ECLI:NL:RBNNE:2020:4532

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 19/3662

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2020 in de zaak tussen

[eiser], te [plaats], eiser

(gemachtigde: mr. S. van Gent),

Instituut Mijnbouwschade Groningen, als rechtsopvolger van de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder

(gemachtigde: mr. T.W. Franssen).

Procesverloop

Bij besluit van 28 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om schadevergoeding op grond van het Besluit mijnbouwschade Groningen (het Besluit Mijnbouwschade) voor schade aan het pand op het perceel Lijnbaanstraat 22 te Groningen afgewezen.

Bij besluit van 10 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Voorafgaand aan de zitting hebben partijen nadere informatie ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is ing. J. Nagtegaal (Nagtegaal), deskundige werkzaam bij het Nivre, verschenen.

Het bestreden besluit is namens de minister van Economische Zaken en Klimaat, genomen door de deelcommissie bezwaar van de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen.

Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden. Op grond van artikel 2, eerste lid, van deze wet is er een Instituut Mijnbouwschade Groningen (Instituut). Op grond van artikel 21, eerste lid, van deze wet worden de besluiten die zijn genomen door de deelcommissie mijnbouwschade en de deelcommissie bezwaar aangemerkt als besluiten van het Instituut. Op grond van het vierde lid van artikel 21 neemt het Instituut de zaken over in de staat waarin ze zich bevinden. De rechtbank duidt in deze uitspraak daarom zowel de minister als het Instituut als verweerder aan.

Overwegingen

Feiten

1. Bij de beoordeling van dit beroep neemt de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden als vaststaand aan.

1.1.

Sinds 2006 is eiser eigenaar van het pand op het perceel Lijnbaanstraat 22 te Groningen (het pand). Het pand wordt gebruikt voor studentenhuisvesting.

1.2.

Op 27 april 2018 heeft eiser een aanvraag vergoeding schade door mijnbouw ingediend.

Op 17 september 2018 heeft A. Brouwer van het Nivre (Brouwer) een schadeopname verricht. De bevindingen zijn vastgelegd in het adviesrapport van 30 september 2018 (het adviesrapport).

Op 14 november 2018 heeft eiser zijn zienswijze op het adviesrapport gegeven. Daarbij heeft hij een rapport van Raadgevend Ingenieursbureau R. Wieringa (Wieringa) van 17 juli 2012 ingediend.

In een addendum van 20 maart 2019 (het addendum) heeft Brouwer een reactie op de zienswijze gegeven.

Bij primair besluit van 28 maart 2019 heeft verweerder de aanvraag afgewezen.

Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Daarbij heeft eiser een reactie van Wieringa
van 9 april 2019 ingediend.

In het kader van de behandeling van eisers bezwaarschrift heeft de Commissie Advisering Bezwaarschriften Schade door Mijnbouw (de bezwaarschriftenadviescommissie) op 12 juni 2019 een hoorzitting gehouden.

Bij brief van 14 juli 2019 heeft eiser zijn bezwaarschrift nader onderbouwd.

Op 29 juli 2019 heeft Brouwer een oplegnotitie (de oplegnotitie) opgeleverd.

Bij brief van 5 augustus 2019 heeft eiser een reactie ingediend.

Bij advies van 29 augustus 2019 heeft de bezwaarschriftenadviescommissie verweerder geadviseerd om het bezwaarschrift ongegrond te verklaren.

2. In het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van 29 augustus 2019.

Het karakter van het primaire besluit

3. Met betrekking tot het karakter van het primaire besluit verwijst de rechtbank naar overwegingen 3. tot en met 3.6. van haar uitspraken van 18 mei 2020 (ECLI:NL:RBNNE:2020:1935) en van 25 september 2020 (ECLI:NL:RBNNE:2020:3324). Met inachtneming van die overwegingen stelt de rechtbank vast dat verweerders beslissing van 28 maart 2019 dient te worden aangemerkt als een besluit, waartegen eiser ingevolge de Algemene wet bestuursrecht bezwaar kon maken.

Inhoudelijke beoordeling van het beroep: het bewijsvermoeden

4. Eiser meent dat de door verweerder ingebrachte rapporten inconsistent en daarom niet bruikbaar zijn. Zo oordeelt Brouwer in eerste instantie dat de schade is ontstaan door het ontbreken van dilataties en door overbelasting. In zijn addendum en oplegnotitie gaat Brouwer echter enkel uit van overbelasting. In de oplegnotitie gaat hij ook nog uit van twee extra bouwlagen, terwijl het pand is opgehoogd met maar één woonlaag. Volgens eiser zijn de rapporten onzorgvuldig tot stand gekomen omdat Brouwer zijn visie over overbelasting niet met een sterkteberekening heeft onderbouwd. Voorts betoogt eiser dat het bewijsvermoeden gecombineerd met het rapport van Wieringa van 9 november 2019 zijn vermoeden sterkt dat de schade aan de voorgevel van het pand is veroorzaakt door de gaswinning. Wieringa heeft een berekening gemaakt en op basis daarvan geconcludeerd dat geen sprake kan zijn van overbelasting. De spanning op de gevel is slechts met 18% toegenomen, wat niet kan leiden tot de betreffende schade. Uit het bevingspaspoort van het pand volgt dat vele bevingen hebben plaatsgevonden in de nabijheid van het pand. Het pand bevindt zich in verschillende effectgebieden. Eiser acht het daarom onbegrijpelijk dat Brouwer enkel de bevingen van 30 september 2014 in Garmerwolde relevant vindt voor de schade. Eiser concludeert dat verweerder daarom onvoldoende heeft weerlegd dat de schade door mijnbouwactiviteiten is ontstaan.

4.1.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat Brouwer op basis van de waarnemingen gedaan tijdens de schadeopname van 17 september 2018 voldoende zekerheid kon geven omtrent de uitsluitende oorzaak van het ontstaan van de schade, namelijk overbelasting. Daarbij heeft Brouwer het niet noodzakelijk geacht een sterkteberekening van de draagkracht van de voorgevel van het pand te maken. Daarvoor acht verweerder van belang dat Brouwer een schadepatroon heeft geconstateerd dat kenmerkend is voor een doorbuiging van het metselwerk boven de kozijnen. Een dergelijke doorbuiging sloot bovendien aan bij de bevinding van Brouwer dat het pand in de relevante periode was ‘opgetopt’ met een extra bouwlaag (verder: de optopping). De rapporten van Wieringa van 9 april 2019 en 9 november 2019 vormen geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van het oordeel van Brouwer. Anders dan in het rapport van 9 april 2019 stelt Wieringa in het rapport van 9 november 2019 dat de scheurvorming is ontstaan door trillingen/bewegingen in de ondergrond waarbij het pand een zekere horizontale verplaatsing heeft ondergaan. Verweerder stelt dat Wieringa deze stelling echter niet nader onderbouwt, temeer nu aan het rapport van 9 november 2019 exact dezelfde berekening ten grondslag ligt als aan het rapport van 9 april 2019. Daar komt bij dat Wieringa kennelijk ook betrokken was bij het bepalen van de aanvaardbaarheid van de optopping alvorens die werd gebouwd, waardoor hij zelf een belang heeft bij de beantwoording van de vraag waardoor de onderhavige schade is ontstaan. Tegen die achtergrond kan aan de niet onderbouwde stellingen van Wieringa weinig gewicht worden toegekend. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat hij niet weerspreekt dat er bevingen hebben plaatsgevonden in de nabijheid van het pand, die trillingen hebben veroorzaakt die een niet te verwaarlozen kans op schade in het leven hebben geroepen. Verweerder acht dat laatste echter niet doorslaggevend omdat Brouwer voldoende duidelijk een andere uitsluitende oorzaak voor het ontstaan van de schade heeft aangewezen, namelijk overbelasting. Aan de inhoud van het bevingspaspoort verbindt verweerder geen conclusies, nu daarin alleen wordt aangegeven welke bevingen op welke afstand van het pand hebben plaatsgevonden. Daarmee kan niets worden gezegd over welk effect die bevingen daadwerkelijk kunnen hebben gehad op het pand. De trillingssterktes op de locatie van het pand geven geen aanleiding om aan de juistheid van de conclusies van Brouwer te twijfelen. In dit geval lijkt de schade medio 2016 te zijn verergerd, terwijl er in die periode geen beving heeft plaatsgevonden die de verergering zou hebben kunnen veroorzaken. Die bevinding wordt onderschreven door de uitkomsten van de berekeningen van de trillingssterktes. Daarmee is er volgens verweerder ook geen reden om aan te nemen dat een eventuele verergering van de schade toch aan bevingen kan worden toegeschreven. Dat Brouwer aanvankelijk heeft geoordeeld dat de schade tevens is ontstaan door het ontbreken van dilataties doet aan de zorgvuldigheid van het bestreden besluit niet af, nu sprake is van voortschrijdend inzicht als gevolg van het rapport van Wieringa. Tevens is sprake van een kennelijke verschrijving betreffende het noemen van twee extra woonlagen in de oplegnotitie. Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd dat het bewijsvermoeden voor de schade aan het pand is ontzenuwd. Ter nadere onderbouwing van zijn standpunten heeft verweerder in beroep een notitie van Nagtegaal van 11 juni 2020 en een adviesrapport van ir. R. Wiersum en ing. J.B. Steur van D.O.G. Ingenieurs B.V. (Wiersum & Steur) van 22 juni 2020 overgelegd.

4.2.

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (het BW) in dit geval van toepassing is. In de onderhavige procedure is wel de vraag aan de orde of verweerder voor de door eiser geclaimde schades het bewijsvermoeden heeft weerlegd met verwijzing naar de rapporten van Brouwer, waarin voor deze schades een andere uitsluitende oorzaak dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is aangewezen. Met betrekking tot deze vraag overweegt de rechtbank het volgende.

4.2.1.

Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld zou kunnen zijn, wordt op grond van artikel 6:177a, eerste lid, van het BW vermoed, dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk. Zoals door de rechtbank in haar hierboven genoemde uitspraken van 18 mei 2020 en van 25 september 2020 is overwogen acht de rechtbank het bewijsvermoeden toereikend weerlegd indien -overeenkomstig de vaste gedragslijn van verweerder - met een voldoende grote mate van zekerheid een andere uitsluitende oorzaak dan bodembeweging door gaswinning is aangewezen.

4.2.2.

In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bewijsvermoeden is weerlegd omdat er een andere uitsluitende oorzaak is. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op de deskundigenrapportages van Brouwer.

Brouwer is op 17 september 2018 bij het pand geweest om de schade aan de voorgevel te beoordelen. In het adviesrapport van 30 september 2018 heeft Brouwer als schadeoorzaak omschreven dat vanuit de lateiconstructie verschillende scheuren zijn ontstaan als gevolg van het ontbreken van dilataties. Dit betreft de scheurvorming vanuit de rechterbovenhoek van het deurkozijn rechts en de rechterbovenhoek van het raamkozijn links. In het midden van de gevel is een scheur ontstaan loodrecht door het beton als gevolg van overbelasting. Daarbij heeft Brouwer opgemerkt dat in 2012/2013 een extra woonlaag op het pand is aangebracht. Hij heeft geconcludeerd dat de schade niet is veroorzaakt en/of verergerd door mijnbouwschade.
In het addendum van 20 maart 2019 heeft Brouwer, in reactie op eisers zienswijze, aangegeven dat het aanwezige scheurpatroon kenmerkend is voor het doorbuigen van het metselwerk boven de kozijnopeningen. Volgens Brouwer nemen door de statische en dynamische belastingen van de optopping de spanningen in het metselwerk van de voorgevel boven de kozijnopeningen toe met de geconstateerde scheuren tot gevolg. Hij heeft geconcludeerd dat het door eiser geleverde bewijsmateriaal die oorzaak niet heeft ontkracht.

In de bezwaarprocedure heeft Brouwer de oplegnotitie van 29 juli 2019 opgeleverd. Daarin heeft Brouwer op basis van zijn bevindingen en de aanvullende informatie van eiser vastgesteld dat de scheurvorming het gevolg is van een overbelasting op de voorgevel met een zetting tot gevolg. Verder heeft Brouwer opgemerkt dat de betreffende scheurvorming in de loop van de tijd mogelijk wel enigszins kan zijn verergerd door trillingen vanuit de ondergrond, maar dat de kans daarop erg klein wordt geacht. Op basis van informatie van Google Streetview blijkt volgens Brouwer dat verergering van de scheurvorming medio 2016 zou zijn ontstaan. In die periode heeft Brouwer nabij de schadelocatie geen waarnemingen van grondversnelling door mijnbouwactiviteiten aangetroffen in openbare registers. Op basis van de hem beschikbare informatie over de gemeten grondsnelheden nabij het pand in relatie tot de theoretische grenswaarde acht Brouwer het onwaarschijnlijk dat de betreffende schade is ontstaan door beving of trilling ten gevolge van mijnbouwactiviteiten. Inclusief veiligheidsopslagen blijven de getallen onder de karakteristieke theoretische grenswaarde waarbij invloed op de constructie van het pand aanwezig kan zijn, aldus Brouwer. Tijdens de hoorzitting heeft Brouwer verklaard dat hij er voor 99% zeker van is dat mijnbouwschade valt uit te sluiten.

4.2.3.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waaronder de uitspraak van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4250), mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.

4.2.4.

De rechtbank constateert dat aan het bestreden besluit een aantal schriftelijke rapportages van Brouwer en zijn mondelinge bijdrage aan de hoorzitting bij de bezwaarschriftenadviescommissie ten grondslag liggen.

Door eiser is betoogd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid omdat Brouwer in zijn rapportages achtereenvolgens tot gewijzigde inzichten komt. Naar het oordeel van de rechtbank kan hieruit niet op voorhand worden afgeleid dat de eindconclusies van Brouwer, waarop verweerder het bestreden besluit heeft gebaseerd, ondeugdelijk zouden zijn maar moet eerder worden aangenomen dat Brouwer, mede naar aanleiding wat er door eiser is aangevoerd, zoals het rapport van Wieringa, tot voortschrijdend inzicht is gekomen. Hierin kan naar het oordeel van de rechtbank geen reden gelegen zijn om tot het oordeel te komen dat verweerder zijn besluit niet op de eindconclusies van Brouwer mocht baseren.

Voor zover eiser deze grond baseert op het feit dat Brouwer in de oplegnotitie spreekt van optopping met twee woonlagen, acht de rechtbank aannemelijk dat er sprake is van een kennelijke verschrijving nu hij in zijn adviesrapport reeds had geconstateerd dat slechts sprake is van één extra woonlaag.

4.2.5.

Eiser heeft zijn gronden van beroep voor een belangrijk deel gebaseerd op de (aanvullende) rapportage van Wieringa. De rechtbank stelt voorop dat Wieringa geen onafhankelijke deskundige is maar dat hij mede verantwoordelijk is voor de beoordeling van de constructieve aanvaardbaarheid van de optopping. Beide rapporten van Wieringa hebben daarom naar het oordeel van de rechtbank niet de bewijskracht die eiser daar aan toedicht.

4.2.6.

Eiser stelt zich op het standpunt dat het bewijsvermoeden niet is weerlegd omdat verweerder ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de optopping de oorzaak van de geconstateerde schade is. Eiser bestrijdt daartoe in beroep de conclusies van Brouwer met de aanvullende rapportage van Wieringa van 9 november 2019 waarin wordt betoogd dat de scheurvorming niet wijst op zettingsverschillen en wordt verwezen naar de controleberekening waaruit volgens Wieringa blijkt dat spanningsverhogingen in de fundering te gering zijn om de extra zettingen onder de fundering te verklaren. Wieringa stelt dat als oorzaak van de scheurvorming zwaar vrachtverkeer door de straat en aardbevingen door gaswinning kunnen worden genoemd. In het verlengde daarvan wijst eiser op het bevingsrapport waaruit volgens hem blijkt dat er vele bevingen in de nabijheid van het pand hebben plaatsgevonden.

Verweerder heeft in antwoord op de conclusies van Wieringa in beroep een tweetal rapporten overgelegd van de onafhankelijke deskundigen Nagtegaal en Wiersum & Steur.

Wiersum & Steur komen tot de conclusie dat door de extra belasting op de ondergrond het middelste gedeelte van de gevel ongelijk is gaan zetten ten opzichte van de zijmuren en de buurpanden en dat de schade aan de voorgevel verzakkingsschade is ten gevolge van een (plaatselijke) belastingverhoging. Wiersum & Steur constateren dat er geen sprake kan zijn van mijnbouwschade omdat daarvoor ten gevolge van de trilling de zandlaag onder de fundering zou moeten verweken. Wiersum & Steur concluderen dat het trillingsniveau en de duur daarvan op deze locatie nog geen verweking tot gevolg heeft gehad. Het ontstaan of de verergering van de ongelijke zetting als gevolg van mijnbouwactiviteiten is volgens Wiersum & Steur daarom uitgesloten.

Nagtegaal concludeert dat de spanningstoename van 18% door de opbouw, wellicht in combinatie met trillingen door zwaar vrachtverkeer, niet heeft geleid tot constructieve schade maar tot een lichte spanningstoename in de gevelconstructie, die middels de lichte scheurvorming is vereffend. Een relatie met de aardbevingen sluit hij uit omdat de trillingssnelheid van de beving die zich ter plaatse heeft voorgedaan in de periode dat de schade is ontstaan, lager dan 2 mm/s is geweest, namelijk 1,21 mm/s, die hij kwalificeert als een ‘achtergrondtrilling’ waaraan elk gebouw of werk dagelijks staat blootgesteld.

De rechtbank is van oordeel dat deze rapporten van Wiersum & Steur en van Nagtegaal de bevindingen van Brouwer, zij het in verschillende bewoordingen en nuances, in grote lijnen bevestigen waaronder Brouwers eindconclusies en tegelijkertijd de kritische kanttekeningen van Wieringa en eiser op de bevindingen van Brouwer adequaat weerleggen.

De rechtbank overweegt voorts dat het enkele feit dat met de rapporten van Nagtegaal en Wiersum & Steur een beter en genuanceerder inzicht is verkregen in de precieze wijze waarop de schade is ontstaan, in dit geval niet afdoet aan de eindconclusies van Brouwer en geen reden is om te komen tot het oordeel dat verweerder het bestreden besluit niet op die eindconclusies had kunnen baseren.

5. Gelet op het bovenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank bij het nemen van het bestreden besluit terecht op het adviesrapport, het addendum en de oplegnotitie van Brouwer gebaseerd. Met die stukken is bewezen dat de geclaimde schades aan eisers pand niet zijn veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas en is het bewijsvermoeden toereikend weerlegd (zie 4.2.1.). De schades komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking. Verweerder heeft eisers aanvraag daarom terecht en op goede gronden afgewezen.

6. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. S.M. Schothorst en
mr. J.W. Keuning, leden, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier, op
18 december 2020.
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

typ: SCHA

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.