkomst. Voor zover eiser heeft bedoeld te stellen dat deze uitlatingen, in samenhang met de bestuursovereenkomst, moeten worden aangemerkt als een toezegging, volgt de rechtbank eiser niet in deze stelling. De door eiser in zijn beroepsschrift aangehaalde passages uit de wetsgeschiedenis kunnen naar het oordeel, mede in het licht van de overige uitlatingen van de Minister in hetzelfde debat in de Tweede Kamer, niet worden gekwalificeerd als een toezegging. De minister heeft namelijk in dat debat ook verklaard dat een bestuursovereenkomst tussen gemeenten wordt gesloten, maar dat het de lokale democratie is die daarover gaat en beslist en daarnaast dat gemeenteraden de ruimte hebben om wijzigingen door te voeren. Reeds daarom slaagt ook ten aanzien van deze uitlatingen het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.

8.6.

Nu naar het oordeel van de rechtbank maatregelen die zijn opgenomen in de bestuursovereenkomst niet kunnen worden aangemerkt als toezeggingen in de zin van het vertrouwensbeginsel, volgt de rechtbank eiser ook niet in zijn stelling dat de bestuursovereenkomst een toezegging bevat dat de gemeente voor de herindelingsdatum onderzoek zou doen naar de mogelijkheden van de invoering van een Diftar-systeem in de gehele nieuwe gemeente Groningen. Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.

Strijdigheid met de formele beginselen van zorgvuldigheid en motivering

9.1.

Eiser stelt dat bij de voorbereiding van de Verordening en het afschaffen van het Diftar-systeem in de voormalige gemeente Haren door de gemeente Groningen onzorgvuldig is gehandeld, omdat voor de herindeling geen onderzoek heeft plaatsgevonden. Tevens ontbreekt volgens eiser een deugdelijke motivering van het besluit tot afschaffing van het Diftar-systeem. De Verordening moet daarom buiten toepassing worden gelaten.

9.2.

Verweerder heeft de stelling van eiser gemotiveerd betwist en er onder verwijzing naar de onder 1.8. tot en met 1.11. genoemde stukken op gewezen dat het besluit tot vaststellen van de Verordening wel zorgvuldig is voorbereid en deugdelijk is gemotiveerd.

9.3.

De rechtbank is van oordeel dat de voorbereiding van de vaststelling van de Verordening niet onzorgvuldig is geweest en dat de Verordening niet is gebaseerd op een gebrekkige motivering. De rechtbank overweegt daartoe dat de gemeente voor de totstandkoming van de Verordening verschillende onderzoeken heeft laten uitvoeren naar het toekomstige afvalbeleid van de gemeente Groningen. De rechtbank doelt daarbij op de onder 1.8. en 1.10. genoemde onderzoeken en adviezen. In deze onderzoeken en adviezen is onderzoek gedaan naar de verschillende heffingssystemen voor de inzameling van rest- en GFT-afval, waaronder een Diftar-systeem en een systeem van een vast tarief. Daarbij zijn de voor- en nadelen van de verschillende systemen uitgebreid onderzocht alsmede de juridische aspecten van de invoering daarvan. Ook is aandacht besteed aan de mogelijke financiële gevolgen van de invoering van de verschillende systemen van afvalstoffenheffing, ook voor de inwoners van de voormalige gemeente Haren. Deze onderzoeken zijn betrokken in de overwegingen die zijn opgenomen in het raadsvoorstel (zie 1.11.) dat aan de gemeenteraad is voorgelegd voorafgaand aan het besluitvormingsproces in de gemeenteraad ten aanzien van de Verordening. In dat raadsvoorstel is daarnaast nog aandacht besteed aan de juridische aspecten van de bestuursovereenkomst en de omstandigheid dat de bewoners van de voormalige gemeente Haren bij een systeem van een vast tarief geen mogelijkheid meer zouden hebben om invloed uit te oefenen op de hoogte van hun individuele afvalstoffenheffing.

9.4.

Dat in 2020 is gebleken dat de invoering van Diftar per 1 januari 2021 uitvoeringstechnisch niet meer mogelijk was, leidt evenmin tot het oordeel dat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden. Zoals hiervoor is overwogen, bevat de bestuursovereenkomst geen toezegging dat de gemeente voor de herindelingsdatum onderzoek zou doen naar de mogelijkheden van de invoering van een Diftar-systeem in de gehele nieuwe gemeente Groningen. Ook anderszins volgt uit de stukken niet dat op de gemeente Groningen een verplichting rustte tot het tijdig doen van onderzoek. Daarbij komt dat de gemeente Groningen tot op heden niet alsnog heeft besloten tot de invoering van een Diftar-systeem, hetgeen doet vermoeden dat er naast het (te) laat uitgevoerde onderzoek ook andere redenen zijn geweest voor de gemeente om niet over te gaan tot de invoering daarvan.

Strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel

10.1.

Eiser heeft gesteld dat de gevolgen van de afschaffing van het Diftar-systeem zoals dat in de voormalige gemeente Haren werd gehanteerd, onevenredig zijn. Daarmee is het evenredigheidsbeginsel zoals dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geschonden. Eiser wijst er daarbij op dat voor hem de financiële lasten van de afvalstoffenheffing met een stijging van ongeveer € 200 naar € 304,08 exorbitant zijn toegenomen en dat hij als gevolg van de keuze voor een systeem van een vast tarief geen invloed meer kan uitoefenen op de hoogte van zijn individuele afvalstoffenheffing.

10.2.

Verweerder stelt dat geen strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens verweerder maakt het enkele feit dat eiser meer afvalstoffenheffing verschuldigd is, niet dat sprake is van onevenredigheid. Bovendien miskent eiser volgens verweerder dat eiser ook bij behoud van het Diftar-systeem in 2021 een hoger tarief aan afvalstoffenheffing zou hebben moeten betalen dan bij het systeem van een vast tarief zoals dat is opgenomen in de Verordening. Een substantiële stijging van de afvalstoffenheffing was namelijk onvermijdelijk, omdat de kosten van de afvalstoffenheffing op gelijke voet moeten worden verdeeld over alle inwoners van de (nieuwe) gemeente Groningen.

10.3.

De rechtbank overweegt als volgt. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt van geval tot geval. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.^[10]

10.4.

In het kader van de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is in dit geval van belang dat het gaat om de financiële gevolgen voor eiser van de beslissing van de gemeenteraad om in de gehele nieuwe gemeente Groningen voor de afvalstoffenheffing een systeem van een vast tarief in te voeren. De rechtbank stelt hierbij voorop dat de gemeente de totale kosten die de gemeente moet maken voor het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen via de afvalstoffenheffing in rekening mag brengen bij alle belastingplichtige inwoners. De opbrengsten mogen daarbij de kosten niet overschrijden. De hoogte van de totale afvalstoffenheffing en daarmee het door iedere individuele belastingplichtige te betalen bedrag aan afvalstoffenheffing wordt dus in zoverre in beginsel enkel gemaximeerd door het totale bedrag aan kosten dat de gemeente moet maken voor de kosten van het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen.

10.5.

Zoals hiervoor bij 6.1. tot en met 6.3. overwogen, heeft de gemeenteraad een grote vrijheid bij het vaststellen van de maatstaf van heffing en het tarief van de afvalstoffenheffing en heeft de gemeenteraad bij het vaststellen van de Verordening deze vrijheid niet overschreden. Eiser heeft verder de stelling van verweerder dat ook bij invoering van een Diftar-systeem in de gehele nieuwe gemeente de individuele lasten van de afvalstoffenheffing in 2021 zouden zijn gestegen tot een niveau dat minstens zo hoog was als het bedrag dat bij de aanslag is geheven niet weersproken. De oorzaak daarvan is dat de kosten voor het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen in de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer per inwoner significant hoger waren dan die van de voormalige gemeente Haren en dat in de voormalige gemeente Haren – in tegenstelling tot de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer – niet alle kosten voor het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen werden doorbelast aan de inwoners. Als gevolg van de samenvoeging van deze drie gemeenten werden voor de inwoners uit de voormalige gemeente Haren de kosten voor het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen per inwoner (significant) hoger in de nieuwe gemeente Groningen, met als gevolg dat die inwoners een hogere aanslag afvalstoffenheffing opgelegd hebben gekregen in vergelijking met de aanslagen die zij van de voormalige gemeente Haren ontvingen. De stijging van de individuele lasten van de afvalstoffenheffing van eiser in 2021 ten opzichte van 2020 is dus niet zozeer gelegen in het niet-invoeren van het Diftar-systeem, maar vooral in de samenvoeging van de voormalige gemeenten Groningen, Ten Boer en Haren. Het beroep van eiser op het evenredigheidsbeginsel kan daarom reeds niet slagen, omdat niet aannemelijk is geworden dat de voor eiser nadelige financiële gevolgen voortvloeien uit de keuze van de gemeente om de afvalstoffen in 2021 te heffen middels een systeem van een vast tarief in plaats van middels een Diftar-systeem.

10.6.

Zelfs indien al moet worden aangenomen dat eiser financieel nadelige gevolgen heeft ondervonden van de door de gemeentelijke regelgever gemaakte keuze voor een vast tarief in plaats van een Diftar-systeem, zijn deze gevolgen, naar het oordeel van de rechtbank, niet dermate onevenredig in verhouding tot de aard en het gewicht van met de Verordening te dienen belangen, dat de Verordening onverbindend moet worden geacht. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, valt namelijk niet in te zien dat voor eiser de door hem gestelde financieel nadelige gevolgen – in absolute zin – onevenredig zijn.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aanslag afvalstoffenheffing 2021 in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. van der Heide, voorzitter, en mr. M. van den Bosch en mr. G. Kattenberg, leden, in aanwezigheid van mr. A.A. van der Terp, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.