Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummers: LEE 20/1038 en 20/1039
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2021 in de zaken tussen
[eisers], te [plaats], eisers,
(gemachtigde: ing. P.J. Houtsma),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), verweerder,
(gemachtigde: mr. H. Kram).
Procesverloop
Inzake LEE 20/1038
Eisers hebben bij brief van 11 november 2019 verzocht om een herziening van een besluit van 24 januari 2014, waarbij bestuurlijke boetes aan hen zijn opgelegd.
Verweerder heeft dit verzoek bij primair besluit van 18 december 2019 (het primaire besluit I) afgewezen.
Verweerder heeft bij besluit van 12 maart 2020 (het bestreden besluit I) de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit I van 18 december 2019 gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit I hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Inzake LEE 20/1039
Eisers hebben bij brief van 11 november 2019 verzocht om een herziening van een besluit van 24 januari 2014, waarbij bestuurlijke boetes aan hen zijn opgelegd.
Verweerder heeft dit verzoek bij primair besluit van 18 december 2019 (het primaire besluit II) afgewezen.
Verweerder heeft bij besluit van 12 maart 2020 (het bestreden besluit II) de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit II van 18 december 2019 gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit II hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 10 november 2021. Eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
Inzake LEE 20/1038
1.1.
In 2010 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) een onderzoek gedaan op het bedrijf van eisers. Van dat onderzoek is op 15 februari 2013 een rapport opgemaakt, dat is doorgezonden naar de Dienst Regelingen (thans: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland). Uit het rapport blijkt dat eisers in 2010 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm hebben overschreden.
1.2.
In verband met voormeld rapport heeft verweerder bij brief van 17 juli 2013 eisers op de hoogte gebracht van het voornemen hen voor die overschrijdingen bestuurlijke boetes op te leggen van in totaal € 105.607,-. Verder heeft verweerder met deze brief eisers in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
1.3.
Bij besluit van 24 januari 2014 heeft verweerder aan eisers bestuurlijke boetes opgelegd tot een bedrag van € 102.600,50 in verband met het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm (4.339 kg fosfaat) en de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (9.989 kg stikstof).
1.4.
Bij besluit op bezwaar van 23 oktober 2014 heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het besluit van 24 januari 2014 gehandhaafd.
1.5.
Het daartegen ingestelde beroep van eisers is bij uitspraak van 7 april 2015 van deze rechtbank (LEE 15/5059) gegrond verklaard, waarbij het boetebedrag is verlaagd naar
€ 92.340,45.
1.6.
Het daartegen ingestelde hoger beroep van eisers is bij uitspraak van 5 oktober 2017 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) in het procedure-nummer AWB 15/378 ongegrond verklaard en daarbij is de aangevallen uitspraak bevestigd.
1.7.
Eisers hebben bij brief van 11 november 2019 verzocht om een herziening van een besluit van 24 januari 2014, waarbij bestuurlijke boetes aan hen zijn opgelegd.
1.9.
Verweerder heeft dit verzoek bij het primaire besluit I afgewezen.
1.10.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit I de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit I van 18 december 2019 gehandhaafd.
Inzake LEE 20/1039
2. In 2011 heeft de NVWA een onderzoek gedaan op het bedrijf van eisers. Van dat onderzoek is op 15 februari 2013 een rapport opgemaakt, dat is doorgezonden naar de Dienst Regelingen (thans: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland). Uit voormeld rapport blijkt dat eisers in 2011 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm hebben overschreden.
2.1.
In verband met voormeld rapport heeft verweerder bij brief van 17 juli 2013 eisers op de hoogte gebracht van het voornemen hen voor die overschrijdingen bestuurlijke boetes op te leggen van in totaal € 67.526,-. Verder heeft verweerder met deze brief eisers in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
2.2.
Bij besluit van 24 januari 2014 heeft verweerder aan eisers bestuurlijke boetes opgelegd tot een bedrag van € 67.526,- in verband met het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm (3.530 kg fosfaat) en de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (6.873 kg stikstof).
2.3.
Bij besluit op bezwaar van 23 oktober 2014 heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het besluit van 24 januari 2014 gehandhaafd.
2.4.
Het daartegen ingestelde beroep van eisers is bij uitspraak van 7 april 2015 van deze rechtbank (LEE 14/5021) gegrond verklaard, waarbij het boetebedrag is verlaagd naar
€ 60.773,40.
2.5.
Het daartegen ingestelde hoger beroep van eisers is bij uitspraak van 5 oktober 2017 van het CBb in het procedurenummer AWB 15/378 ongegrond verklaard en daarbij is de aangevallen uitspraak bevestigd.
2.6.
Eisers hebben bij brief van 11 november 2019 verzocht om een herziening van een besluit van 24 januari 2014, waarbij bestuurlijke boetes aan hem zijn opgelegd.
2.7.
Verweerder heeft dit verzoek bij primair besluit van 18 december 2019 (het primaire besluit II) afgewezen.
2.8.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit II de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit II van 18 december 2019 gehandhaafd.
Toepasselijke regelgeving
3. Ingevolge artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de aanvrager gehouden, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
3.1.
Verweerder heeft beleid vastgesteld met betrekking tot het terugkomen van besluiten met formele rechtskracht in het kader van de Meststoffenwet (Msw). In paragraaf 5.3 van dit beleid is onder meer het navolgende vermeld:
“Verweerder voert een zeer terughoudend beleid ten aanzien van het herzien van besluiten met formele rechtskracht in het kader van de Msw. Hier is voor gekozen in het belang van de efficiënte uitvoering en de wens om dossiers te kunnen sluiten.
Een verzoek om herziening wordt echter, in lijn met vaste jurisprudentie gehonoreerd indien vasthouden aan het besluit evident onredelijk is. In het verzoek om herziening dienen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te worden vermeld.
Het moet daarbij gaan om feiten of omstandigheden die na de eerdere beschikking zijn voorgevallen of die niet voor die beslissing konden en behoorden te worden aangevoerd, als ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden die niet voor het nemen van de eerdere beschikking konden en daarom behoorden te worden overgelegd. Is hieraan voldaan, dan is niettemin geen sprake van feiten en omstandigheden die een nieuwe toetsing rechtvaardigen, als op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan de eerdere beschikking kan afdoen.”
Overwegingen
Inzake LEE 20/1038 en 20/1039
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder het verzoek om herziening van de besluiten van 24 januari 2014 heeft kunnen afwijzen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
4.1.
Verweerder heeft aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat uit een uit een uitspraak van 10 april 2012 (AWB 11/75 en 11/76) van het CBb volgt dat gewijzigde regelgeving en een beleidswijziging niet gelden als een nieuw feit of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Awb.
4.2.
Eisers betogen dat hij uit de uitspraken van 18 december 2018 van het CBb, (ECLI:NL:CBB:2018:652-654) begrijpt dat verweerder willens en wetens informatie heeft achtergehouden bij het opleggen van de mestboete, waardoor hij ernstig in zijn rechten om zich te kunnen verdedigen is geschaad. Gelet hierop is eiser van mening dat het evident onredelijk is dat de opgelegde mestboetes in stand zouden blijven, nu deze tot stand gekomen zijn op een wijze die haar onvoldoende mogelijkheden bood om zich te verdedigen. In dit verband verwijst eiser naar de overwegingen van staatsraad advocaat-generaal mr. Wattel, kenbaar uit ECLI:NL:CBB:2018:187.
Nu eisers zo fundamenteel in hun rechten zijn geschaad, mag een verzoek om een ambtshalve herziening niet geweigerd worden en dienen de boetes te worden vernietigd. Om die reden betogen eisers dat het evident onredelijk is dat de opgelegde boetes onder deze omstandigheden (ongewijzigd) in stand blijven. In dit verband wijzen eisers erop dat verweerder dit punt negeert door te kennen te geven dat beleidswijzigingen en uitspraken geen grond zijn om opgelegde boetes te herzien. In het geval van eisers gaat het daar niet om. Het in stand houden van de boetes is in de visie van eisers evident onredelijk omdat zij willens en wetens onkundig zijn gehouden van die zaken die hun verdediging fundamenteel hebben geschaad. Gelet hierop beroepen eisers zich op een motiveringsgebrek, nu verweerder weigert dit punt in de beoordeling mee te nemen.
4.3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hetgeen eisers aanvoeren in deze procedure geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden betreft. In dit verband wijst verweerder erop dat eisers hun grieven eerder naar voren had kunnen brengen. Daarbij acht verweerder van belang dat reeds in het voornemen voor het opleggen van een bestuurlijke boete door verweerder is aangegeven of en waar marges zijn toegepast in de boeteberekening (zie ‘Toelichting bij berekening’ van het boetevoornemen of boetebesluit). In de visie van verweerder hadden eisers in bezwaar dan wel beroep kunnen aanvoeren dat de inhoud of toepassing van de marges onbekend dan wel onduidelijk voor hun was. Oftewel de omstandigheden waarop eisers in deze procedure doelen, waren hem bekend of hadden reeds eerder bij hun bekend kunnen of moeten zijn. Volgens verweerder hadden eisers in bezwaar en (hoger) beroep hun eventuele grieven tegen het toepassen van marges naar voren kunnen brengen, zoals ook de appellanten hebben gedaan in de zaken waarbij het CBb op 18 december 2018 einduitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2018:652-654). Daarnaast acht verweerder het handhaven van de boetebesluiten in dit geval evenmin evident onredelijk. In dit verband wijst verweerder erop dat eisers immers niet eerder deze gronden hebben aangevoerd en evenmin bijzondere omstandigheden hebben aangedragen waarmee zij zich onderscheiden van andere landbouwers. Daarnaast hanteert verweerder een zeer terughoudend beleid inzake toekenning van verzoeken om herziening. Volgens verweerder hebben eisers geen omstandigheden aangedragen die aanleiding vormen om van voormeld beleid af te wijken en het boetebesluit te herzien. In dit verband verwijst verweerder naar een uitspraak van 7 juni 2017 van de AbRvS, (ECLI:NL:RVS:2017:1507). Gelet hierop is verweerder van mening dat het verzoek om herziening terecht is afgewezen conform het beleid van verweerder en dat die afwijzing in bezwaar terecht is gehandhaafd.
4.4.
De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan heeft deze bevoegdheid ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd.
4.4.1.
Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Als het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
4.4.2.
Is de bestuursrechter van oordeel dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dit de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het afwijzen van het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is (vgl. CBb, 24 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:190).
4.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de uitspraken van het CBb, waarnaar eisers verwijzen, niet zijn aan te merken als nieuwe feiten en omstandigheden. Dit kan de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de opgelegde boetebesluiten in beginsel dragen (vgl. CBb, 7 december 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1050). In zoverre slaagt de grond van eiseres niet.
4.6.
De rechtbank overweegt verder dat verweerder - in het belang van de efficiënte uitvoering en de wens om dossiers te kunnen sluiten - een zeer terughoudend beleid voert ten aanzien van het herzien van besluiten met formele rechtskracht in het kader van de Meststoffenwet. Dit beleid van verweerder acht de rechtbank niet kennelijk onredelijk. Verweerder heeft overeenkomstig dit beleid de verzoeken van eisers mogen afwijzen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat deze afwijzingen evident onredelijk zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers, gelet op de rapportage bij het voornemen tot boeteoplegging, op de hoogte had kunnen en moeten zijn van het gegeven dat verweerder (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges hanteerde in het kader van de aanvoer van dierlijke meststoffen en kunstmest door eiseres. Zij hadden in bezwaar, beroep en hoger beroep onduidelijkheden in (het hanteren van) die marges kunnen aanvoeren, alsmede dat zij als gevolg daarvan in hun verdediging werden geschaad. Eisers hebben geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die nopen tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van eisers bij heroverweging van de boetebesluiten (vgl. CBb, 7 december 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1050). Deze grond van eisers slaagt niet.
4.7.
De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluiten ondeugdelijk zijn gemotiveerd voor wat betreft de beoordeling van de vraag of de afwijzing van het verzoek van eisers om terug te komen van de opgelegde boetebesluiten in dit geval evident onredelijk is. Eerst in het verweerschrift is verweerder gemotiveerd ingegaan op voormelde vraag. De gemachtigde van verweerder heeft de rechtbank verzocht om het geconstateerde motiveringsgebrek in de bestreden besluiten met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Naar het oordeel van de rechtbank kan het geconstateerde motiveringsgebrek in de bestreden besluiten in dit geval met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers in dit geval niet in hun belangen zijn geschaad door het geconstateerde gebrek, te meer nu zij voldoende de gelegenheid hebben gehad om adequaat op het verweer van verweerder te kunnen reageren.
Conclusie
5. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de beroepen van eisers ongegrond zijn.
5.1.
Gelet op hetgeen de rechtbank in rechtsoverweging 4.7. heeft overwogen, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eisers te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.496,- (beroepschrift 1 punt en het verschijnen ter zitting 1 punt; waarde per punt € 748,-; gewicht van de zaken: gemiddeld) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij de rechtbank uitgaat van samenhangende zaken. Verder ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder de door eisers betaalde griffierechten van in totaal € 356,- aan hen dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eisers ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 1.496,- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan hen dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder de door eisers betaalde griffierechten van in totaal € 356,- aan hen dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, mr. E.M. Visser en
mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2021.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: